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摘要 本文针对当前我国跨区划法院行政案件管辖范围不够明确的现状，从诉讼案件类型化视角探讨了问题所在，分析了跨行政区划司法管辖制度未能充分发挥的原因，主要是基于法院体系与管辖制度衔接断层、管辖范围考量因素过多、受案标准模糊不清的制约，通过比较诉讼格局下的案件管辖共同点与不同点，从跨区划法院体系、特殊案件管辖制度、行政案件受案范围厘定等方面辨析，以正面列举、反面排除的方式梳理了行政案件的管辖标准及管辖范围，初步探索了跨区划法院行政案件受案范围。
关键词 跨区划法院 行政案件管 辖范围诉 讼类 型化
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.283
司法管辖制度是新一轮行政审判体制改革的重点，管辖范围则是司法管辖制度的核心和基础，在构建跨区划法院及管辖制度方面发挥着重要作用。目前我国行政案件跨区域集中管辖已全面铺开，但整体上仍处于探索阶段，随着改革的不断推进，有必要加强对跨区划法院行政案件管辖范围的深入研究。本文从各地改革试点运行的实践出发，尝试从诉讼案件类型化视角探析跨区划法院行政案件的管辖类型与标准，初步探索厘定管辖范围，为进一步推进行政案件跨区域集中管辖改革提供参考。
一、检视：跨区划法院行政案件管辖的现状审视
（一）顶层设计：跨行政区划司法管辖制度之现行规范
跨行政区划司法管辖制度历经了从政策规范转化为立法有据的过程。首次提出是在中共十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，深化是在十八届四中全会“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，完善是在最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五纲要》），明确提出“探索设立跨行政区划的法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”则是对上述改革举措的—脉相承，为我国跨区划法院审理行政案件提供了法律依据，但是目前刑事及民事案件跨行政区划管辖尚无明确法律规定。
（二）现实图景：行政案件跨区域管辖之现状考察
传统的行政案件管辖存在司法管辖区域与行政管辖区域的高度重合，“县法院审县政府”的行政诉讼模式一直饱受诟病，因而行政案件管辖改革一直在试图探索分离司法管辖区域与行政管辖区域，突破地域管辖5艮制，努力实现“县法院审理得了县政府”。从全国各地改革实践看，行政案件跨行政区划管辖改革务实多样，呈“百花齐放”之样态，有提级管辖、异地交叉管辖、集中管辖等模式，目前改革主流是借助于改造现有铁路法院，利用其“跨行政区划”先天优势，将部分行政案件交予其集中管辖，实现司法资源的有效整合，即铁路法院相对集中管辖之新模式。至于集中管辖的行政案件范围，实践中有以下几种探索，主要根据行政案件审级及类型进行不同排列组合。第一种探索是集中全部一审行政诉讼案件，二审、再审行政诉讼案件及非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理，这也是目前大多数法院采用的改革方式，典型如南京市铁路运输法院和徐州市铁路运输法院。第二种探索是仅集中部分一审行政诉讼案件，对一审行政诉讼案件进行再筛选，其余一审行政诉讼案件及二审、再审行政诉讼案件、非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理。如贵州黔南州中院，集中管辖案件范围为环保行政案件及部分简易程序案件（被诉行政行为依法当场作出、案件涉及款额2千元以下的一审行政诉讼案件）之外的、由基层法院管辖的一审行政诉讼案件。第三种探索是集中全部一审行政诉讼案件和非诉执行案件，四川省眉山市法院即采用该方式。第四种探索是仅集中再审审查和申诉案件，如山西省法院将对全省各中院生效的行政案件不服的再审申请和申诉案件交由太原铁路中院管辖。
二、困境：跨区划法院行政案件管辖范围的问题提出
从上述各地改革的探索看，无论是跨区划法院框架的整体架构，还是行政案件集中管辖范围的部分变动，都是试图通过“错位”方式打破行政区域地方保护的壁垒，随着改革红利退去，行政案件跨区划管辖问题不断显现，行政案件受案范围及标准如何界定成为争议重点，亦是本文所要探析的主要方向。但行政案件作为三大诉讼案件之一，对其受案范围的讨论不能单兵突进，就点论点，必须结合跨区划法院及司法管辖制度整体运行状况综合分析，而目前存在的突出问题则是管与不管、管多少、怎么管。
（一）管与不管——跨区划法院顶层设计与司法管辖制度的断层
1.合法性与合理性之冲突。行政案件跨区划管辖实质是对十八届四中全会决定、《四五纲要》跨区划法院审特殊案件诉讼格局的贯彻落实，是建立在跨区划法院设立及特殊案件司法管辖制度的框架体系内，存在有其合理性，但作为上阶层的跨区划法院及司法管轄制度则面临现行立法障碍。一是设立跨省区或省区内跨区划人民法院，缺乏《宪法》、《人民法院组织法》等法律支撑，二是跨区划法院的职权及其人员的产生、任免，缺乏相应的程序法律依据，三是法定管辖不包括集中管辖，集中管辖是最高人民法院就跨区划行政案件管辖作出的政策性规定，偏行政化色彩，本质为指定管辖的变通，而从诉讼案件类型化看，跨区划的民事与刑事案件管辖尚缺乏明确法律依据。
2.前期推进性与后期协调性之冲突。合理的案件管辖设置是保证跨区划法院良性发展的关键，从各地实践考察，跨区划法院的顶层设计与特殊案件司法管辖制度衔接上存在断层。跨区划法院如何在整个司法活动中进行程序运转离不开三大诉讼法的明确规定，而目前存在的各类管辖模式及诉讼案件受案范围的探索，都是各法院自发实践，如何设定管辖路径，如何实现不同行政区划裁判价值的协调统一，缺乏顶层设计和统一规定。
（二）管多少——管辖范围考量因素过多
关键词 跨区划法院 行政案件管 辖范围诉 讼类 型化
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.283
司法管辖制度是新一轮行政审判体制改革的重点，管辖范围则是司法管辖制度的核心和基础，在构建跨区划法院及管辖制度方面发挥着重要作用。目前我国行政案件跨区域集中管辖已全面铺开，但整体上仍处于探索阶段，随着改革的不断推进，有必要加强对跨区划法院行政案件管辖范围的深入研究。本文从各地改革试点运行的实践出发，尝试从诉讼案件类型化视角探析跨区划法院行政案件的管辖类型与标准，初步探索厘定管辖范围，为进一步推进行政案件跨区域集中管辖改革提供参考。
一、检视：跨区划法院行政案件管辖的现状审视
（一）顶层设计：跨行政区划司法管辖制度之现行规范
跨行政区划司法管辖制度历经了从政策规范转化为立法有据的过程。首次提出是在中共十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，深化是在十八届四中全会“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，完善是在最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五纲要》），明确提出“探索设立跨行政区划的法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”。新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”则是对上述改革举措的—脉相承，为我国跨区划法院审理行政案件提供了法律依据，但是目前刑事及民事案件跨行政区划管辖尚无明确法律规定。
（二）现实图景：行政案件跨区域管辖之现状考察
传统的行政案件管辖存在司法管辖区域与行政管辖区域的高度重合，“县法院审县政府”的行政诉讼模式一直饱受诟病，因而行政案件管辖改革一直在试图探索分离司法管辖区域与行政管辖区域，突破地域管辖5艮制，努力实现“县法院审理得了县政府”。从全国各地改革实践看，行政案件跨行政区划管辖改革务实多样，呈“百花齐放”之样态，有提级管辖、异地交叉管辖、集中管辖等模式，目前改革主流是借助于改造现有铁路法院，利用其“跨行政区划”先天优势，将部分行政案件交予其集中管辖，实现司法资源的有效整合，即铁路法院相对集中管辖之新模式。至于集中管辖的行政案件范围，实践中有以下几种探索，主要根据行政案件审级及类型进行不同排列组合。第一种探索是集中全部一审行政诉讼案件，二审、再审行政诉讼案件及非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理，这也是目前大多数法院采用的改革方式，典型如南京市铁路运输法院和徐州市铁路运输法院。第二种探索是仅集中部分一审行政诉讼案件，对一审行政诉讼案件进行再筛选，其余一审行政诉讼案件及二审、再审行政诉讼案件、非诉执行案件仍按审级由原法院管辖办理。如贵州黔南州中院，集中管辖案件范围为环保行政案件及部分简易程序案件（被诉行政行为依法当场作出、案件涉及款额2千元以下的一审行政诉讼案件）之外的、由基层法院管辖的一审行政诉讼案件。第三种探索是集中全部一审行政诉讼案件和非诉执行案件，四川省眉山市法院即采用该方式。第四种探索是仅集中再审审查和申诉案件，如山西省法院将对全省各中院生效的行政案件不服的再审申请和申诉案件交由太原铁路中院管辖。
二、困境：跨区划法院行政案件管辖范围的问题提出
从上述各地改革的探索看，无论是跨区划法院框架的整体架构，还是行政案件集中管辖范围的部分变动，都是试图通过“错位”方式打破行政区域地方保护的壁垒，随着改革红利退去，行政案件跨区划管辖问题不断显现，行政案件受案范围及标准如何界定成为争议重点，亦是本文所要探析的主要方向。但行政案件作为三大诉讼案件之一，对其受案范围的讨论不能单兵突进，就点论点，必须结合跨区划法院及司法管辖制度整体运行状况综合分析，而目前存在的突出问题则是管与不管、管多少、怎么管。
（一）管与不管——跨区划法院顶层设计与司法管辖制度的断层
1.合法性与合理性之冲突。行政案件跨区划管辖实质是对十八届四中全会决定、《四五纲要》跨区划法院审特殊案件诉讼格局的贯彻落实，是建立在跨区划法院设立及特殊案件司法管辖制度的框架体系内，存在有其合理性，但作为上阶层的跨区划法院及司法管轄制度则面临现行立法障碍。一是设立跨省区或省区内跨区划人民法院，缺乏《宪法》、《人民法院组织法》等法律支撑，二是跨区划法院的职权及其人员的产生、任免，缺乏相应的程序法律依据，三是法定管辖不包括集中管辖，集中管辖是最高人民法院就跨区划行政案件管辖作出的政策性规定，偏行政化色彩，本质为指定管辖的变通，而从诉讼案件类型化看，跨区划的民事与刑事案件管辖尚缺乏明确法律依据。
2.前期推进性与后期协调性之冲突。合理的案件管辖设置是保证跨区划法院良性发展的关键，从各地实践考察，跨区划法院的顶层设计与特殊案件司法管辖制度衔接上存在断层。跨区划法院如何在整个司法活动中进行程序运转离不开三大诉讼法的明确规定，而目前存在的各类管辖模式及诉讼案件受案范围的探索，都是各法院自发实践，如何设定管辖路径，如何实现不同行政区划裁判价值的协调统一，缺乏顶层设计和统一规定。
（二）管多少——管辖范围考量因素过多