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1998年修订的《土地管理法》，以土地用途管制制度替代了原先的分级审批限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。该制度的初衷是为了严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。但是十多年来的实践表明，严格的土地用途管制制度并没有保护耕地，但是却限制了城市的自由发展，阻碍了城市化的进程。