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近来,钢铁、民航、煤炭及乳品等行业一些民营企业被国有企业兼并、收购和重组,借此而惊呼“国进民退”者众多。更有论者提出,“国进民退”会降低资源配置效率,是在国有企业改革的道路上“开倒车”。展开讨论之前,首先需要厘清的问题是,“国进民退”现象普遍存在吗?
以被提及频率最高、据称“国进民退”现象最突出的固定资产投资为例。国有经济固定资产投资额占全社会固定资产投资总额的比重,从上世纪90年代以来一直趋于下降。自1999年党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》后,这一趋势体现得更加明显。当年国有经济固定资产投资额为15,947.8亿元,占全社会固定资产投资总额(29,854.7亿元)的53.42%;到2007年,国有经济固定资产投资额为38,706.3亿元,仅占全社会固定资产投资总额(137,323.9亿元)的28.19%。8年间,国有经济固定资产投资占比下降了25.23个百分点,年均下降幅度超过3个百分点。在国有经济投资占比大幅下降的情况下,先不谈“国进民退”是否是“真问题”,但肯定不是“大问题”,充其量只能算是一个局部现象。
当然,国有企业并购重组民营企业这一现象,即使是局部的,依然值得关注。这不是因为它扭曲资源配置,或违背国有企业改革方向。实际上,除了煤炭行业出于安全生产等方面考虑而推行的兼并收购之外,迄今为止,其他行业所发生的数起重大并购重组案例,几乎都可以说通过优化相关公司的产业链布局和区域布局,增强了企业竞争力,提高了企业经济效益。而在国有企业改革方向上,国有企业并购民营企业根本不是“走回头路”。不管是《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,还是2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,或是2006年12月国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,都强调国有经济需要控制的行业和领域主要是涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域,则是集中力量,加强重点,提高国有经济的整体素质。由此可见,根本就没有确立过所谓的“国有企业从竞争性领域退出”的改革方向,自然就不存在“开倒车”的问题。
事实上,只要能解决好预算软约束和公司治理问题,国有经济是能在后发国家赶超过程中发挥其独特作用的。日本、德国、法国,甚至美国,在其工业化初中期,无一不借助其国有企业的力量来实现工业化目标。以近邻日本为例,在19世纪末其工业化初期阶段,明治政府就制定并实施了《官营制铁所创办计划》、《国有铁道扩张计划》及《造船奖励法》等,通过官营企业(即国有企业)提高其钢铁等重要工业产品的生产技术水平。到20世纪初期,在矿山、制铁、铁路、军工等产业,官营企业占很大比重。即使是到了1934年,其工业化步入重化工业化阶段时,日本当局仍然对官营和民营的钢铁企业整合,建立了规模庞大的半官半民企业“日本制铁”,以此提高其钢铁产业的组织化程度。尽管其后随着经济发展步入新的阶段,日本逐渐减少了其官营企业数量,但应该看到官营企业对推动日本的工业化进程,是发挥了重要作用的。借鉴国外的成功经验,非但不能要求我国国有经济从竞争性领域退出,反而要保障国有企业以市场化手段并购重组其他所有制企业的权利。
尽管国有企业并购民营企业的行为不应受到质疑,但要高度关注此类并购活动背后可能存在的两大问题:
一是政府干预。遵循市场化原则进行并购,是确保重组活动获得成功的基础。若政府介入重组过程,违背相关主体的意志“促成”并购,这也许符合政府的利益,但在拉郎配的情况下,资源整合会步履维艰,经营效率难以提高,这样的重组很难实现多赢的目标。原因在于,即使不考虑其间可能存在的寻租问题,而将政府强力推动重组之目标单纯视为“做大做强”某产业,并且忽略信息不对称问题,它也很难解决其间的激励相容问题。原因很简单,在企业并购博弈中,若重组条件无法让企业自愿接受,这就使其参与性约束没有得到满足。根据激励理论,若博弈一方的参与性约束不能满足,其激励相容条件自然也无法达到。在此条件下,该参与者后续的一系列行为都不会使机制设计者的利益最大化。换言之,企业重组过程中的政府干预很难实现其目标。除此之外,政府干预还有可能扭曲资源配置。其中一个重要原因是,高效率企业兼并收购低效率企业时,采取市场化手段就可以获得成功,无需政府干预;而低效率企业若要并购高效率企业,单纯依靠市场手段很难成功,于是就会求诸政府。显而易见,如果政府有意直接推动其辖区内企业进行重组,则并购市场上就会出现“劣币驱逐良币”的现象。为避免这一现象出现,各产业的规模结构调整,要依靠市场力量来实现,政府不应该干预重组双方的交易活动。
二是国有资产流失。正如伯利和米恩斯等人所说,在所有权和控制权相分离的现代公司中,委托-代理问题既是公司治理的核心,也是导致所有者利益受损的关键原因。在国有企业公司治理问题尚未彻底解决之前,尤其要重视其并购民营企业过程中可能出现的国有资产流失问题。目前看来,与国有企业民营化过程中的国有资产流失不同,国有企业并购民营企业中的国有资产流失不但难以界定,而且也很难治理。一般而言,要避免国有企业民营化过程中国有资产流失,只需严格执行公开竞标政策即可。但这一方法在国有企业并购民营企业时并不适用。原因在于,公开竞标是出价高者获胜。在此情况下,如果国有企业管理者行为无法得到有效约束,则很有可能会出现其以过高的出价击退竞争对手的现象。交易发生前(或竞价结束前),很难确定交易标的的真实价值有多高。即使事后看国有企业的出价过高,以至于损害了所有者利益,其管理者依然可以辩解说是“市场行为,并无暗箱操作”。的确,在这种公开透明的竞标中,为获得交易资产而出高价似乎是正当的。问题是,国有企业管理者作为代理人,其出价是否真的能使所有者利益最大化?在国有企业监督管理体制还不完善的情况下,一个可行的办法是:国家出台政策规定,在国有企业参与的有多家企业投标的并购中,产权交易机构必须将竞标机制设定为二级密封价格拍卖机制(即维克瑞机制),即各投标人自行确定投标价,并同时向拍卖人投标,出价最高者赢得标的物,但其实际支付的价格是出价第二高的人給出的投标价。此竞标机制既能保证报标的资产出售给出价最高的人(因而是最有效率的),同时也能确保标的资产所有者能得到最高的拍卖收入。
总之,国有企业是我国市场经济中的重要经济主体,以市场手段重组其他所有制企业是其应当享有的权利。若通过兼并收购其他所有制企业,能提高其市场竞争力,提高企业效益,则有利于提高国有经济的整体素质,这符合国有企业改革的大方向。但是,也要高度重视国有企业并购民营企业中的政府干预和国有资产流失问题,要未雨绸缪,通过完善体制、创新机制来解决这些问题,确保并购重组活动是增进而不是损害所有者利益,最终增强国有经济的竞争力和控制力。
作者单位:中国社会科学院工业经济研究所
(责编/赵哲)
以被提及频率最高、据称“国进民退”现象最突出的固定资产投资为例。国有经济固定资产投资额占全社会固定资产投资总额的比重,从上世纪90年代以来一直趋于下降。自1999年党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》后,这一趋势体现得更加明显。当年国有经济固定资产投资额为15,947.8亿元,占全社会固定资产投资总额(29,854.7亿元)的53.42%;到2007年,国有经济固定资产投资额为38,706.3亿元,仅占全社会固定资产投资总额(137,323.9亿元)的28.19%。8年间,国有经济固定资产投资占比下降了25.23个百分点,年均下降幅度超过3个百分点。在国有经济投资占比大幅下降的情况下,先不谈“国进民退”是否是“真问题”,但肯定不是“大问题”,充其量只能算是一个局部现象。
当然,国有企业并购重组民营企业这一现象,即使是局部的,依然值得关注。这不是因为它扭曲资源配置,或违背国有企业改革方向。实际上,除了煤炭行业出于安全生产等方面考虑而推行的兼并收购之外,迄今为止,其他行业所发生的数起重大并购重组案例,几乎都可以说通过优化相关公司的产业链布局和区域布局,增强了企业竞争力,提高了企业经济效益。而在国有企业改革方向上,国有企业并购民营企业根本不是“走回头路”。不管是《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,还是2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,或是2006年12月国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,都强调国有经济需要控制的行业和领域主要是涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域,则是集中力量,加强重点,提高国有经济的整体素质。由此可见,根本就没有确立过所谓的“国有企业从竞争性领域退出”的改革方向,自然就不存在“开倒车”的问题。
事实上,只要能解决好预算软约束和公司治理问题,国有经济是能在后发国家赶超过程中发挥其独特作用的。日本、德国、法国,甚至美国,在其工业化初中期,无一不借助其国有企业的力量来实现工业化目标。以近邻日本为例,在19世纪末其工业化初期阶段,明治政府就制定并实施了《官营制铁所创办计划》、《国有铁道扩张计划》及《造船奖励法》等,通过官营企业(即国有企业)提高其钢铁等重要工业产品的生产技术水平。到20世纪初期,在矿山、制铁、铁路、军工等产业,官营企业占很大比重。即使是到了1934年,其工业化步入重化工业化阶段时,日本当局仍然对官营和民营的钢铁企业整合,建立了规模庞大的半官半民企业“日本制铁”,以此提高其钢铁产业的组织化程度。尽管其后随着经济发展步入新的阶段,日本逐渐减少了其官营企业数量,但应该看到官营企业对推动日本的工业化进程,是发挥了重要作用的。借鉴国外的成功经验,非但不能要求我国国有经济从竞争性领域退出,反而要保障国有企业以市场化手段并购重组其他所有制企业的权利。
尽管国有企业并购民营企业的行为不应受到质疑,但要高度关注此类并购活动背后可能存在的两大问题:
一是政府干预。遵循市场化原则进行并购,是确保重组活动获得成功的基础。若政府介入重组过程,违背相关主体的意志“促成”并购,这也许符合政府的利益,但在拉郎配的情况下,资源整合会步履维艰,经营效率难以提高,这样的重组很难实现多赢的目标。原因在于,即使不考虑其间可能存在的寻租问题,而将政府强力推动重组之目标单纯视为“做大做强”某产业,并且忽略信息不对称问题,它也很难解决其间的激励相容问题。原因很简单,在企业并购博弈中,若重组条件无法让企业自愿接受,这就使其参与性约束没有得到满足。根据激励理论,若博弈一方的参与性约束不能满足,其激励相容条件自然也无法达到。在此条件下,该参与者后续的一系列行为都不会使机制设计者的利益最大化。换言之,企业重组过程中的政府干预很难实现其目标。除此之外,政府干预还有可能扭曲资源配置。其中一个重要原因是,高效率企业兼并收购低效率企业时,采取市场化手段就可以获得成功,无需政府干预;而低效率企业若要并购高效率企业,单纯依靠市场手段很难成功,于是就会求诸政府。显而易见,如果政府有意直接推动其辖区内企业进行重组,则并购市场上就会出现“劣币驱逐良币”的现象。为避免这一现象出现,各产业的规模结构调整,要依靠市场力量来实现,政府不应该干预重组双方的交易活动。
二是国有资产流失。正如伯利和米恩斯等人所说,在所有权和控制权相分离的现代公司中,委托-代理问题既是公司治理的核心,也是导致所有者利益受损的关键原因。在国有企业公司治理问题尚未彻底解决之前,尤其要重视其并购民营企业过程中可能出现的国有资产流失问题。目前看来,与国有企业民营化过程中的国有资产流失不同,国有企业并购民营企业中的国有资产流失不但难以界定,而且也很难治理。一般而言,要避免国有企业民营化过程中国有资产流失,只需严格执行公开竞标政策即可。但这一方法在国有企业并购民营企业时并不适用。原因在于,公开竞标是出价高者获胜。在此情况下,如果国有企业管理者行为无法得到有效约束,则很有可能会出现其以过高的出价击退竞争对手的现象。交易发生前(或竞价结束前),很难确定交易标的的真实价值有多高。即使事后看国有企业的出价过高,以至于损害了所有者利益,其管理者依然可以辩解说是“市场行为,并无暗箱操作”。的确,在这种公开透明的竞标中,为获得交易资产而出高价似乎是正当的。问题是,国有企业管理者作为代理人,其出价是否真的能使所有者利益最大化?在国有企业监督管理体制还不完善的情况下,一个可行的办法是:国家出台政策规定,在国有企业参与的有多家企业投标的并购中,产权交易机构必须将竞标机制设定为二级密封价格拍卖机制(即维克瑞机制),即各投标人自行确定投标价,并同时向拍卖人投标,出价最高者赢得标的物,但其实际支付的价格是出价第二高的人給出的投标价。此竞标机制既能保证报标的资产出售给出价最高的人(因而是最有效率的),同时也能确保标的资产所有者能得到最高的拍卖收入。
总之,国有企业是我国市场经济中的重要经济主体,以市场手段重组其他所有制企业是其应当享有的权利。若通过兼并收购其他所有制企业,能提高其市场竞争力,提高企业效益,则有利于提高国有经济的整体素质,这符合国有企业改革的大方向。但是,也要高度重视国有企业并购民营企业中的政府干预和国有资产流失问题,要未雨绸缪,通过完善体制、创新机制来解决这些问题,确保并购重组活动是增进而不是损害所有者利益,最终增强国有经济的竞争力和控制力。
作者单位:中国社会科学院工业经济研究所
(责编/赵哲)