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【摘 要】近年来，随着经济体制的改革和水利工程建设的不断发展，政府投资水利项目建设力度不断加大，建设规模更是迅速扩大，投资与建设、管理与监督、责任制与专业性之间的矛盾也随之突现，为实现提高水利工程建设管理水平和充分发挥投资效益的目标，代建制这种新的建设管理模式在政府投资的非经营性和公益性水利项目中小范围尝试推行。本文就代建制在水利工程中的推行相关的情况进行分析探讨。
【关键词】代建制；水利工程；推行
1.水利建管体制发展和问题
从20世纪80年代初推行招标投标制，90年代初推广建设监理制，到 90年代中期实行项目法人制，和合同管理在项目中实行，水利作为关系国计民生和支撑经济社会持续发展的重要基本建设领域，已逐步形成了工程建设管理“四制化”的规范性体系，这有效的规范了水利建设市场，明晰了责权并促进了工程质量的提高，对水利建设管理良性发展起到重大作用。但随着建管体制的不断深化，工程建设投资规模不断扩大，对工程专业性管理要求更加明显和迫切，建设管理水平和项目本身需求间矛盾日益突出，尤其在政府投资的非经营性和公益性水利工程项目。这主要原因之一在于政府投资的非经营性和公益性项目中项目法人制执行的不够彻底，项目法人制本身对项目法人及其机构有着很高的要求。项目法人需对项目建设全过程负责，对项目的工程质量、安全生产、工程进度和资金管理负总责，必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的业务素质和组织管理能力，内设机构和人员结构素质也需满足项目管理和技术管理的要求，而水利又是专业技术性特别强，涉及业务面特别广的行业，对项目法人的要求更甚于其它行业。
目前，政府投资的非经营性和公益性项目的管理机构实际上是政府（出资人）的临时办事机构，并非实质意义上的项目法人，这种临时组建的项目法人单位决定其在技术力配备上的不足；再则出资方和建设方同为一体，缺少约束机制容易造成监督失灵。近几年来，新兴的管理模式“代建制”在政府投资的非经营性和公益性水利项目中运用，有效的解决了上述一般建管模式下出现的问题。
2.代建制的含义
代建制最早源于美国的建设监理制（CM制），CM制就是由业主委托设经理负责工程项目的管理，包括了可行性研究分析、设计、采购、施工、管理、竣工等工作，这种制度的实施主要是在于建设经理的选择。而代建制是选择专业化的项目管理单位，由项目投资者委托相关有资质的工程管理公司或具有管理能力的公司，代替投资者进行项目投标、设计、勘测、施工、管理等活动，项目竣工后交由使用者使用的管理方式。代理制包含了代建和制度两个方面的含义。代建就是指投资者委托相关有资质的工程管理公司或具有管理能力的公司进行代理建设活动。制度就是指政府部门在投资的建设项目中使用的管理建设模式。目前在我国政府投资非经营性和公益性水利工程中实施代建制，一般采取项目法人负责资金的管理，其他建设过程中应由项目法人管理的工作，均由其委托的工程管理公司（代建机构）代为管理。项目法人与代建机构是合同关系，代建机构对工程管理费进行承包，并根据合同要求实施工程具体管理，受建设方监督制约及合同权限制约，这实质上是做到了投资、建设、管理各方的分离，也满足了水利工程专业化管理的需要，大大提高政府投资的非经营性和公益性水利项目的建管水平和投资效益。
3.代建制在水利工程中的实践
水利工程代建制在东部地区已较多被采用，浙江省在2002年就开始在水利工程建设中推广代建制，特别是在除险加固等技术难度高、工期紧的非经营性政府投资项目中率先应用。如乐清白石水库、钟前水库、苍南桥墩水库、夏桥水闸、吴家园水库等除险加固项目中都采用代建制并取得了很好的效果。上述工程代建机构都是由项目法人通过招标方式择优选择，代建制只在施工实施阶段实行，代建机构不负责项目的前期工作、工程实施中政策处理问题以及涉及地方的相关事宜。代建机构主要受项目法人委托按合同对施工现场进行管理，从投资、质量、安全、进度四方面达到合同目标：
1）工程投资方面：加强对各承建方的合同管理，合理安排施工方案，根据施工进度向项目法人提出资金使用意见，使工程投资控制在概算范围内。
2）工程质量方面：运用专业技术方面的优势，对设计、监理、施工的质量进行有效管理，使工程质量达到相关规范标准要求，承担项目法人工程质量管理的责任。
3）工程安全方面：通过规范化管理严格实行安全生产目标管理，审查监理、施工单位的安全生产控制体系和措施，检查和督促各方落实安全措施，确保工程安全。
4）工程进度方面：协调参建各方，按初步设计进度要求制定工期总体安排，使工程进度得以控制。
按职责分工代建单位还需具体负责设计施工有关联系单、技术交底等技术方面工作以及核定工程量清单、设计变更和组织分部工程验收等程序管理方面的工作，从阶段性实行代建制的项目来看，代建单位从某种意义上相当于工程指挥部的工程科。
从工程实践中看，代建制充分显示其优越性，一是实现了项目管理的专业化从而有效提高项目的管理水平，进而对工程的质量、安全、投资、工期方面实现目标控制；二是较传统建管模式实行代建项目的指挥部人员明显精简；三是各方监督约束机制得以发挥，政府监管更加有力，有利于遏制工程建设的腐败现象。
4.代建制在水利工程中推行存在的困难
4.1责任主体问题
代建制中，代建机构受投资方委托，承担建设项目全过程的管理工作，也相应承担了工程超规模、超概算、超标准或工程工期延长、质量不合格等所造成损失的风险。虽说代建单位提供一定额度的履约保函，能承担一小部分的经济责任，但是政府投资非经营性和公益性水利项目，尤其是水库、水闸和堤防等防洪工程如在度汛安全、质量、进度上出现问题所造成的后果是极为严重的，代建单位是无力承担全部责任，也就是说通过委托，建设方是将项目的民事责任转移给代理机构，但是行政责任和刑事责任无法转移，责任主体还是回归到项目法人。
4.2市场培育问题 目前建设市场中水利行业具有代建资质的单位很少，投资方选择代建单位的范围太小，从浙江来看，水利行业具备代建资质的只有3家单位，投资方基本谈不上是从优选择。从市场良性发展的要求，作为水利建设市场中一个主体还远远达不到市场需求，缺乏竞争机制容易造成行业垄断，不利于代建制推行。再则，代建市场准入方面未出台相关制度对需代建工程相对应代建单位资质要求、收费标准等加以规范，这就造成投资方选择代建机构时无依据可循，代建费支取无标准可参照。因此，代建市场主体培育和建设力度不够也阻碍代建制推行因素之一。
4.3原有的利益平衡问题
传统的政府投资项目管理模式通常是设置项目建设指挥部，机构领导由政府和相关部门领导担任，存在大量的人事资源。长期以来，在这种模式下，有关部门和个人已经形成了一种权利和利益的平衡。而实行代建制，从根本上切断在施工期间的相关方的利益来源，打破了权力和利益的平衡，因此，从这一点上看，原来的“受益人”是不可能有意识地或自觉实施代建制，从而水利工程中推行代建制阻力重重。
4.4水利工程政策处理问题
因为水利工程政策处理（包括征收土地、爆破、移民等）当地性很强，涉及面很广，在该地区经常跨越多个城镇和城市，特别是大中型水利项目，通常要求地方政府用行政手段来协调甚至强迫手段来完成的，代建单位作为一个技术管理的中介结构是没有这种能力；同时，由于水利工程政策处理的不确定性，因政策处理问题让工期拖后、设计变更的事例不在少数，代建单位没有能力承担投资控制和时间控制的风险。因此，大中型水利工程政策工作如果由代建单位进行，将很难进行代建制。
5.水利工程代建制推行的建议
5.1明确代建单位的法律地位
代建制在水利建设项目实践过程中，代理人执行职责的法律环境是不完美的，国家基础设施项目中没有一个法律授予的地位。我们应该进一步完善代建制的相关法律法规和代建制的系统。通过法律法规的形式明确代理建设单位的法律地位。建立和完善代理建设单位的工作系统、工作标准、代理建设单位的奖励和惩罚机制，根据合同规定，明确项目所有职责，保障代理建设单位的正常工作，避免超越权限造成对单元正常工作的干扰。
5.2建立和完善代建制度
在代建制实施过程中，要不断总结经验，构建章程制度，建立一个合理的激励和约束机制，可以鼓励代建单位结合工程的实际情况，实现加强施工管理过程中“三控制、两支管、一个协调”的目标，从而节约建设资金、保证工期、投资控制。目前在水利工程代建单元信用体系不完善，代建市场尚未成熟的条件下，以确保施工基金的安全，项目建设资金应该是专用的，由建设单位同意经项目法人或者财政部门通过直接支付给监督、施工单元、设计单位和其他有关单位。因此，有必要完善代建单位的保险制度，对项目建设主要是监督作用，提高施工单位的抗风险水平。
5.3制定合理的代建费用标准
水利工程建设单位不仅为初步工程施工准备、施工过程的管理控制，该项目的转让、文件传输，也必须熟悉水利工程管理的每个环节，从不同的角度来促进项目的顺利实施。当前代建的管理费用的计算方法是构建管理费用百分比（多为75%—85%）作为一个标准计算，该方法会导致代建费用水平普遍偏低。鉴于代建制需要大量的智力集中型单元和相应的高技术、经验充足的管理人员参加，代理建设成本低，不利于吸引高质量的施工队伍和员工参与，更不助于提高代建单位的管理水平，严重制约企业参与代建制的热情的。
6.结束语
在我国的代建制仍属于新生事物，是先进的施工管理模式和模式的发展趋势，但这并不意味着代理制可以很容易被推行和被接受，由于我国的具体国情，推行代建制不可避免地会遇到许多困难，代建制在初始阶段的实现需要一定的强制力。国家投资体制改革不应该有行业的区别，每个行业应该站在国家利益的高度同步推行代建制。水利项目有其特殊性，其政策工作不能由代理建设单位承担，否则代建制因为太难而难以起步，同时，水利项目更适合的分阶段施工。没有事先的改革将是所有的细节都考虑进去，只要正确的方向，就可以坚定不移地推行代建制。克服困难与实行代建制的过程中，逐步规范和完善，代建制将可以在水利工程中得以有效的推行。
参考文献：
[1]卢烈贤.水利工程项目中推行代建制研究 城市规划 2002.
[2]蒋炳伟.水利工程代建模式分析 山东建设出版社 2006.
[3]李伟斌.水利工程代建制管理研究 清华大学出版社 2000.
[4]傅忠友，吴雪雄.病险水库除险加固项目管理 中国水利水电出版社 2009.
【关键词】代建制；水利工程；推行
1.水利建管体制发展和问题
从20世纪80年代初推行招标投标制，90年代初推广建设监理制，到 90年代中期实行项目法人制，和合同管理在项目中实行，水利作为关系国计民生和支撑经济社会持续发展的重要基本建设领域，已逐步形成了工程建设管理“四制化”的规范性体系，这有效的规范了水利建设市场，明晰了责权并促进了工程质量的提高，对水利建设管理良性发展起到重大作用。但随着建管体制的不断深化，工程建设投资规模不断扩大，对工程专业性管理要求更加明显和迫切，建设管理水平和项目本身需求间矛盾日益突出，尤其在政府投资的非经营性和公益性水利工程项目。这主要原因之一在于政府投资的非经营性和公益性项目中项目法人制执行的不够彻底，项目法人制本身对项目法人及其机构有着很高的要求。项目法人需对项目建设全过程负责，对项目的工程质量、安全生产、工程进度和资金管理负总责，必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的业务素质和组织管理能力，内设机构和人员结构素质也需满足项目管理和技术管理的要求，而水利又是专业技术性特别强，涉及业务面特别广的行业，对项目法人的要求更甚于其它行业。
目前，政府投资的非经营性和公益性项目的管理机构实际上是政府（出资人）的临时办事机构，并非实质意义上的项目法人，这种临时组建的项目法人单位决定其在技术力配备上的不足；再则出资方和建设方同为一体，缺少约束机制容易造成监督失灵。近几年来，新兴的管理模式“代建制”在政府投资的非经营性和公益性水利项目中运用，有效的解决了上述一般建管模式下出现的问题。
2.代建制的含义
代建制最早源于美国的建设监理制（CM制），CM制就是由业主委托设经理负责工程项目的管理，包括了可行性研究分析、设计、采购、施工、管理、竣工等工作，这种制度的实施主要是在于建设经理的选择。而代建制是选择专业化的项目管理单位，由项目投资者委托相关有资质的工程管理公司或具有管理能力的公司，代替投资者进行项目投标、设计、勘测、施工、管理等活动，项目竣工后交由使用者使用的管理方式。代理制包含了代建和制度两个方面的含义。代建就是指投资者委托相关有资质的工程管理公司或具有管理能力的公司进行代理建设活动。制度就是指政府部门在投资的建设项目中使用的管理建设模式。目前在我国政府投资非经营性和公益性水利工程中实施代建制，一般采取项目法人负责资金的管理，其他建设过程中应由项目法人管理的工作，均由其委托的工程管理公司（代建机构）代为管理。项目法人与代建机构是合同关系，代建机构对工程管理费进行承包，并根据合同要求实施工程具体管理，受建设方监督制约及合同权限制约，这实质上是做到了投资、建设、管理各方的分离，也满足了水利工程专业化管理的需要，大大提高政府投资的非经营性和公益性水利项目的建管水平和投资效益。
3.代建制在水利工程中的实践
水利工程代建制在东部地区已较多被采用，浙江省在2002年就开始在水利工程建设中推广代建制，特别是在除险加固等技术难度高、工期紧的非经营性政府投资项目中率先应用。如乐清白石水库、钟前水库、苍南桥墩水库、夏桥水闸、吴家园水库等除险加固项目中都采用代建制并取得了很好的效果。上述工程代建机构都是由项目法人通过招标方式择优选择，代建制只在施工实施阶段实行，代建机构不负责项目的前期工作、工程实施中政策处理问题以及涉及地方的相关事宜。代建机构主要受项目法人委托按合同对施工现场进行管理，从投资、质量、安全、进度四方面达到合同目标：
1）工程投资方面：加强对各承建方的合同管理，合理安排施工方案，根据施工进度向项目法人提出资金使用意见，使工程投资控制在概算范围内。
2）工程质量方面：运用专业技术方面的优势，对设计、监理、施工的质量进行有效管理，使工程质量达到相关规范标准要求，承担项目法人工程质量管理的责任。
3）工程安全方面：通过规范化管理严格实行安全生产目标管理，审查监理、施工单位的安全生产控制体系和措施，检查和督促各方落实安全措施，确保工程安全。
4）工程进度方面：协调参建各方，按初步设计进度要求制定工期总体安排，使工程进度得以控制。
按职责分工代建单位还需具体负责设计施工有关联系单、技术交底等技术方面工作以及核定工程量清单、设计变更和组织分部工程验收等程序管理方面的工作，从阶段性实行代建制的项目来看，代建单位从某种意义上相当于工程指挥部的工程科。
从工程实践中看，代建制充分显示其优越性，一是实现了项目管理的专业化从而有效提高项目的管理水平，进而对工程的质量、安全、投资、工期方面实现目标控制；二是较传统建管模式实行代建项目的指挥部人员明显精简；三是各方监督约束机制得以发挥，政府监管更加有力，有利于遏制工程建设的腐败现象。
4.代建制在水利工程中推行存在的困难
4.1责任主体问题
代建制中，代建机构受投资方委托，承担建设项目全过程的管理工作，也相应承担了工程超规模、超概算、超标准或工程工期延长、质量不合格等所造成损失的风险。虽说代建单位提供一定额度的履约保函，能承担一小部分的经济责任，但是政府投资非经营性和公益性水利项目，尤其是水库、水闸和堤防等防洪工程如在度汛安全、质量、进度上出现问题所造成的后果是极为严重的，代建单位是无力承担全部责任，也就是说通过委托，建设方是将项目的民事责任转移给代理机构，但是行政责任和刑事责任无法转移，责任主体还是回归到项目法人。
4.2市场培育问题 目前建设市场中水利行业具有代建资质的单位很少，投资方选择代建单位的范围太小，从浙江来看，水利行业具备代建资质的只有3家单位，投资方基本谈不上是从优选择。从市场良性发展的要求，作为水利建设市场中一个主体还远远达不到市场需求，缺乏竞争机制容易造成行业垄断，不利于代建制推行。再则，代建市场准入方面未出台相关制度对需代建工程相对应代建单位资质要求、收费标准等加以规范，这就造成投资方选择代建机构时无依据可循，代建费支取无标准可参照。因此，代建市场主体培育和建设力度不够也阻碍代建制推行因素之一。
4.3原有的利益平衡问题
传统的政府投资项目管理模式通常是设置项目建设指挥部，机构领导由政府和相关部门领导担任，存在大量的人事资源。长期以来，在这种模式下，有关部门和个人已经形成了一种权利和利益的平衡。而实行代建制，从根本上切断在施工期间的相关方的利益来源，打破了权力和利益的平衡，因此，从这一点上看，原来的“受益人”是不可能有意识地或自觉实施代建制，从而水利工程中推行代建制阻力重重。
4.4水利工程政策处理问题
因为水利工程政策处理（包括征收土地、爆破、移民等）当地性很强，涉及面很广，在该地区经常跨越多个城镇和城市，特别是大中型水利项目，通常要求地方政府用行政手段来协调甚至强迫手段来完成的，代建单位作为一个技术管理的中介结构是没有这种能力；同时，由于水利工程政策处理的不确定性，因政策处理问题让工期拖后、设计变更的事例不在少数，代建单位没有能力承担投资控制和时间控制的风险。因此，大中型水利工程政策工作如果由代建单位进行，将很难进行代建制。
5.水利工程代建制推行的建议
5.1明确代建单位的法律地位
代建制在水利建设项目实践过程中，代理人执行职责的法律环境是不完美的，国家基础设施项目中没有一个法律授予的地位。我们应该进一步完善代建制的相关法律法规和代建制的系统。通过法律法规的形式明确代理建设单位的法律地位。建立和完善代理建设单位的工作系统、工作标准、代理建设单位的奖励和惩罚机制，根据合同规定，明确项目所有职责，保障代理建设单位的正常工作，避免超越权限造成对单元正常工作的干扰。
5.2建立和完善代建制度
在代建制实施过程中，要不断总结经验，构建章程制度，建立一个合理的激励和约束机制，可以鼓励代建单位结合工程的实际情况，实现加强施工管理过程中“三控制、两支管、一个协调”的目标，从而节约建设资金、保证工期、投资控制。目前在水利工程代建单元信用体系不完善，代建市场尚未成熟的条件下，以确保施工基金的安全，项目建设资金应该是专用的，由建设单位同意经项目法人或者财政部门通过直接支付给监督、施工单元、设计单位和其他有关单位。因此，有必要完善代建单位的保险制度，对项目建设主要是监督作用，提高施工单位的抗风险水平。
5.3制定合理的代建费用标准
水利工程建设单位不仅为初步工程施工准备、施工过程的管理控制，该项目的转让、文件传输，也必须熟悉水利工程管理的每个环节，从不同的角度来促进项目的顺利实施。当前代建的管理费用的计算方法是构建管理费用百分比（多为75%—85%）作为一个标准计算，该方法会导致代建费用水平普遍偏低。鉴于代建制需要大量的智力集中型单元和相应的高技术、经验充足的管理人员参加，代理建设成本低，不利于吸引高质量的施工队伍和员工参与，更不助于提高代建单位的管理水平，严重制约企业参与代建制的热情的。
6.结束语
在我国的代建制仍属于新生事物，是先进的施工管理模式和模式的发展趋势，但这并不意味着代理制可以很容易被推行和被接受，由于我国的具体国情，推行代建制不可避免地会遇到许多困难，代建制在初始阶段的实现需要一定的强制力。国家投资体制改革不应该有行业的区别，每个行业应该站在国家利益的高度同步推行代建制。水利项目有其特殊性，其政策工作不能由代理建设单位承担，否则代建制因为太难而难以起步，同时，水利项目更适合的分阶段施工。没有事先的改革将是所有的细节都考虑进去，只要正确的方向，就可以坚定不移地推行代建制。克服困难与实行代建制的过程中，逐步规范和完善，代建制将可以在水利工程中得以有效的推行。
参考文献：
[1]卢烈贤.水利工程项目中推行代建制研究 城市规划 2002.
[2]蒋炳伟.水利工程代建模式分析 山东建设出版社 2006.
[3]李伟斌.水利工程代建制管理研究 清华大学出版社 2000.
[4]傅忠友，吴雪雄.病险水库除险加固项目管理 中国水利水电出版社 2009.