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摘 要 为保障军队经费的高效使用，本文着重分析目前军队财务监督机制存在的问题，并相应给出完善军队财务监督机制的建议和措施。
关键词 军队财务 财务监督 机制完善
中图分类号：F285 文献标识码：A
随着军队的现代化建设和发展，国家的军费投入越来越多，但由于军队活动的复杂性，财经法规和财务监督机制目前还不尽完善，就不可避免地存在“逆向选择”和“道德风险”的问题，仅仅依靠每年一两次的“例行检查”难以起到对军费使用的监督作用。为保障军队经费的高效使用，杜绝资金违法违纪行为，加快财务监督机制的完善十分必要。
一、军队财务监督机制存在的问题分析
（一）财务监督认识不深刻。
多数人难以认识到财务监督职能对保障军费使用正常运转的重要性，思想上比较懈怠，而其他部门几乎没有财务监督的意识，致使财务监督力量薄弱。军队财务监督工作通常由财务部门兼任或抽调相关人员来进行审计，但在具体实际财务活动中，重业务轻监督、重金钱轻实物、重花钱轻效益、重收入轻支出、重运作轻规范、重合理轻合法，内部财务控制和内部审计走过场、马虎了事的情况时有发生 。此外，有的领导干部甚至认为财务监督就是“挑刺”、揭“老底”，接受监督的自觉性不够，在实际工作中配合度不高，这些都使财务监督机制形同虚设，难以形成合力去发挥自身的效力 。
（二）财务监督范围不全面。
军费使用的价值体现在经费转化的全过程中，财务监督的范围也应该贯穿军费运行的全过程，体现在军费在军队内部的“分配——领报——支出”等环节中。在目前军费供需矛盾突出的形势下，军队的财务监督往往只注意预算的综合平衡、预算的执行率等等表面的“逻辑效益”，却并不关注经费使用所产生的经济效益或效费比，往往只关注经费不被“截住”或“剥皮”，而忽视经费是否真正被用在了“刀刃上”，只重视对资金的监督和管理，而忽视了对钱变物后的物资进行监督，致使监督范围出现空白和漏洞。财务监督范围的不全面，使军队财务监督目标被人为地缩小了，甚至有时偏离了它的监督目标，结果造成了监督成效的不足和经费使用效益的低下 。
（三）监督行为短期化。
在财务监督过程中，监督行为有时难以持续，存在有些工作人员有不敢执法或执法不严的现象。一方面是工作人员素质不过硬，另一方面是因利益交叉而影響监督关系。财务监督是很容易损害相关利益者利益的行为，部分军队上级单位和领导掌握军队人、财、物的管理大权，加上军队岗位流动性大，在没有激励措施的情况下，从经济人假设出发，财务监督主体考虑更多的是自己的利益，一般很少人会坚持执行或者无人执行财务监督的行为。由于缺乏激励机制，加上部队岗位流动快，财务机构和人员容易产生明哲保身的思想，很难对其进行监督控制，导致监督的独立性与公正性将难以维持 ，军队经济责任制难以落实，财务管理和监督水平普遍不高。
（四）效果不明显。
尽管我国军队相关部门已经在一定程度上对财务监督的重要思想有所重视，有关法律法规对财务部门履行监督职能做了一些规定，但具体的操作思路却并不完善，实施财务监督的程序性法规和行政规章比较缺乏，使得在财务监督执行过程中往往各行其是，随意性较大。除此之外，军队财务监督缺乏具体的手段，一般仅局限于对会计原始凭证的审核把关，看凭证、看账簿、看报表，对各种专项投资不进行可行性论证，缺少对军队工程的施工跟踪等。很多部队的财务监督仅限于事后监督，出了问题才监督，缺乏时效性，而在发现问题之后，在对违纪违规问题的处理上，也由于缺乏充足的法律依据和强制执行措施，难以相应采取有效的控制手段，往往是查出的问题多，处理的结果少，治标不治本 。即使最终查到责任人并追究其责任，造成的损失也难以挽回。财务监督流于形式，带来的明显后果是财务监督手段弱化，不能起到实质性的监督作用。
二、完善军队财务监督机制的措施建议
（一）增强监督意识。
全方位、多层次开展财务普法教育，进一步加强相关人员的财经法规观念，树立财务监督理念。推进依法理财，严肃财经纪律，维护财经秩序、防止腐败，通过以案释法、以会代训、以考促建、定期轮训、抽查检查，构建有法可依、科学合理、配套完整、程序公正的财务监督法规体系，增强各级依法理财的观念，不为维持相互的风平浪静将财务监督工作停留在表面[6]，必须本着高度的责任心，提高各级依法理财的水平，加大对违法违纪问题的处罚力度，切实做到违法必纠，执法必严，切实提高财务监督权威性和财经法纪的严肃性，保障军队预算和财务计划的顺利执行，保障军费开支的透明度 。
（二）明确监督对象。
财务检查监督的对象主要是具有经济行为，特别是主管经费审批、对经费负有管理责任的领导干部和各级各部门掌握和使用经费的具体负责人，主要抓好以下四个方面的工作 ：一是部队党委是否切实以制度规范一切经费管理活动，特别是在一些重大建设项目上，是否经过了充分的论证和严格的决策程序，做到严格把握经费的投向投量，把有限的经费用到部队建设的刀刃上。二是部队党委是否严格执行“一支笔”审批制度，防止财出多门，令出多门，多笔审批和多头开支，集中财力为部队建设和发展办大事、办实事。三是分管首长是否在党委领导和监督制约下行使经费开支审批权，避免独断专行，增强经费管理透明度和党委对经费的宏观调控力度。四是检查监督经费使用的具体责任人对经费管理是否有放任自流，不计后果的现象，坚持严把经费借款、报销和跟踪问效等关口，提高经费使用效益。
（三）明确监督内容。
一是对经费预算实施监督。主要审查单位预算是否把预算经费、预算外经费、库存物资统筹安排，预算编制是否按照量入为出、统筹兼顾、保障重点的原则，是否具体到项目和单位，是否坚持定期检查分析预算的执行情况。二是对经费使用实施监督。主要是审查开支凭证是否真实、开支内容是否合理合法、验收票物是否相符。三是对经费支付实施监督。主要审查经费是否符合政府采购制度，是否执行资金集中支付、公务卡刷卡制度。四是对预算外经费实施监督。主要是审查是否对其实行了财务归口，统一管理；是否按规定组织收入；是否有乱收费、自收自支、截留挪用、设“内外帐”和“小金库”等现象。五是对专项物资实施监督。审查购入物资与发票数量是否一致、购入物资与预算是否一致，定期不定期地检查库存物资的保管使用情况，并加强物资的计价核算 。 （四）明确监督责权。
通过权责分明的岗位、职能设计，明确各级各部门在监督活动中的权限职责、任务范围，实行问责制，明确过错责任和处罚手段或措施，从而理顺监督关系，解决财务管理不作为或不规范，起到制度管人的效果，防止监督主体不明、政出多门、互相推诿扯皮等现象的发生。一要从体制上强化审计工作，改变以往审计工作由财务部门一身兼管的做法，保证财务监督的效力。二要合理定位审计监督人员的隶属关系，为审计监督人员大胆、有效地开展工作创造有利的条件。三要权责分明，严格落实全程财务监督制度。在单位党委的统一领导下，按职责分工，各司其职，积极而富有成效地开展监督检查工作，做到执法必严，违法必究，维护财务监督检查工作的严肃性。
（五）改善监督方法。
一是贯彻落实全过程财务监督制度。（1）在分配经费活动之前，监督预算安排是否围绕本年度的中心任务，各项经费在宏观上是否进入主渠道，安排的各项支出是否合理等。（2）在经费使用过程中，监督经费流向、调整和开支，检查其详细的开支计划，保证开支计划与实际需要、开支内容与开支计划的一致性，经费开支审批手续的完备性，及時纠正军费运行的偏差，弥补财务管理上的漏洞。（3）适时跟踪、问效经费的支出，防止军费在资金转化为物和物资用到部队建设事业过程中发生价值损耗，以保证军事和经济效益。二是贯彻落实全系统财务监督制度。（1）重点监督与全面监督相结合。在人力有限、法规还不很完善的情况下，加强对主要方向、关键环节的监督，对资金安全管理、落实规章制度和执行财经法纪情况等实现重点监督，同时力求全面，在一定程度上减少监督的空隙，杜绝腐败滋生的温床 。（2）内部监督与外部监督相结合。一方面财务监督人员充分发挥财务监督的“关口”作用，促进财务法规、制度正确贯彻落实；另一方面调动其他部门进行多环节、多渠道监督，争取形成经费使用中的组织监督、制度监督、领导监督、财务监督与群众监督相结合的监督网络，增强监督的力度，逐步走财务内部监督主导下内察与外监紧密结合的财务监督之路，防止经费使用中的“暗箱操作” 。（3）“硬性监督”与柔性沟通相结合。军队领导的主观意识直接决定了财务监督工作落实的效果，因此财务监督部门应平时多强化领导的财务管理意识，积极争取上级的支持。同时在经费管理监督过程中及时和事业部门、后勤部门进行相关情况的沟通，既保证经费的合理需求，又对经费的开支计划以及物资的使用情况履行全面的监督检查，对情况核查不一致的进行了解原因并协调解决 。
（六）健全奖惩机制。
第一，监督结果评定制度化。建立财务公示制度，提供财务管理情况和财务分析，根据各单位各部门的不同条件采用一定的量化处理方法对单位和部门实行有效监督。第二，监督结果处置法制化。根据财务监督的结果和军队领导问责制的原则，进行惩处错弊、鼓励先进或整改促进，一方面对认真编制并严格执行预算、实现预算目标和军事经济效益的单位主管领导和责任人，给予物质和精神奖励；另一方面对决策失误、违法乱纪行为追究行政责任和经济责任，加大对财务负责人、财务主管人员及直接责任人的查处力度，有效维护国家财经法纪的刚性约束 。
（七）完善法规建设。
应逐步建立相对完善的财务监督法规保障体系，完善军队财务基本法规，细化与之配套的财务监督法规和补充规定，使财务监督工作做到有法可依、有法必依、执法必究，提高财务监督的权威性和震慑力。一要完善财务监督的专项立法。根据我军特点制定一部权威的军队财务监督法规，明确界定财务监督的一切程序，如财务监督的职责、内容和范围以及监督程序、方法和奖惩措施等界定清楚权力与责任、上级与下级管理权限等重大问题，使财务监督工作有法可依。二是严格执法，加大惩处力度。在建立监督约束机制、健全对监督检查的再监督的同时，应进一步严肃财经纪律，严格财务规范化管理，不断加大惩处力度，把处理违纪事件与处理责任人、追究行政责任与追究经济和刑事责任紧密结合起来，加大对违反财经法规制度行为的惩罚力度，提高违法犯罪的风险和成本，发挥监督法规的震慑力。
三、小结
军队财务监督是军事经济宏观调控的有力保障，随着军队现代化建设的发展，经费开支日益复杂，开展行之有效的财务监督工作显得更迫切、更重要。必须不断完善财务监督机制，将财务监督全面落实，贯穿到军事经济的全过程中去。□
（作者：中国人民解放军91962部队助理会计师）
注释：
顾晶，李卓.加强军队财务监督的思考.行政事业资产与财务，2012（7）：56-57.
姚维群.关于建立军队财务监督内部控制体系的思考.军事经济研究，2005（10）：70-73.
杨红.我国公共事业组织的财务监督问题及对策分析.商场现代化，2008（16）：368.
胡俊波，高进胜.进一步加强军队财务监督管见.军事经济研究，2009（1）：63-65.
胡玢言.关于强化军队财务监督体制的探讨.财经界，2012（8）：220.
靳浩洲，秦研.完善我军财务监督制度的几点浅见.国防经济，2011（11）：39.
田景玉，张凤泉，田新民.加强军队财务监督的思路浅析.当代经济，2009（3）：153.
任利军，钮志华.坚持“四个明确” 落实全程财务监督制度.军事经济研究，2001（2）：70-71.
李尧.军队医院财务规范化管理探讨.现代商贸工业，2013（1）：118-119.
关键词 军队财务 财务监督 机制完善
中图分类号：F285 文献标识码：A
随着军队的现代化建设和发展，国家的军费投入越来越多，但由于军队活动的复杂性，财经法规和财务监督机制目前还不尽完善，就不可避免地存在“逆向选择”和“道德风险”的问题，仅仅依靠每年一两次的“例行检查”难以起到对军费使用的监督作用。为保障军队经费的高效使用，杜绝资金违法违纪行为，加快财务监督机制的完善十分必要。
一、军队财务监督机制存在的问题分析
（一）财务监督认识不深刻。
多数人难以认识到财务监督职能对保障军费使用正常运转的重要性，思想上比较懈怠，而其他部门几乎没有财务监督的意识，致使财务监督力量薄弱。军队财务监督工作通常由财务部门兼任或抽调相关人员来进行审计，但在具体实际财务活动中，重业务轻监督、重金钱轻实物、重花钱轻效益、重收入轻支出、重运作轻规范、重合理轻合法，内部财务控制和内部审计走过场、马虎了事的情况时有发生 。此外，有的领导干部甚至认为财务监督就是“挑刺”、揭“老底”，接受监督的自觉性不够，在实际工作中配合度不高，这些都使财务监督机制形同虚设，难以形成合力去发挥自身的效力 。
（二）财务监督范围不全面。
军费使用的价值体现在经费转化的全过程中，财务监督的范围也应该贯穿军费运行的全过程，体现在军费在军队内部的“分配——领报——支出”等环节中。在目前军费供需矛盾突出的形势下，军队的财务监督往往只注意预算的综合平衡、预算的执行率等等表面的“逻辑效益”，却并不关注经费使用所产生的经济效益或效费比，往往只关注经费不被“截住”或“剥皮”，而忽视经费是否真正被用在了“刀刃上”，只重视对资金的监督和管理，而忽视了对钱变物后的物资进行监督，致使监督范围出现空白和漏洞。财务监督范围的不全面，使军队财务监督目标被人为地缩小了，甚至有时偏离了它的监督目标，结果造成了监督成效的不足和经费使用效益的低下 。
（三）监督行为短期化。
在财务监督过程中，监督行为有时难以持续，存在有些工作人员有不敢执法或执法不严的现象。一方面是工作人员素质不过硬，另一方面是因利益交叉而影響监督关系。财务监督是很容易损害相关利益者利益的行为，部分军队上级单位和领导掌握军队人、财、物的管理大权，加上军队岗位流动性大，在没有激励措施的情况下，从经济人假设出发，财务监督主体考虑更多的是自己的利益，一般很少人会坚持执行或者无人执行财务监督的行为。由于缺乏激励机制，加上部队岗位流动快，财务机构和人员容易产生明哲保身的思想，很难对其进行监督控制，导致监督的独立性与公正性将难以维持 ，军队经济责任制难以落实，财务管理和监督水平普遍不高。
（四）效果不明显。
尽管我国军队相关部门已经在一定程度上对财务监督的重要思想有所重视，有关法律法规对财务部门履行监督职能做了一些规定，但具体的操作思路却并不完善，实施财务监督的程序性法规和行政规章比较缺乏，使得在财务监督执行过程中往往各行其是，随意性较大。除此之外，军队财务监督缺乏具体的手段，一般仅局限于对会计原始凭证的审核把关，看凭证、看账簿、看报表，对各种专项投资不进行可行性论证，缺少对军队工程的施工跟踪等。很多部队的财务监督仅限于事后监督，出了问题才监督，缺乏时效性，而在发现问题之后，在对违纪违规问题的处理上，也由于缺乏充足的法律依据和强制执行措施，难以相应采取有效的控制手段，往往是查出的问题多，处理的结果少，治标不治本 。即使最终查到责任人并追究其责任，造成的损失也难以挽回。财务监督流于形式，带来的明显后果是财务监督手段弱化，不能起到实质性的监督作用。
二、完善军队财务监督机制的措施建议
（一）增强监督意识。
全方位、多层次开展财务普法教育，进一步加强相关人员的财经法规观念，树立财务监督理念。推进依法理财，严肃财经纪律，维护财经秩序、防止腐败，通过以案释法、以会代训、以考促建、定期轮训、抽查检查，构建有法可依、科学合理、配套完整、程序公正的财务监督法规体系，增强各级依法理财的观念，不为维持相互的风平浪静将财务监督工作停留在表面[6]，必须本着高度的责任心，提高各级依法理财的水平，加大对违法违纪问题的处罚力度，切实做到违法必纠，执法必严，切实提高财务监督权威性和财经法纪的严肃性，保障军队预算和财务计划的顺利执行，保障军费开支的透明度 。
（二）明确监督对象。
财务检查监督的对象主要是具有经济行为，特别是主管经费审批、对经费负有管理责任的领导干部和各级各部门掌握和使用经费的具体负责人，主要抓好以下四个方面的工作 ：一是部队党委是否切实以制度规范一切经费管理活动，特别是在一些重大建设项目上，是否经过了充分的论证和严格的决策程序，做到严格把握经费的投向投量，把有限的经费用到部队建设的刀刃上。二是部队党委是否严格执行“一支笔”审批制度，防止财出多门，令出多门，多笔审批和多头开支，集中财力为部队建设和发展办大事、办实事。三是分管首长是否在党委领导和监督制约下行使经费开支审批权，避免独断专行，增强经费管理透明度和党委对经费的宏观调控力度。四是检查监督经费使用的具体责任人对经费管理是否有放任自流，不计后果的现象，坚持严把经费借款、报销和跟踪问效等关口，提高经费使用效益。
（三）明确监督内容。
一是对经费预算实施监督。主要审查单位预算是否把预算经费、预算外经费、库存物资统筹安排，预算编制是否按照量入为出、统筹兼顾、保障重点的原则，是否具体到项目和单位，是否坚持定期检查分析预算的执行情况。二是对经费使用实施监督。主要是审查开支凭证是否真实、开支内容是否合理合法、验收票物是否相符。三是对经费支付实施监督。主要审查经费是否符合政府采购制度，是否执行资金集中支付、公务卡刷卡制度。四是对预算外经费实施监督。主要是审查是否对其实行了财务归口，统一管理；是否按规定组织收入；是否有乱收费、自收自支、截留挪用、设“内外帐”和“小金库”等现象。五是对专项物资实施监督。审查购入物资与发票数量是否一致、购入物资与预算是否一致，定期不定期地检查库存物资的保管使用情况，并加强物资的计价核算 。 （四）明确监督责权。
通过权责分明的岗位、职能设计，明确各级各部门在监督活动中的权限职责、任务范围，实行问责制，明确过错责任和处罚手段或措施，从而理顺监督关系，解决财务管理不作为或不规范，起到制度管人的效果，防止监督主体不明、政出多门、互相推诿扯皮等现象的发生。一要从体制上强化审计工作，改变以往审计工作由财务部门一身兼管的做法，保证财务监督的效力。二要合理定位审计监督人员的隶属关系，为审计监督人员大胆、有效地开展工作创造有利的条件。三要权责分明，严格落实全程财务监督制度。在单位党委的统一领导下，按职责分工，各司其职，积极而富有成效地开展监督检查工作，做到执法必严，违法必究，维护财务监督检查工作的严肃性。
（五）改善监督方法。
一是贯彻落实全过程财务监督制度。（1）在分配经费活动之前，监督预算安排是否围绕本年度的中心任务，各项经费在宏观上是否进入主渠道，安排的各项支出是否合理等。（2）在经费使用过程中，监督经费流向、调整和开支，检查其详细的开支计划，保证开支计划与实际需要、开支内容与开支计划的一致性，经费开支审批手续的完备性，及時纠正军费运行的偏差，弥补财务管理上的漏洞。（3）适时跟踪、问效经费的支出，防止军费在资金转化为物和物资用到部队建设事业过程中发生价值损耗，以保证军事和经济效益。二是贯彻落实全系统财务监督制度。（1）重点监督与全面监督相结合。在人力有限、法规还不很完善的情况下，加强对主要方向、关键环节的监督，对资金安全管理、落实规章制度和执行财经法纪情况等实现重点监督，同时力求全面，在一定程度上减少监督的空隙，杜绝腐败滋生的温床 。（2）内部监督与外部监督相结合。一方面财务监督人员充分发挥财务监督的“关口”作用，促进财务法规、制度正确贯彻落实；另一方面调动其他部门进行多环节、多渠道监督，争取形成经费使用中的组织监督、制度监督、领导监督、财务监督与群众监督相结合的监督网络，增强监督的力度，逐步走财务内部监督主导下内察与外监紧密结合的财务监督之路，防止经费使用中的“暗箱操作” 。（3）“硬性监督”与柔性沟通相结合。军队领导的主观意识直接决定了财务监督工作落实的效果，因此财务监督部门应平时多强化领导的财务管理意识，积极争取上级的支持。同时在经费管理监督过程中及时和事业部门、后勤部门进行相关情况的沟通，既保证经费的合理需求，又对经费的开支计划以及物资的使用情况履行全面的监督检查，对情况核查不一致的进行了解原因并协调解决 。
（六）健全奖惩机制。
第一，监督结果评定制度化。建立财务公示制度，提供财务管理情况和财务分析，根据各单位各部门的不同条件采用一定的量化处理方法对单位和部门实行有效监督。第二，监督结果处置法制化。根据财务监督的结果和军队领导问责制的原则，进行惩处错弊、鼓励先进或整改促进，一方面对认真编制并严格执行预算、实现预算目标和军事经济效益的单位主管领导和责任人，给予物质和精神奖励；另一方面对决策失误、违法乱纪行为追究行政责任和经济责任，加大对财务负责人、财务主管人员及直接责任人的查处力度，有效维护国家财经法纪的刚性约束 。
（七）完善法规建设。
应逐步建立相对完善的财务监督法规保障体系，完善军队财务基本法规，细化与之配套的财务监督法规和补充规定，使财务监督工作做到有法可依、有法必依、执法必究，提高财务监督的权威性和震慑力。一要完善财务监督的专项立法。根据我军特点制定一部权威的军队财务监督法规，明确界定财务监督的一切程序，如财务监督的职责、内容和范围以及监督程序、方法和奖惩措施等界定清楚权力与责任、上级与下级管理权限等重大问题，使财务监督工作有法可依。二是严格执法，加大惩处力度。在建立监督约束机制、健全对监督检查的再监督的同时，应进一步严肃财经纪律，严格财务规范化管理，不断加大惩处力度，把处理违纪事件与处理责任人、追究行政责任与追究经济和刑事责任紧密结合起来，加大对违反财经法规制度行为的惩罚力度，提高违法犯罪的风险和成本，发挥监督法规的震慑力。
三、小结
军队财务监督是军事经济宏观调控的有力保障，随着军队现代化建设的发展，经费开支日益复杂，开展行之有效的财务监督工作显得更迫切、更重要。必须不断完善财务监督机制，将财务监督全面落实，贯穿到军事经济的全过程中去。□
（作者：中国人民解放军91962部队助理会计师）
注释：
顾晶，李卓.加强军队财务监督的思考.行政事业资产与财务，2012（7）：56-57.
姚维群.关于建立军队财务监督内部控制体系的思考.军事经济研究，2005（10）：70-73.
杨红.我国公共事业组织的财务监督问题及对策分析.商场现代化，2008（16）：368.
胡俊波，高进胜.进一步加强军队财务监督管见.军事经济研究，2009（1）：63-65.
胡玢言.关于强化军队财务监督体制的探讨.财经界，2012（8）：220.
靳浩洲，秦研.完善我军财务监督制度的几点浅见.国防经济，2011（11）：39.
田景玉，张凤泉，田新民.加强军队财务监督的思路浅析.当代经济，2009（3）：153.
任利军，钮志华.坚持“四个明确” 落实全程财务监督制度.军事经济研究，2001（2）：70-71.
李尧.军队医院财务规范化管理探讨.现代商贸工业，2013（1）：118-119.