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[摘 要]单位制是我国传统政府治理模式的基石，社会主义市场经济的建立给单位制以极大的冲击，单位制逐渐予以消解。单位制的消解必然会使传统的政府治理模式失去其赖以存在的组织结构基础，促使其发生变化。新的时期，政府治理模式将向着有限政府、服务型政府、法治政府及参与合作型政府转变。
[关键词]单位制；政府治理模式；变迁
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2007)02－0040－02
单位制是建国后，整个中国社会特有的基本构成结构。在迄今的研究中，学术界对“单位制”的概念往往做以下几种表达，即“单位制是中国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是中国政治、经济和社会体制的基础”。“单位是再分配体制中的制度化组织”。“单位是中国社会组织和调控的一种特殊的组织形式，在社会的长期发展过程中，单位构成了基本的调控单位和资源分配单位”。[1)（P39)
改革前，中国主要有这样几类单位：首先是单位化程度最高的党政机关、全民所有事企业单位。它们作为国家组织及其附属物，既受到国家全面而直接的控制，也受到国家全面而直接的保障，其次是城镇集体所有制企事业单位，它们依照国家计划的分类，由国家“归口”管理。再次是农村各类集体经济单位，它们的单位化程度最低，一般成为“不完全单位”。最后，还有一部分社会成员是无单位或几乎无单位的，如城镇中的个体工商户等，但数量极为有限。通过大大小小形形色色的单位，国家控制了社会生活所需要的全部资源。
在单位体制下，单位作为控制与分配资源的主要工具，成为国家控制个人的主要手段，形成了“国家——单位——个人”三个层级的社会统治结构。在20世纪80年代后，随着我国逐步废除计划经济体制，实行社会主义市场经济体制，“单位制”已不是控制与分配社会资源的主要工具，单位制的逐步消解必然对传统的政府治理模式提出挑战。本文将对二者之间的关系做出分析，并对单位制逐步消解后，政府治理模式的转变做进一步揭示。
一、单位制形成的社会背景
单位体制是中国社会主义社会的一个独特和关键的方面，但这种作为现代工业关系模式、国家行政体制基石的组织形式在中国的传统社会中并没有先例。它是现代中国在经历了一场由共产党领导的社会革命并由这个夺取了政权的党用国家行政力量对社会进行了大规模重新组织后形成的。[2]
可以说建国后，我们之所以选择实行单位制，是和国家应对社会危机进行整合有关。单位制填补了国家与个人之间的真空地带。同时，它也适应了社会和政治整合的需要，使资源的分配有了一种可以连接国家与普遍社会成员的组织通道，使国家的社会控制得到加强。单位制在很大程度上保证了国家对基层社会的控制能力与资源的抽取能力的同步性。[3]
二、单位制与传统政府治理模式
有中国特色的单位制，是中国计划经济体制的产物。在计划经济体制下，国家控制了所有的经济源泉，大多数社会成员都被国家组织到一个个具体的由国家所建立的“单位组织”中，由这些单位给予他们社会行为的权利、身份和合法性，满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益，控制他们的行为。
一般而言，治理是通过对公共权力的配置和运用，对社会的统治（领导）协调和控制，以达到一定目标。[4]在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式，而决定治理模式的则是公共权力资源的配置和运作。[5]在单位制下，一切的社会资源都是国家的代表——政府来垄断。因此传统的治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化即政府垄断了一切的社会资源，是一个全能主义的政府，政府统揽了社会管理的一切事物，“政企不分”、“政社不分”，政府是建立在条块分割基础上的高度中央集权制。其次是政府和公共权力运用的单向性，即政府治理模式表现出一种管制主义的特征，政府通过指令性的计划和命令性的规章制度等管理政治、经济、文化等社会生活的方方面面，缺乏社会成员的参与和法律的约束。
三、单位制的消解与政府治理模式的变迁
单位制的存在使政府实行传统的治理模式有了必然性，同时传统的治理模式也需要通过单位制这种组织结构得以实现。单位制与传统的治理模式是一种相辅相成的关系。单位制的消解必然会使传统的政府治理模式失去其赖以存在的组织结构基础，促使其发生变化。
曹锦清和陈中亚在《走出“理想城堡”——中国“单位”现象研究》一书中遵循梅因著名的“从身份到契约”的论断指出“中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，实质上意味着从抽象整体利益为主的单位组织转向以具体个人利益为导向的契约组织运动过程。随着资源配置手段和社会结构的变革，单位体制的解体和个人化的发展是同样不可避免的。
伴随着改革开放的步伐，单位社会开始面临前所未有的挑战和冲击。有的学者认为，在单位社会所面临的冲击波中，“第一波是单位体制外组织的萌生；第二波是单位成员向体制外流失；第三波是单位职能向社区转移；第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。[6]而自八九十年代以来，伴随着中国走向市场化的改革步伐，一系列改革举措大大地推进了单位社会走向消解的过程，如：住房商品化、医疗体制改革、社区建设的勃兴等，都对单位体制产生了巨大的冲击。
计划经济体制的转型，使得单位制这种传统控制与分配社会资源的工具地位有所下降；市场经济体制的建立，造成了单位制的衰落，单位的行政能力的弱化。在计划经济体制下，只有单一的公共组织，即单位；而市场经济体制下公共组织、盈利组织、非盈利组织均是基本的社会组织，他们分别形成了政府、市场和社会三大板块。这种多元化的社会结构更加适应了市场经济的发展，同时这些力量的兴起都推动了我国政府治理模式发生改变。
市场经济体制的改革促使中国的盈利性组织、非盈利性组织和社区得到迅速的发展。改革开放以来，中国受益最大的就是盈利性部门。从1979年以前单一的公有制到现在的多种所有制形式共同发展，中国的盈利性部门经历了一个迅速发展的黄金时期。个体企业、私营企业、外资企业不断涌现。截至1998年底，中国企业数约800万户，盈利性组织已经成为了一支很强大的力量。20世纪80年代以来我国民间公益事业开始起步，标志着中国非盈利性组织逐渐兴起；90年代进入大发展时期，各种非政府组织大量涌现，到2002年中国登记的各类非盈利性民间组织共有23万多个，涵盖了经济、社会、文化、教育、科技、法律等各个领域。[7]这些非盈利性组织为社会公众提供了参与政府治理的又一种重要的方式。中国的城市社区服务是在20世纪80年代中期，由中央政府推动发展起来的，其目的是顺应市场化改革的步伐，构建中国社会化的福利体系。1990年中期，演变为一场轰轰烈烈的社区建设运动。到目前，我国城市社区不管是在服务对象、内容与领域，还是在法规制度支持上都取得了长足的发展。总之，改革使中国的盈利性组织、非盈利性组织、社区都得到了迅速的发展，这些力量成为政府处理社会事务时可以加以利用的替代选择，同时也成为促使中国政府不得不改革的重要压力源，新的社会力量的兴起和发展壮大有力的推动着中国建立政府与市场、政府与社会的二元互动合作关系，同时也促使中国政府治理由自上而下的管制向政府与新的社会力量合作的逐渐转变。
中国政府的治理模式实质上就是政府与市场、政府与社会的关系的重新塑造，即改变过去“政企不分”、“政社不分”，政府一味凌驾在社会、市场之上的全能主义管制型的治理方式，建立起政府与社会、政府与市场合作式的治理方式。因此，新的政府治理模式将是一种参与合作型的政府治理模式，它应该具有以下特征：
1．有限政府。在传统的政府治理理念中，政府被认为是具有全知全能、完全理性的，能够处理好社会的一切事务。有限政府理论认为政府的理性以及其能力是有限的，现代社会的发展使得政府在面对社会问题时，常常显得力不从心，难以有效的保障社会健康发展，因此，政府要在适当的范围内广泛吸收社会非政府组织参与到政府治理结构中。政府不是万能的，政府所拥有的资源不是无限的，因此政府不可能管理社会的各个方面、各个层次，政府必须从日益繁杂的社会事务中退出来，管好自己该管的，放弃自己管不了的，以及与社会相比管不好的。将一些社会事务的处理权还给社会，实现公民权利的回归。从1978年以来中国经历的改革历程来看，中国政府的改革走的是一条逐步放权的道路，逐渐改变了以前的政社不分，逐渐形成了政社合理分工，政府和社会逐步协调的模式。
2．服务型政府。 在过去，我国实际上实行的是一种管制型政府模式，这种模式“带来的后果是严重的，包括：政府权力过大，社会权力过小”，“最后的结果必然是使政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，从而陷入低效率的泥潭。”[8]以善治为目标，推进政府改革，建设服务型政府成为我们的必然性选择。服务型政府以社会、企业和公众的合理、合法需求为行为的出发点，以这些需求的满足为行为的归宿点。服务型政府不是一个高高在上的拥有唯一绝对权威的统治机器，而是一个享有适度权威的公共服务组织， 其权威不是来自国家强制性权力造成的威慑型权威，而更多的来自社会、企业和公众对其自觉的心理认同产生的魅力型权威。
3．法治政府。单位制的消解，社会空间的充分发育，个人权利意识的觉醒以及新的社会力量的逐渐兴起，使社会结构向多样化的方向转变，传统的管制型的治理方式将越来越被民众所排斥。法律作为人们正当权利与义务的保障，正在越来越受到人们的重视，法治社会成为社会发展的趋势。在此情况下，政府必须调整长期以来单纯依靠行政命令对社会进行治理的模式，依照宪法和法律规定来管理社会事务，克服政府的治理由于受到人为因素的影响而发生的偏差，把依法行政、依法治理社会作为自身发展的方向，不断健全法律体系，严格行政执法，努力实现社会管理体制和方法的创新。
4．参与合作型政府。现代意义上的治理本身就意味着合作与共治。社会与政府的合作与共治是新的治理模式的核心内容。非盈利性组织和社区的兴起，说明了政府也不是具有完全的理性，政府不应该成为治理过程中的唯一权威主体。因此新的政府治理模式强调其它社会组织的参与，强调政府与其它社会力量的合作。参与型政府的实质在于公民能直接或通过自己的代表间接地参与政府决策，在决策制定过程中主张自己的利益要求。公民不仅是公共服务的消费者，更是公共管理的参与者和监督者，必须在参与管理中实现自己的权利和价值。同时，公民参与也是政府合法性的重要来源。另一方面，普通公民的参与在很大程度上是借助第三部门的参与来实现的，扩大第三部门的参与对政府治理有着极其重要的意义。以非政府组织和非赢利组织为对象的第三部门在我国兴起以来，第三部门就积极、主动地参与到国家和社会事务中，并成为了“沟通政府与公民的一座重要桥梁”。同时，“第三部门推动了政府与公民的合作，促进了善治的实现。”
总之，单位制的消解使得传统的连接国家与个人的通道断裂，因此政府传统的治理模式也在发生着变化。随着我国市场经济的进一步成熟， 政府的治理模式还将发生进一步的变化。
[参 考 文 献]
(1)(6)田毅鹏，漆思．“单位社会”的终结——东北老工业基地“典型单位制”背景下的社区建设(M)．北京：社会科学文献出版社，2005：39．
(2)路风．中国单位体制的起源和形成(J)．中国社会科学季刊，1993(4).
(3)吴俊明，高迪．从转型期单位制的变化看我国社会组织结构的变迁(J)． 黑龙江教育学院学报，2005(9).
(4)俞可平．治理与善治(M)．北京：社会科学文献出版社，2000．
(5)刘良．中国公民社会的兴起与政府治理模式变迁初探(J)．理论观察，2005(5).
(7)宋晓伟，李永龙．新时期中国政府治理模式初探(J)．山西师大学报（社会科学版），2005(9).
(8) 刘亚琼．治理、善治与当代中国政府治理模式变革(J)．荷泽学院学报，2006(2).
(责任编辑：张振华)
[关键词]单位制；政府治理模式；变迁
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2007)02－0040－02
单位制是建国后，整个中国社会特有的基本构成结构。在迄今的研究中，学术界对“单位制”的概念往往做以下几种表达，即“单位制是中国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是中国政治、经济和社会体制的基础”。“单位是再分配体制中的制度化组织”。“单位是中国社会组织和调控的一种特殊的组织形式，在社会的长期发展过程中，单位构成了基本的调控单位和资源分配单位”。[1)（P39)
改革前，中国主要有这样几类单位：首先是单位化程度最高的党政机关、全民所有事企业单位。它们作为国家组织及其附属物，既受到国家全面而直接的控制，也受到国家全面而直接的保障，其次是城镇集体所有制企事业单位，它们依照国家计划的分类，由国家“归口”管理。再次是农村各类集体经济单位，它们的单位化程度最低，一般成为“不完全单位”。最后，还有一部分社会成员是无单位或几乎无单位的，如城镇中的个体工商户等，但数量极为有限。通过大大小小形形色色的单位，国家控制了社会生活所需要的全部资源。
在单位体制下，单位作为控制与分配资源的主要工具，成为国家控制个人的主要手段，形成了“国家——单位——个人”三个层级的社会统治结构。在20世纪80年代后，随着我国逐步废除计划经济体制，实行社会主义市场经济体制，“单位制”已不是控制与分配社会资源的主要工具，单位制的逐步消解必然对传统的政府治理模式提出挑战。本文将对二者之间的关系做出分析，并对单位制逐步消解后，政府治理模式的转变做进一步揭示。
一、单位制形成的社会背景
单位体制是中国社会主义社会的一个独特和关键的方面，但这种作为现代工业关系模式、国家行政体制基石的组织形式在中国的传统社会中并没有先例。它是现代中国在经历了一场由共产党领导的社会革命并由这个夺取了政权的党用国家行政力量对社会进行了大规模重新组织后形成的。[2]
可以说建国后，我们之所以选择实行单位制，是和国家应对社会危机进行整合有关。单位制填补了国家与个人之间的真空地带。同时，它也适应了社会和政治整合的需要，使资源的分配有了一种可以连接国家与普遍社会成员的组织通道，使国家的社会控制得到加强。单位制在很大程度上保证了国家对基层社会的控制能力与资源的抽取能力的同步性。[3]
二、单位制与传统政府治理模式
有中国特色的单位制，是中国计划经济体制的产物。在计划经济体制下，国家控制了所有的经济源泉，大多数社会成员都被国家组织到一个个具体的由国家所建立的“单位组织”中，由这些单位给予他们社会行为的权利、身份和合法性，满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益，控制他们的行为。
一般而言，治理是通过对公共权力的配置和运用，对社会的统治（领导）协调和控制，以达到一定目标。[4]在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式，而决定治理模式的则是公共权力资源的配置和运作。[5]在单位制下，一切的社会资源都是国家的代表——政府来垄断。因此传统的治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化即政府垄断了一切的社会资源，是一个全能主义的政府，政府统揽了社会管理的一切事物，“政企不分”、“政社不分”，政府是建立在条块分割基础上的高度中央集权制。其次是政府和公共权力运用的单向性，即政府治理模式表现出一种管制主义的特征，政府通过指令性的计划和命令性的规章制度等管理政治、经济、文化等社会生活的方方面面，缺乏社会成员的参与和法律的约束。
三、单位制的消解与政府治理模式的变迁
单位制的存在使政府实行传统的治理模式有了必然性，同时传统的治理模式也需要通过单位制这种组织结构得以实现。单位制与传统的治理模式是一种相辅相成的关系。单位制的消解必然会使传统的政府治理模式失去其赖以存在的组织结构基础，促使其发生变化。
曹锦清和陈中亚在《走出“理想城堡”——中国“单位”现象研究》一书中遵循梅因著名的“从身份到契约”的论断指出“中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，实质上意味着从抽象整体利益为主的单位组织转向以具体个人利益为导向的契约组织运动过程。随着资源配置手段和社会结构的变革，单位体制的解体和个人化的发展是同样不可避免的。
伴随着改革开放的步伐，单位社会开始面临前所未有的挑战和冲击。有的学者认为，在单位社会所面临的冲击波中，“第一波是单位体制外组织的萌生；第二波是单位成员向体制外流失；第三波是单位职能向社区转移；第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。[6]而自八九十年代以来，伴随着中国走向市场化的改革步伐，一系列改革举措大大地推进了单位社会走向消解的过程，如：住房商品化、医疗体制改革、社区建设的勃兴等，都对单位体制产生了巨大的冲击。
计划经济体制的转型，使得单位制这种传统控制与分配社会资源的工具地位有所下降；市场经济体制的建立，造成了单位制的衰落，单位的行政能力的弱化。在计划经济体制下，只有单一的公共组织，即单位；而市场经济体制下公共组织、盈利组织、非盈利组织均是基本的社会组织，他们分别形成了政府、市场和社会三大板块。这种多元化的社会结构更加适应了市场经济的发展，同时这些力量的兴起都推动了我国政府治理模式发生改变。
市场经济体制的改革促使中国的盈利性组织、非盈利性组织和社区得到迅速的发展。改革开放以来，中国受益最大的就是盈利性部门。从1979年以前单一的公有制到现在的多种所有制形式共同发展，中国的盈利性部门经历了一个迅速发展的黄金时期。个体企业、私营企业、外资企业不断涌现。截至1998年底，中国企业数约800万户，盈利性组织已经成为了一支很强大的力量。20世纪80年代以来我国民间公益事业开始起步，标志着中国非盈利性组织逐渐兴起；90年代进入大发展时期，各种非政府组织大量涌现，到2002年中国登记的各类非盈利性民间组织共有23万多个，涵盖了经济、社会、文化、教育、科技、法律等各个领域。[7]这些非盈利性组织为社会公众提供了参与政府治理的又一种重要的方式。中国的城市社区服务是在20世纪80年代中期，由中央政府推动发展起来的，其目的是顺应市场化改革的步伐，构建中国社会化的福利体系。1990年中期，演变为一场轰轰烈烈的社区建设运动。到目前，我国城市社区不管是在服务对象、内容与领域，还是在法规制度支持上都取得了长足的发展。总之，改革使中国的盈利性组织、非盈利性组织、社区都得到了迅速的发展，这些力量成为政府处理社会事务时可以加以利用的替代选择，同时也成为促使中国政府不得不改革的重要压力源，新的社会力量的兴起和发展壮大有力的推动着中国建立政府与市场、政府与社会的二元互动合作关系，同时也促使中国政府治理由自上而下的管制向政府与新的社会力量合作的逐渐转变。
中国政府的治理模式实质上就是政府与市场、政府与社会的关系的重新塑造，即改变过去“政企不分”、“政社不分”，政府一味凌驾在社会、市场之上的全能主义管制型的治理方式，建立起政府与社会、政府与市场合作式的治理方式。因此，新的政府治理模式将是一种参与合作型的政府治理模式，它应该具有以下特征：
1．有限政府。在传统的政府治理理念中，政府被认为是具有全知全能、完全理性的，能够处理好社会的一切事务。有限政府理论认为政府的理性以及其能力是有限的，现代社会的发展使得政府在面对社会问题时，常常显得力不从心，难以有效的保障社会健康发展，因此，政府要在适当的范围内广泛吸收社会非政府组织参与到政府治理结构中。政府不是万能的，政府所拥有的资源不是无限的，因此政府不可能管理社会的各个方面、各个层次，政府必须从日益繁杂的社会事务中退出来，管好自己该管的，放弃自己管不了的，以及与社会相比管不好的。将一些社会事务的处理权还给社会，实现公民权利的回归。从1978年以来中国经历的改革历程来看，中国政府的改革走的是一条逐步放权的道路，逐渐改变了以前的政社不分，逐渐形成了政社合理分工，政府和社会逐步协调的模式。
2．服务型政府。 在过去，我国实际上实行的是一种管制型政府模式，这种模式“带来的后果是严重的，包括：政府权力过大，社会权力过小”，“最后的结果必然是使政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，从而陷入低效率的泥潭。”[8]以善治为目标，推进政府改革，建设服务型政府成为我们的必然性选择。服务型政府以社会、企业和公众的合理、合法需求为行为的出发点，以这些需求的满足为行为的归宿点。服务型政府不是一个高高在上的拥有唯一绝对权威的统治机器，而是一个享有适度权威的公共服务组织， 其权威不是来自国家强制性权力造成的威慑型权威，而更多的来自社会、企业和公众对其自觉的心理认同产生的魅力型权威。
3．法治政府。单位制的消解，社会空间的充分发育，个人权利意识的觉醒以及新的社会力量的逐渐兴起，使社会结构向多样化的方向转变，传统的管制型的治理方式将越来越被民众所排斥。法律作为人们正当权利与义务的保障，正在越来越受到人们的重视，法治社会成为社会发展的趋势。在此情况下，政府必须调整长期以来单纯依靠行政命令对社会进行治理的模式，依照宪法和法律规定来管理社会事务，克服政府的治理由于受到人为因素的影响而发生的偏差，把依法行政、依法治理社会作为自身发展的方向，不断健全法律体系，严格行政执法，努力实现社会管理体制和方法的创新。
4．参与合作型政府。现代意义上的治理本身就意味着合作与共治。社会与政府的合作与共治是新的治理模式的核心内容。非盈利性组织和社区的兴起，说明了政府也不是具有完全的理性，政府不应该成为治理过程中的唯一权威主体。因此新的政府治理模式强调其它社会组织的参与，强调政府与其它社会力量的合作。参与型政府的实质在于公民能直接或通过自己的代表间接地参与政府决策，在决策制定过程中主张自己的利益要求。公民不仅是公共服务的消费者，更是公共管理的参与者和监督者，必须在参与管理中实现自己的权利和价值。同时，公民参与也是政府合法性的重要来源。另一方面，普通公民的参与在很大程度上是借助第三部门的参与来实现的，扩大第三部门的参与对政府治理有着极其重要的意义。以非政府组织和非赢利组织为对象的第三部门在我国兴起以来，第三部门就积极、主动地参与到国家和社会事务中，并成为了“沟通政府与公民的一座重要桥梁”。同时，“第三部门推动了政府与公民的合作，促进了善治的实现。”
总之，单位制的消解使得传统的连接国家与个人的通道断裂，因此政府传统的治理模式也在发生着变化。随着我国市场经济的进一步成熟， 政府的治理模式还将发生进一步的变化。
[参 考 文 献]
(1)(6)田毅鹏，漆思．“单位社会”的终结——东北老工业基地“典型单位制”背景下的社区建设(M)．北京：社会科学文献出版社，2005：39．
(2)路风．中国单位体制的起源和形成(J)．中国社会科学季刊，1993(4).
(3)吴俊明，高迪．从转型期单位制的变化看我国社会组织结构的变迁(J)． 黑龙江教育学院学报，2005(9).
(4)俞可平．治理与善治(M)．北京：社会科学文献出版社，2000．
(5)刘良．中国公民社会的兴起与政府治理模式变迁初探(J)．理论观察，2005(5).
(7)宋晓伟，李永龙．新时期中国政府治理模式初探(J)．山西师大学报（社会科学版），2005(9).
(8) 刘亚琼．治理、善治与当代中国政府治理模式变革(J)．荷泽学院学报，2006(2).
(责任编辑：张振华)