我国民间慈善基金会发展研究——基于壹基金事件的分析

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  摘 要:非政府组织作为社会事务管理的重要组织形式,在促进社会公平与社会和谐发展方面做出了巨大贡献,然而我国民间慈善基金会一直处于尴尬的发展地位,无法跟上现代社会经济发展的步伐。本文先介绍民间基金会得以产生的理论基础,如市场缺陷和政府缺陷理论、市民社会理论、委托----代理理论等,再以民间慈善基金会的代表----壹基金的发展状况为例,折射出我国民间慈善基金会存在的法律法规不健全、行政管理色彩严重、内部管理不善、公众认同度不高等问题,进一步得出推动我国民间基金会发展需要从加强慈善事业法律的建设、转变政府职能、完善内部管理机制、加强公众认同度等方面努力。
  关键词:民间慈善基金会 壹基金 内部管理机制
  1.透析壹基金事件
  2007年4月,由中国红十字会“博爱大使”李连杰发起成立了“壹基金计划”,该基金会挂靠在红十字会之下,与中国红十字会签订了三年合同,其口號“每个人每个月捐一块钱”,看似是公募模式,实际上不具有独立的法人资格,没有真正的实权支配公募的资金,其发展受到种种约束与限制。2008年10月份,非公募机制的上海李连杰壹基金注册成立,但是身份仍然模糊不清,基金会也进行私募筹资,形成了公募款与私募款并行的资金网,混合式的运营方式成为了壹基金的生存选择。在汶川地震和舟曲泥石流等重大灾难中发挥了其慈善的重要作用。2010年10月,基金会与红十字会三年的合作期已满,李连杰甚至在面对媒体语出惊人,抱怨其苦心经营的壹基金有可能中断。而三个月后的12月3日,在深圳市民政局的批准下,深圳壹基金公益基金会正式注册成功,壹基金摆脱了之前的尴尬地位,具有了独立法人资格,可以独立募捐,自主开展善款的运作。
  2.折射出的民间慈善基金会发展的问题
  从壹基金的发展过程可以看出,30多年的市场经济改革,不仅令慈善体现出越来越清晰的民间属性,更让人们逐渐认识到慈善的中国式瓶颈----民间公益基金会的注册和运行,都无法脱离政府部门而独立进行,[1]由此也折射出我国民间慈善基金会发展的很多问题。
  2.1 法律法规不健全,缺乏应有的保护。
  法律保护是行业发展的根本,而我国的慈善事业的法律还不完善,甚至很欠缺,比如《中华人民共和国公益事业捐赠法》,在性质上属于对我国慈善公益事业的保护与肯定,然而这种保护的主要针对的是受益人,对慈善组织以及捐赠人的保护还远远不够,多为粗略的条款,存在多方面的法律空白。另外,对于现存的慈善事业法律法规,其层级较低,约束力不强,并且缺乏专门的慈善事业法律,对于慈善事业的成立、运行、监管等都没有相应的法律规定,致使很多慈善事业活动无法可依,政策法规落后于现实需要,成为我国慈善事业发展的一大瓶颈。
  2.2 行政管理色彩严重,缺乏独立性。
  慈善事业原本属于民间自发的公益事业,不应该官办,然而现行的很多慈善组织都隶属于政府部门,其管理者大多来源于政府的工作人员。并且我国慈善事业实行的是双重分层的管理方式,双重管理方式是指作为业务主管单位的政府部门主要负责慈善组织开展公益活动的指导和监督工作,并且配合其他执法部门依法查处慈善组织的违法行为;作为社团管理机关的民政部主要负责慈善组织的日常监督管理活动并且对注册的慈善组织进行年检。特别是业务主管部门享有对慈善组织的人事管理权,而这些组织本身是没有权力去招募人员的,[2]这使得慈善组织的资源被政府垄断,剥夺了慈善组织的独立自主权。正如壹基金刚开始也是隶属于中国红十字会,其组织结构、人员分配、经费开支等等都受政府控制。
  2.3 内部管理不善,发展不成熟。
  我国大多数的民间慈善基金会是属于非公募性质的,依靠个人或者企业筹集资金,这种单一狭窄的筹资渠道,使得民间慈善基金会只能在小范围发展,最终阻碍了基金会的发展壮大。另外,基金会管理人才的缺乏也是一个方面,我国的基金会组织还不能跟西方发达国家的基金会组织相比,西方发达国家具有一大批专业性的人才从事慈善事业,不管是筹资投资运营监管等等,都有专门的团队打理,而我国从事这方面的人才很欠缺,这跟我国普遍存在的就业观念有关,也跟民间慈善基金会对人才的不重视有关,以致于基金会存在人员素质不高,管理不善,服务不到位,创新精神缺乏,无法做大做强。
  2.4 存在认识偏差,公众认同度不高。
  一方面,我国民间慈善组织还处于发展阶段,往往认为它从事的是社会边缘工作或者是起补充作用的机构,没法独立完成社会管理工作,在认识上就已经定性为作用不大的组织。而且一些政府机构的领导干部也对民间慈善组织心存怀疑,不认同其发展前景,不放心让民间慈善组织独立承担社会管理活动。另一方面,公众对民间慈善组织也存在认识偏差,由于有些民间慈善组织存在组织机构不规范、公益精神不高、服务精神欠缺、对社会事件回应较慢等等,使得公众对民间慈善组织缺乏信心,不能真正体会到慈善组织对现实生活的影响,慈善机构的信任危机如此产生。
  3.优化我国民间慈善基金会发展的措施
  3.1 加强慈善事业法律的建设,为慈善事业提供法律保障。
  目前,我国民间基金会发展一般以非独立身份加入到社会管理事务中,因此,首先应该有明确的法律规定民间基金会的准入制度,包括民间基金会成立的条件、管理制度、管理权力以及义务等等,让民间慈善基金会的成立有法律依据,也更加规范合理,政府实施引导监督作用,以公共服务的掌舵者掌握好大方向,成立专门的监督委员会对其资金进行合理监督,避免以往民间慈善基金会挂靠政府部门,基金会无独立实权的现象。其次政府应该放权让民间慈善基金会自由发展,只有确立了民间基金会的独立身份的地位,才能摆脱党政机关和依附基金会的掺入,具备真正意义上的独立性。政府重点是监管慈善性公益法人的行为。[3]
  3.2 转变政府职能,改善基金会行政色彩浓厚的局面。
  民间慈善基金会参与社会管理活动需要政府部门的搭桥,因此需要政府转变职能,从体制上加以改革,改变以往对民间慈善基金会双重管理体制的局面,放权让民间慈善基金会的自由发展,实现政社分开又维护其自主性,让社会管理只能部分向类似民间慈善基金会的非政府组织转移,真正实现“服务政府”、“有限政府”。还可以通过各种优惠政策(如税收优惠),扶持、鼓励民间慈善基金会的发展壮大,拓宽其社会管理和社会服务的渠道,建立更广阔的发展平台。
  3.3 完善内部管理机制,为民间慈善基金会注入营养。
  目前我国民间慈善基金会发展普遍弱小,没有资金的支持、没有专业素质的人才是其发展的短板,因此,改变这种局面的最好方式是发展壮大基金会内部管理结构,培养一批专业素质强大的管理人员,带领基金会的发展。而吸引专业人才参与其中的最有效办法是完善基金会的用人激励机制,包括薪酬福利、教育培训制度、绩效考核制度等等,基金会资金方面无法与其他机构竞争,也就不能以高薪留住人才的方式,而应该用强化内部员工对基金会组织的情感和其自身事业的责任心促使高素质人才不外流。基金会内部管理机构要合理,层级分明,明确每个员工的工作范围工作性质,特别是领导层级,必须聘请有专业有管理能力的人员加入其中,以更好的带动基金会的长远发展。
  3.4 加强公众认同度,为民间慈善基金会创造良好的外部环境。
  当前大众对民间慈善基金会存在不完全信任或者失去信任,这就需要政府加大宣传力度,给民众以正确的舆论导向,树立民间慈善基金会正面形象。同时,民间慈善基金会也要着手实际公益活动,以自身实际参与社会管理的行动能力和良好的口碑征服民众,提升公众认知度和社会影响力。当然,政府也需要转变传统观念,不但不应该不排斥民间慈善基金会的独立发展,放手让民间慈善基金会独立参与到社会事务的管理中,还应该做好宣传教育工作,让民众相信政府与非政府组织的结合的多方治理方式能提高整个社会的管理能力。
  参考文献:
  [1]林震.非营利组织的发展与我国的对策[J].国家行政学院学报,2002(1).
  [2]张霞.论英国现行慈善立法的特征及当代中国借鉴----从壹基金的困境谈起[J].山西大学,2011,(6).
  [3]刘培峰.非政府组织监管制度研究[D].北京:清华大学NGO研究中心,2006.
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