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中国城市化发展的直接后果就是大量农用地转化为非农用地，耕地资源日益减少。对此，中央政府加强了土地调控力度，严格保护土地资源。但地方政府有与中央不同的目标，而现有的土地产权制度为地方政府规避中央的调控政策提供了可能性。在梳理现代产权理论的基础上，深入剖析了土地产权的三重分割问题，即土地国有和“全民所有”的分割，所有者与管理者的分割，以及中央政府与地方政府的分割。地方政府实际上获得了管理和经营土地资源的直接权力，而又无需承担相应的长期后果。这一方面激励地方政府超常经营土地的行为，形成所谓“土地财政”现象；另一