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【摘要】 农村集体建设用地流转是我国社会和市场经济发展的客观要求,受我国现有相关体制的影响,农村集体建设用地资源配置效率低下,资源所有主体权益得不到应有体现。为了促进土地利用的效率以及土地利用中收益分配的公平,用法经济学方法对农村集体建设用地交易行为等进行效率分析,并基于公平和效率的原则提出今后农村集体建设用地流转体制改进之建议。
【关键词】 农村集体建设用地;流转;法经济学
2008年10月中国共产党第十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,规范农村土地流转。农村土地流转也是理论界研究的热点问题之一,已有的这些研究成果大多存在研究对象、范畴混乱等方面的缺陷,在流转效率和公平性的处理上也常常难以兼顾。耕地关系到国家粮食安全战略和国计民生,其流转只能限于农村内部流转,城乡间的流转应受到严格约束甚至禁止,农村建设用地以满足经济和社会发展需求为目标,在土地日益稀缺的情况下,这部分土地高效利用是必要的。
农村集体建设用地的特殊性,必须处理好流转中公正与效率的关系。20世纪发展起来的法经济学理论为我们的研究提供了依据。法经济学是以“个人理性”及相应的方法论作为其研究方法基础,以经济学的“效率”作为核心衡量标准,以“成本—收益”及最大化方法作为基本分析工具,来进行法律问题研究。“当看到法律内部隐含经济规则时,法律就变得简单了”(波斯纳)。
一、农村集体建设用地流转的现实
目前,农村集体非农建设用地流转已经比较普遍,在东部发达省市,集体建设用地数量大多已经能占到当地建设用地总量的50%。把农村集体建设用地流转纳入规范化轨道是大势所趋,长期以来,农村集体建设用地流转主要为政府征收和私下流转两种方式进行,土地征收完全排斥了市场竞争机制,地方政府存在对农村土地“侵占”的“冲动”。私下流转则容易造成社会福利的忽视和法律保障的缺失,这两种土地流转形式导致市场机制难以发挥其应有的作用,容易滋生纠纷,造成社会和农民个人福利损失,影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。为了建设社会主义和谐社会,发展市场经济,需要从流转体制做出调整,构建城乡统一和协调的土地市场。
二、农村集体建设土地流转路径创新选择
(如图1)根据埃文斯模型,假设随着城市发展,城市周边有OQ的农村集体建设用地可转为城市土地,农村集体建设用地的平均收益曲线为PP,土地需求曲线为DD,农民土地供给曲线为SES。由于种种原因,其中少量农民愿意以低于农村集体建设用地平均收益的价格出租或出卖土地,SE曲线低于PP;大部分农民想高于平均收益的价格流转土地,ES曲线高于PP。当市场均衡时,土地流转价格为P1,土地愿意流转量为OQ1。显然,农村集体建设用地转为城市土地后,土地收益由OP增至OP1,PP1为土地增值部分。
根据产权理论可知,PP1应为农民所得,这部分收益是由市政建设投资和土地用途转变等导致,政府可以通过税收来调节土地收益分配和进行监督。如果政府征收100%的土地增值税,农民愿意流转量只有OQ3,土地价格为OP3,则农民没有任何土地增值收益,农民就没有流转的动力。如果政府征收50%的土地增值税,则农户只能获得土地增值收益PP1的一半,这时也无法补偿失地的损失。
若政府征收50%的土地增值税,为了能够补偿损失,土地供给曲线变为SES1,土地流转价格为OP2,土地流转量由OQ1减少为OQ2,提高了土地集约利用水平。目前,我国农村土地收益补偿不仅没有按照农民愿意提供的土地供给曲线SES来进行补偿,导致农民应有权益损失掉了,也没有通过税收来调节流转规模和速度,也不利于土地的集约利用,也容易导致暗箱操作和“寻租”行为。为建立和完善土地流转制度,提出以下对策建议。
1.流转范围界定
首先,将流转客体范围限定为集体建设用地,非指耕地及其它集体土地。我国人多地少,粮食安全尤为重要,流转对象必须严格限制。其次,需要对流转主体作出界定。土地产权关系明晰、主体界定明确是其流转有序进行的前提,我国农村集体土地产权关系不清,特别是集体土地所有权不明。法律规定作为集体土地所有权主体的“农村劳动群众集体”或“农民集体”是一个抽象化的概念,虽可解释为乡镇行政辖区内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组管辖范围内的所有农民,但其既不是法人或其他组织,也不是自然人(共有)。对内无法有效处理自身权益,对外也不能对土地流转有效约束与监督,由此造成村镇干部或者政府部门常常擅自代理处置农村土地,也为乡镇或村干部的“寻租”行为提供了空间。
需要国家立法层面将集体土地所有权人格化主体确定,并借鉴城镇国有土地流转办法,分离所有权和使用权。应当明确农村土地流转的主体是农户而非集体组织和政府。只要是在法律允许的范围内,农户就有权独立决定是否流转、如何流转。集体组织和政府是农村土地的管理者,其作用在于监督土地资源的合理运用,在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务,为农村土地流转创造良好的环境。
2.建立和完善流转市场体系和管理制度
实现城乡建设用地市场的整合,城市土地和农村集体建设用地“同地同价”,按市场竞争定价,消除“寻租”空间;市场交易的各方都是平等的市场地位,政府禁止以行政力量进行垄断而破坏市场交易或者寻求倒手赚取利差。集体建设用地使用权流转可以参照国有土地使用权流转形式。基本形式包括出让、出租、转让、转租和抵押;涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目用地的,应通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。
土地流转须经本集体经济组织成员的大多数同意,体现村民自治原则下的民主、自愿流转的原则,对于不愿意流转农户不允许强制流转,基层政府或村干部仅为会议召集人,没有流转决定权;其次是规定集体建设用地的流转行为为要式法律行为,即都需要签订书面流转合同并办理登记手续,便于土地主管部门的有效监管、对土地市场实施宏观调控和维护农民土地权益。
3.流转收益分配
土地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革的关键,涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡。通过建立利益补偿机制,使转出土地和转入土地者的福利没有降低时,兼顾效率与公平,才能够推动农村建设用地流转的健康、有序发展。原则上,在集体建设用地流转收益分配中,国家(政府)作为管理者、服务者及基础设施投资者,可以征取税收,以取得一定服务费用与建设用地增值收益,政府不宜直接参与土地流转收益提成。
农民集体作为土地名义所有者,其收益为建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益,集体收益除提取相当部分用于农民的社会保障外,剩余分配需要由村民大会公开表决。除去政府税收和集体收益,剩余则为农民个人所得。在集体建设用地流转收益分配管理中,需要公开透明且行之有效的监督机制,关键是要规范包括乡镇政府、村财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及程序。
参考文献
[1]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2006
[2]曲振涛,杨恺钧.法经济学教程[M].北京:高等教育出版社,2006
[3]黄亚均.微观经济学[M].北京:高等教育出版社,2005
[4]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:上海人民书店.1994
[5]贺大庆,吴丹妮.农村集体建设用地流转与土地管理制度改革[J].现代农业科学.2008(8)
[6]孙璐.关于集体所有土地有偿出让制度的法经济学分析[J].消费导刊理论版.2007(4)
【关键词】 农村集体建设用地;流转;法经济学
2008年10月中国共产党第十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,规范农村土地流转。农村土地流转也是理论界研究的热点问题之一,已有的这些研究成果大多存在研究对象、范畴混乱等方面的缺陷,在流转效率和公平性的处理上也常常难以兼顾。耕地关系到国家粮食安全战略和国计民生,其流转只能限于农村内部流转,城乡间的流转应受到严格约束甚至禁止,农村建设用地以满足经济和社会发展需求为目标,在土地日益稀缺的情况下,这部分土地高效利用是必要的。
农村集体建设用地的特殊性,必须处理好流转中公正与效率的关系。20世纪发展起来的法经济学理论为我们的研究提供了依据。法经济学是以“个人理性”及相应的方法论作为其研究方法基础,以经济学的“效率”作为核心衡量标准,以“成本—收益”及最大化方法作为基本分析工具,来进行法律问题研究。“当看到法律内部隐含经济规则时,法律就变得简单了”(波斯纳)。
一、农村集体建设用地流转的现实
目前,农村集体非农建设用地流转已经比较普遍,在东部发达省市,集体建设用地数量大多已经能占到当地建设用地总量的50%。把农村集体建设用地流转纳入规范化轨道是大势所趋,长期以来,农村集体建设用地流转主要为政府征收和私下流转两种方式进行,土地征收完全排斥了市场竞争机制,地方政府存在对农村土地“侵占”的“冲动”。私下流转则容易造成社会福利的忽视和法律保障的缺失,这两种土地流转形式导致市场机制难以发挥其应有的作用,容易滋生纠纷,造成社会和农民个人福利损失,影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。为了建设社会主义和谐社会,发展市场经济,需要从流转体制做出调整,构建城乡统一和协调的土地市场。
二、农村集体建设土地流转路径创新选择
(如图1)根据埃文斯模型,假设随着城市发展,城市周边有OQ的农村集体建设用地可转为城市土地,农村集体建设用地的平均收益曲线为PP,土地需求曲线为DD,农民土地供给曲线为SES。由于种种原因,其中少量农民愿意以低于农村集体建设用地平均收益的价格出租或出卖土地,SE曲线低于PP;大部分农民想高于平均收益的价格流转土地,ES曲线高于PP。当市场均衡时,土地流转价格为P1,土地愿意流转量为OQ1。显然,农村集体建设用地转为城市土地后,土地收益由OP增至OP1,PP1为土地增值部分。
根据产权理论可知,PP1应为农民所得,这部分收益是由市政建设投资和土地用途转变等导致,政府可以通过税收来调节土地收益分配和进行监督。如果政府征收100%的土地增值税,农民愿意流转量只有OQ3,土地价格为OP3,则农民没有任何土地增值收益,农民就没有流转的动力。如果政府征收50%的土地增值税,则农户只能获得土地增值收益PP1的一半,这时也无法补偿失地的损失。
若政府征收50%的土地增值税,为了能够补偿损失,土地供给曲线变为SES1,土地流转价格为OP2,土地流转量由OQ1减少为OQ2,提高了土地集约利用水平。目前,我国农村土地收益补偿不仅没有按照农民愿意提供的土地供给曲线SES来进行补偿,导致农民应有权益损失掉了,也没有通过税收来调节流转规模和速度,也不利于土地的集约利用,也容易导致暗箱操作和“寻租”行为。为建立和完善土地流转制度,提出以下对策建议。
1.流转范围界定
首先,将流转客体范围限定为集体建设用地,非指耕地及其它集体土地。我国人多地少,粮食安全尤为重要,流转对象必须严格限制。其次,需要对流转主体作出界定。土地产权关系明晰、主体界定明确是其流转有序进行的前提,我国农村集体土地产权关系不清,特别是集体土地所有权不明。法律规定作为集体土地所有权主体的“农村劳动群众集体”或“农民集体”是一个抽象化的概念,虽可解释为乡镇行政辖区内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组管辖范围内的所有农民,但其既不是法人或其他组织,也不是自然人(共有)。对内无法有效处理自身权益,对外也不能对土地流转有效约束与监督,由此造成村镇干部或者政府部门常常擅自代理处置农村土地,也为乡镇或村干部的“寻租”行为提供了空间。
需要国家立法层面将集体土地所有权人格化主体确定,并借鉴城镇国有土地流转办法,分离所有权和使用权。应当明确农村土地流转的主体是农户而非集体组织和政府。只要是在法律允许的范围内,农户就有权独立决定是否流转、如何流转。集体组织和政府是农村土地的管理者,其作用在于监督土地资源的合理运用,在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务,为农村土地流转创造良好的环境。
2.建立和完善流转市场体系和管理制度
实现城乡建设用地市场的整合,城市土地和农村集体建设用地“同地同价”,按市场竞争定价,消除“寻租”空间;市场交易的各方都是平等的市场地位,政府禁止以行政力量进行垄断而破坏市场交易或者寻求倒手赚取利差。集体建设用地使用权流转可以参照国有土地使用权流转形式。基本形式包括出让、出租、转让、转租和抵押;涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目用地的,应通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。
土地流转须经本集体经济组织成员的大多数同意,体现村民自治原则下的民主、自愿流转的原则,对于不愿意流转农户不允许强制流转,基层政府或村干部仅为会议召集人,没有流转决定权;其次是规定集体建设用地的流转行为为要式法律行为,即都需要签订书面流转合同并办理登记手续,便于土地主管部门的有效监管、对土地市场实施宏观调控和维护农民土地权益。
3.流转收益分配
土地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革的关键,涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡。通过建立利益补偿机制,使转出土地和转入土地者的福利没有降低时,兼顾效率与公平,才能够推动农村建设用地流转的健康、有序发展。原则上,在集体建设用地流转收益分配中,国家(政府)作为管理者、服务者及基础设施投资者,可以征取税收,以取得一定服务费用与建设用地增值收益,政府不宜直接参与土地流转收益提成。
农民集体作为土地名义所有者,其收益为建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益,集体收益除提取相当部分用于农民的社会保障外,剩余分配需要由村民大会公开表决。除去政府税收和集体收益,剩余则为农民个人所得。在集体建设用地流转收益分配管理中,需要公开透明且行之有效的监督机制,关键是要规范包括乡镇政府、村财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及程序。
参考文献
[1]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2006
[2]曲振涛,杨恺钧.法经济学教程[M].北京:高等教育出版社,2006
[3]黄亚均.微观经济学[M].北京:高等教育出版社,2005
[4]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:上海人民书店.1994
[5]贺大庆,吴丹妮.农村集体建设用地流转与土地管理制度改革[J].现代农业科学.2008(8)
[6]孙璐.关于集体所有土地有偿出让制度的法经济学分析[J].消费导刊理论版.2007(4)