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摘 要：现阶段我国慈善事业方面没有一部统一的法律，相关法律法规散见于法律、行政法规和规章之中，并且相互之间存在一定的冲突。从国际慈善立法模式经验的技术层面上，借鉴国外成熟的慈善立法经验，提出完善我国慈善立法的建议。
关键词：慈善立法；比较研究；政策建议
中图分类号：DF432 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-02-00-02
大力发展我国慈善事业对于维护社会稳定、实现共同富裕等具有重要的作用，但是我国慈善事业发展还处于未成熟阶段，还没有一部专门关于慈善事业的法律，与西方发达国家的慈善事业相比还有很大的差距。因此解决并加快慈善方面立法的立法工作，不仅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。
一、我国慈善立法现状及存在的问题
（一）我国慈善立法现状
慈善法是调整慈善事业当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励和保护捐赠人的捐赠行为，并对慈善组织实行监督管理的机制的法律规范。现阶段慈善方面的法律法规对我国慈善事业的发展有着重要的支持和促进作用，但是这些法律、法规仍不能满足当前慈善事业发展的紧迫需要。其中很多相关制度已经成为阻碍我国慈善事业快速发展的重要因素。
我国没有一部专门规定慈善事业的法律，相关的慈善法规散见于多部法律、行政法规、部门法规和地方性法规之中。基本法律有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》；行政法规主要有《基金会管理办法》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等；财政部、民政部、国家税务总局等国务院各部门都制定了有关慈善的部门法规；各个依据自身的经济发展水平制定了不同的地方法规，比如北京、上海、广东等地都制定了各自的地方性慈善法规。
（二）当前我国慈善立法存在的问题
1、立法等级比较低
我国有关慈善事业方面的法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》是由全国人民代表大会及其常委会颁布，其余的大部分立法都属于行政法规、部门规章和地方性法规。但是这些法律法规约束力不强，效力也有限，甚至许多行政法规、政策之间存在冲突，严重影响了法律的适用。
2、法律条文缺乏有效的强制力
在慈善机构的定义、管理与运行、活动的监督机制等方面都没有明确、完善和系统的专门法律规范。因此，在实际操作中很多法律条文都缺法律的强制力制约。
二、国际慈善立法模式及立法情况
（一）国际慈善立法现有的主要模式
慈善立法模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。国际慈善立法模式主要有两种：集中立法模式和分散立法模式。
1、集中立法模式
集中立法模式，又称为统一立法模式或综合立法模式，是指有一部全面、综合规定慈善组织和慈善活动的慈善法作为慈善基本法，也可能同时辅以多部分散的法律法规的模式。慈善基本法的内容详细具体的规定了慈善的定义、管理与运行、监督机制、法律责任等内容。在这种立法模式下，既有统一的慈善基本法，还有几部单行的法律法规来补充。
2、分散立法模式
分散立法模式又称为单项立法模式或分别立法模式，是指没有一部全面、综合的法律作为慈善基本法，有关慈善组织和慈善活动的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在这种立法模式下，一部法律只规定慈善法一个或几个方面的慈善法的内容。这些分散的法律法规共同规定了慈善组织及慈善活动的各方面制度。
目前采取分散立法模式有美国、加拿大、德国、日本等国家，采取集中立法模式的国家也越来越多，例如英国、新加坡、新西兰、俄羅斯等。但是集中立法模式被越来越多的国家采用，是世界慈善立法发展的趋势。
（二）国际上主要国家慈善立法情况
1、采取集中立法模式国家的慈善立法概况
英国、新西兰等很多国家都采用了集中立法模式，这里主要阐述英国的慈善立法情况。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又称《伊丽莎白一世法》），在这部法律的序言部分，详细的列举了慈善事业的主要范围。这部法律的颁布是世界慈善法律历史上的创举，对以后各国的慈善立法产生了具有深远的影响。1891年“帕姆萨尔上诉案”的裁决在总结1601年慈善基本法的基础上，提出了慈善事业的目的。1954年出台了《慈善信托法》、1958年制订了《娱乐慈善法》、1992和1993年又对之前的慈善法规进行了全部的整合和补充。直到2006年慈善法的出台，明确规定了慈善的定义、慈善组织的登记和命名；慈善委员会的设立及其职责；慈善组织的内部管理和监督机制；共同投资或者存款基金的建立；慈善受托人社团和慈善公司；小型慈善组织和地方慈善组织等内容。
这部慈善法的制订在慈善历史上具有开创性的意义，对以后的英国慈善法体系产生了重大的影响。明确了慈善的法律定义和设立慈善委员会；引进了慈善公司这一个全新的慈善机构形式；设立了慈善申诉法庭；制定了统一的募捐许可制度，这些创新与改革都为世界慈善事业的发展提供了良好的经验。
2、采取分散立法模式国家的慈善立法概况
采用分散立法模式的美国、德国、日本都形成了自己的独特的立法特点。比如，美国没有专门和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款分散在宪法、公司法、税法等联邦和州的法律法规中。比如，1913年的《联邦所得税法》创立了联邦所得税制度；1950年制订的《非相关企业所得税法》引入了美国税局（IRS）代码制度，形成了系统的管理慈善组织的行政管理体制；1954年的《国内税收法典》首次将有关慈善的免税法律条款统一并入第501条的规定中；2004年制定的《美国就业岗位创造法》将纳税人以汽车向慈善组织捐赠的减税进行了限制；还有《非营利法人示范法》、《统一非法人非营利社团法》等一系列法律法规构成了美国慈善法律体系。
在美国慈善立法体系中，其中宪法是保证公民自愿参与慈善的前提条件，税法是关于慈善的外部激励和监督，公司法是有关慈善机构的内部治理。这些法律都为慈善的发展的提供了重要条件。
3、外国慈善法律制度对我国慈善立法的启示
综上所述，英国、美国的慈善事业立法都有各自的优势和特点，很多经验都值得我们借鉴。这些立法经验和法律内容可以弥补中国当前慈善立法中的不足，为我国慈善事业的发展提供了良好的经验。但是，在借鉴先进法律制度的同时，还要考虑我国的基本国情和人文风俗，从中找到最适合我国慈善事业发展的有效法律途径。
三、我国慈善立法的对策与建议
（一）制定专门的慈善法
我国应顺应当前国际慈善立法的发展趋势，采用集中立法模式，制定一部内容比较全面的专门法律来调整我国慈善事业的活动。目前我国尚未制定《民法典》，现行民事法律和调整慈善事业的立法都没有关于主体制度的统一规定，也没有规定慈善定义、慈善组织的种类等内容，造成了实际上有慈善事业适用的可能性，但是没有美国那种以税法为主导的慈善法制环境。因此，采用集中立法模式，制定一部综合性的慈善基本法符合中国的立法国情。
目前，我国应在《中华人民共和国公益事业捐赠法》的基础上，结合《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法律法规，制定一部体系完整的、内容完善的《慈善事业法》。通过立法，把慈善事业的性质和定位、慈善机构的管理与运行、慈善事业的评估和监管、法律责任等以法律的形式规定下来。
（二）确立慈善机构的独立法人地位，加强慈善组织的自身管理
我国慈善机构不具备独立法人地位，慈善机构登记需要依靠业务主管单位，这对慈善事业的发展造成了很大的制约。因此，通过立法设定准入、赋予权限、规范行为等手段，明确规定慈善机构的定义和任务、管理和运作模式，赋予其独立法人地位，从而促进慈善组织更快、更好地发展。
慈善组织赋予其独立的法人地位，不断完善自身的管理机制，接受社会监督，使其真正通过自己的公信力来发展慈善事业。政府要提供宏观上的引导、规范、激励、监管，从行政干预转变为经济、法律手段的干预，调控慈善组织。例如，严格执行民间慈善事业准入标准、审查慈善活动、监管慈善资金使用、惩治慈善活动中的违法犯罪行为等。
（三）建立对慈善事业的激励和监督机制
发展慈善事业，必须要建立科学的奖惩机制。对于在慈善事业发展中做出贡献的人或组织，应当给予充分奖励，而对于慈善发展中出现的违法象也应当坚决惩治。
同时，建立政府监督、社会监督和第三方评估制度监督机制，进一步完善对慈善机构的监督。第一，政府监督。国家税务部门对慈善机构的免税行为进行监督，审计部门对其资金使用情况进行审计监督，每年定期通过媒体将审计结果向社会公布。第二，社会监督。用法律规定慈善机构在任何情况下都要接受社会的监督，让慈善事业公开透明，杜绝违法行为的发生。第三，建立慈善机构第三方评估制度。制定评估规程和指标，适时开展评估工作，并要及时发布评估结果，以公正的评估结果推动慈善组织公信力建设。公信力是慈善事业的生命，慈善机构的公信力不仅来自透明的管理，更来自严格的监督。建立健全慈善监督机制不仅可以提高慈善组织的公信力，还有助于提高筹款能力，从而维持慈善组织的长期稳定发展。
（四）完善税收政策支持慈善事业发展
税收制度對于鼓励公民和企业积极参与慈善活动、推进慈善事业的发展具有至关重要的作用。在制定慈善基本法时，应扩大慈善捐赠的抵税范围，将更多的慈善组织纳入到这一范围中来。另外，简化税前扣除的免税手续，缩短办理时间，降低企业免税申请成本，从而保护企业捐赠的积极性。这些政策都是十分必要的，不但可以鼓励慈善捐赠，而且有利于缩小社会贫富差距，调节收入分配不平衡的问题。
四、结语
总之，慈善法律制度的健全和完善是慈善事业发展的基础和保障。很多国外的先进立法经验值得我们借鉴，但是要制订符合我国特定的国情和人文风俗的慈善基本法。因此，尽快出台适合我国的专门慈善法律，完善慈善税收优惠等方面的相关制度，对于大力推动我国的慈善事业的快速发展具有积极的作用和意义。
参考文献：
[1]刘云飞.我国慈善立法问题研究[J].山东行政学院学报,2011,(4):99-101.
[2]陆中宝.论我国慈善立法模式之选择[J].经济与社会发展,2011,(4):142-145
[3]王名,李勇,黄浩明.英国非营利组织[M].北京:社会科学文献出版社,2009:79.
[4]张奇林.美国慈善立法及启示[J].法学评论,2007,(04):99-106.
[5]李怡心.关子国外慈善事业的研究综述[J].道德与文明,2006,(02):16-19.
[6]杨肖宁.我国慈善事业制度的法律研究[J].南京工程学院学报(社会科学版),2010,(4):6-9.
[7]刘亚娜.我国慈善事业发展中的政府作用分析—基于中美比较的借鉴与启示[J].中国行政管理,2008,(8):91-95.
关键词：慈善立法；比较研究；政策建议
中图分类号：DF432 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-02-00-02
大力发展我国慈善事业对于维护社会稳定、实现共同富裕等具有重要的作用，但是我国慈善事业发展还处于未成熟阶段，还没有一部专门关于慈善事业的法律，与西方发达国家的慈善事业相比还有很大的差距。因此解决并加快慈善方面立法的立法工作，不仅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。
一、我国慈善立法现状及存在的问题
（一）我国慈善立法现状
慈善法是调整慈善事业当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励和保护捐赠人的捐赠行为，并对慈善组织实行监督管理的机制的法律规范。现阶段慈善方面的法律法规对我国慈善事业的发展有着重要的支持和促进作用，但是这些法律、法规仍不能满足当前慈善事业发展的紧迫需要。其中很多相关制度已经成为阻碍我国慈善事业快速发展的重要因素。
我国没有一部专门规定慈善事业的法律，相关的慈善法规散见于多部法律、行政法规、部门法规和地方性法规之中。基本法律有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》；行政法规主要有《基金会管理办法》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等；财政部、民政部、国家税务总局等国务院各部门都制定了有关慈善的部门法规；各个依据自身的经济发展水平制定了不同的地方法规，比如北京、上海、广东等地都制定了各自的地方性慈善法规。
（二）当前我国慈善立法存在的问题
1、立法等级比较低
我国有关慈善事业方面的法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》是由全国人民代表大会及其常委会颁布，其余的大部分立法都属于行政法规、部门规章和地方性法规。但是这些法律法规约束力不强，效力也有限，甚至许多行政法规、政策之间存在冲突，严重影响了法律的适用。
2、法律条文缺乏有效的强制力
在慈善机构的定义、管理与运行、活动的监督机制等方面都没有明确、完善和系统的专门法律规范。因此，在实际操作中很多法律条文都缺法律的强制力制约。
二、国际慈善立法模式及立法情况
（一）国际慈善立法现有的主要模式
慈善立法模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。国际慈善立法模式主要有两种：集中立法模式和分散立法模式。
1、集中立法模式
集中立法模式，又称为统一立法模式或综合立法模式，是指有一部全面、综合规定慈善组织和慈善活动的慈善法作为慈善基本法，也可能同时辅以多部分散的法律法规的模式。慈善基本法的内容详细具体的规定了慈善的定义、管理与运行、监督机制、法律责任等内容。在这种立法模式下，既有统一的慈善基本法，还有几部单行的法律法规来补充。
2、分散立法模式
分散立法模式又称为单项立法模式或分别立法模式，是指没有一部全面、综合的法律作为慈善基本法，有关慈善组织和慈善活动的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在这种立法模式下，一部法律只规定慈善法一个或几个方面的慈善法的内容。这些分散的法律法规共同规定了慈善组织及慈善活动的各方面制度。
目前采取分散立法模式有美国、加拿大、德国、日本等国家，采取集中立法模式的国家也越来越多，例如英国、新加坡、新西兰、俄羅斯等。但是集中立法模式被越来越多的国家采用，是世界慈善立法发展的趋势。
（二）国际上主要国家慈善立法情况
1、采取集中立法模式国家的慈善立法概况
英国、新西兰等很多国家都采用了集中立法模式，这里主要阐述英国的慈善立法情况。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又称《伊丽莎白一世法》），在这部法律的序言部分，详细的列举了慈善事业的主要范围。这部法律的颁布是世界慈善法律历史上的创举，对以后各国的慈善立法产生了具有深远的影响。1891年“帕姆萨尔上诉案”的裁决在总结1601年慈善基本法的基础上，提出了慈善事业的目的。1954年出台了《慈善信托法》、1958年制订了《娱乐慈善法》、1992和1993年又对之前的慈善法规进行了全部的整合和补充。直到2006年慈善法的出台，明确规定了慈善的定义、慈善组织的登记和命名；慈善委员会的设立及其职责；慈善组织的内部管理和监督机制；共同投资或者存款基金的建立；慈善受托人社团和慈善公司；小型慈善组织和地方慈善组织等内容。
这部慈善法的制订在慈善历史上具有开创性的意义，对以后的英国慈善法体系产生了重大的影响。明确了慈善的法律定义和设立慈善委员会；引进了慈善公司这一个全新的慈善机构形式；设立了慈善申诉法庭；制定了统一的募捐许可制度，这些创新与改革都为世界慈善事业的发展提供了良好的经验。
2、采取分散立法模式国家的慈善立法概况
采用分散立法模式的美国、德国、日本都形成了自己的独特的立法特点。比如，美国没有专门和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款分散在宪法、公司法、税法等联邦和州的法律法规中。比如，1913年的《联邦所得税法》创立了联邦所得税制度；1950年制订的《非相关企业所得税法》引入了美国税局（IRS）代码制度，形成了系统的管理慈善组织的行政管理体制；1954年的《国内税收法典》首次将有关慈善的免税法律条款统一并入第501条的规定中；2004年制定的《美国就业岗位创造法》将纳税人以汽车向慈善组织捐赠的减税进行了限制；还有《非营利法人示范法》、《统一非法人非营利社团法》等一系列法律法规构成了美国慈善法律体系。
在美国慈善立法体系中，其中宪法是保证公民自愿参与慈善的前提条件，税法是关于慈善的外部激励和监督，公司法是有关慈善机构的内部治理。这些法律都为慈善的发展的提供了重要条件。
3、外国慈善法律制度对我国慈善立法的启示
综上所述，英国、美国的慈善事业立法都有各自的优势和特点，很多经验都值得我们借鉴。这些立法经验和法律内容可以弥补中国当前慈善立法中的不足，为我国慈善事业的发展提供了良好的经验。但是，在借鉴先进法律制度的同时，还要考虑我国的基本国情和人文风俗，从中找到最适合我国慈善事业发展的有效法律途径。
三、我国慈善立法的对策与建议
（一）制定专门的慈善法
我国应顺应当前国际慈善立法的发展趋势，采用集中立法模式，制定一部内容比较全面的专门法律来调整我国慈善事业的活动。目前我国尚未制定《民法典》，现行民事法律和调整慈善事业的立法都没有关于主体制度的统一规定，也没有规定慈善定义、慈善组织的种类等内容，造成了实际上有慈善事业适用的可能性，但是没有美国那种以税法为主导的慈善法制环境。因此，采用集中立法模式，制定一部综合性的慈善基本法符合中国的立法国情。
目前，我国应在《中华人民共和国公益事业捐赠法》的基础上，结合《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法律法规，制定一部体系完整的、内容完善的《慈善事业法》。通过立法，把慈善事业的性质和定位、慈善机构的管理与运行、慈善事业的评估和监管、法律责任等以法律的形式规定下来。
（二）确立慈善机构的独立法人地位，加强慈善组织的自身管理
我国慈善机构不具备独立法人地位，慈善机构登记需要依靠业务主管单位，这对慈善事业的发展造成了很大的制约。因此，通过立法设定准入、赋予权限、规范行为等手段，明确规定慈善机构的定义和任务、管理和运作模式，赋予其独立法人地位，从而促进慈善组织更快、更好地发展。
慈善组织赋予其独立的法人地位，不断完善自身的管理机制，接受社会监督，使其真正通过自己的公信力来发展慈善事业。政府要提供宏观上的引导、规范、激励、监管，从行政干预转变为经济、法律手段的干预，调控慈善组织。例如，严格执行民间慈善事业准入标准、审查慈善活动、监管慈善资金使用、惩治慈善活动中的违法犯罪行为等。
（三）建立对慈善事业的激励和监督机制
发展慈善事业，必须要建立科学的奖惩机制。对于在慈善事业发展中做出贡献的人或组织，应当给予充分奖励，而对于慈善发展中出现的违法象也应当坚决惩治。
同时，建立政府监督、社会监督和第三方评估制度监督机制，进一步完善对慈善机构的监督。第一，政府监督。国家税务部门对慈善机构的免税行为进行监督，审计部门对其资金使用情况进行审计监督，每年定期通过媒体将审计结果向社会公布。第二，社会监督。用法律规定慈善机构在任何情况下都要接受社会的监督，让慈善事业公开透明，杜绝违法行为的发生。第三，建立慈善机构第三方评估制度。制定评估规程和指标，适时开展评估工作，并要及时发布评估结果，以公正的评估结果推动慈善组织公信力建设。公信力是慈善事业的生命，慈善机构的公信力不仅来自透明的管理，更来自严格的监督。建立健全慈善监督机制不仅可以提高慈善组织的公信力，还有助于提高筹款能力，从而维持慈善组织的长期稳定发展。
（四）完善税收政策支持慈善事业发展
税收制度對于鼓励公民和企业积极参与慈善活动、推进慈善事业的发展具有至关重要的作用。在制定慈善基本法时，应扩大慈善捐赠的抵税范围，将更多的慈善组织纳入到这一范围中来。另外，简化税前扣除的免税手续，缩短办理时间，降低企业免税申请成本，从而保护企业捐赠的积极性。这些政策都是十分必要的，不但可以鼓励慈善捐赠，而且有利于缩小社会贫富差距，调节收入分配不平衡的问题。
四、结语
总之，慈善法律制度的健全和完善是慈善事业发展的基础和保障。很多国外的先进立法经验值得我们借鉴，但是要制订符合我国特定的国情和人文风俗的慈善基本法。因此，尽快出台适合我国的专门慈善法律，完善慈善税收优惠等方面的相关制度，对于大力推动我国的慈善事业的快速发展具有积极的作用和意义。
参考文献：
[1]刘云飞.我国慈善立法问题研究[J].山东行政学院学报,2011,(4):99-101.
[2]陆中宝.论我国慈善立法模式之选择[J].经济与社会发展,2011,(4):142-145
[3]王名,李勇,黄浩明.英国非营利组织[M].北京:社会科学文献出版社,2009:79.
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[6]杨肖宁.我国慈善事业制度的法律研究[J].南京工程学院学报(社会科学版),2010,(4):6-9.
[7]刘亚娜.我国慈善事业发展中的政府作用分析—基于中美比较的借鉴与启示[J].中国行政管理,2008,(8):91-95.