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2013年一号文件的发布，标志着自1978年中国农村以安徽凤阳小岗村为源头，兴起了以家庭联产承包责任制为核心的一系列改革之后，中国农业体制将迎来34年来的首次重大调整。
农业农村发展进入又一个“黄金期”。
1月31日，中央一号文件发布，连续第十年锁定“三农”。
这份题为《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》的文件，以14个字概括了2013年农业农村的工作目标：“保供增收惠民生、改革创新添活力”。并提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。这是“家庭农场”一词首次出现在一号文件中，对专业大户和龙头企业的政策扶持也在一号文件中再次明确。
文件还明确，将探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，鼓励城市资本下乡发展种养业，并健全农村土地承包经营权登记制度，用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。有分析称，伴随着确权登记的完成，将为中国未来农村土地流转埋下伏笔。
这意味着，自1978年中国农村以安徽凤阳小岗村为源头，兴起了以家庭联产承包责任制为核心的一系列改革之后，中国农业体制将迎来34年来的首次重大调整。
解决“谁来种地”
纵观10多年来的一号文件，大多集中于探讨农业生产力的发展，而2013年的一号文件更多专注于农业经营体制和生产者上。
“一号文件”做出重要调整的背景是，随着中国经济的发展，在新的形势下，现行的家庭联产承包制已呈现出许多问题。一方面，由于大量青壮年劳动力进城务工，农村的空心化严重，长期从事农业生产的劳动力呈现老龄化、低龄化特征，农业的基础设施落后，耕地利用率下降。另一方面，农业劳动力的缺乏，自然会引起农业生产组织方式的转变，需要从经营体制上进行变革。
2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。
农业部农村经济体制与经营管理司负责人日前解释说，家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。
近年来，上海松江、湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地积极培育家庭农场，在促进现代农业发展方面发挥了积极作用。据统计，农业部确定的33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区，已有家庭农场6670多个。
这位负责人表示，发展家庭农场是提高农业集约化经营水平的重要途径。由于刚刚起步，家庭农场的培育发展还有一个循序渐进的过程。农业部将按照中央要求，着手研究培育发展家庭农场的基本原则和实现途径，开展家庭农场统计工作，指导地方稳步培育家庭农场。鼓励有条件的地方率先建立家庭农场注册登记制度，明确家庭农场认定标准、登记办法，制定专门的财政、税收、用地、金融、保险等扶持政策。
“一号文件强调加快改革创新，最大亮点是创新农业经营体系”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，要抓住两个关键，一是在支持普通农户提高生产集约化程度的同时，培育新型农业生产经营主体，扶持联户经营、专业大户和家庭农场，发展多种形式的新型农民合作组织；二是构建新型农业社会化服务体系，提高组织化程度，实现“小生产”与“大市场”的有效对接。
陈锡文认为，不管农业经营体制怎么创新，真正的主体还是农户。一号文件提出创新农业经营体制，不是要去搞一个新制度，而是要在稳定和完善农村基本经营制度基础上，通过机制创新，更好地激发家庭经营的活力。
简言之，就是让农业经营主体与新型服务体系结合起来。农户要提高集约化水平，采用先进科技和现代生产要素，增加技术、资本等生产要素投入；通过规范的土地流转，发展适度规模经营。而多元化、多层次、多形式的社会化服务体系，就是要为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务，把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好，帮助农户降低风险，提高效益。
陈锡文说，今年新增补贴和支农项目将向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，为的就是让肯种地、会种地、能种地的农民不吃亏、有效益、得实惠，这也体现了中央的政策导向。
农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷表示，中央一号文件首次提出要发展“家庭农场”，很重要的一个因素就是要解决职业农民的问题。“专业农场、家庭农场，更多的是考虑它有一定的经营规模，形成固定的、稳定的一个职业，这是农民最关心的事，而这个在国外是都有一些法律法规来保证的。我们需要结合中国的国情，再制定一些管理办法。”关锐捷说。他指出，这可能是今后培育新型农业主体的一个重要的方向。
给资本下乡设门槛
农村“空心”、经济“空壳”是当下农村的现实，“资本下乡”不但正当其时，也更是农村的发展契机。
目前，各地在坚持农村基本经营制度的基础上，形成了农民专业合作社、种粮大户、家庭农场、农业产业化龙头企业等多种新型农业生产经营主体，促进了农业生产，推动现代农业快速发展。
截至2012年第三季度，我国登记注册的农民专业合作社达到60余万个，入社农户达到4600多万，占全国总农户的18.6%，一大批工商企业也进军农业。
但值得关注的是，资本下乡是资本与土地、与农民合作，开发农村，而不是资本向农村的一次进军和到农村攻城略地。随着社会资本纷纷流入农业领域，一些“非粮化”和“非农化”行为出现。
受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，近年来农业领域逐步成为投资热点。到2012年6月底，流入到工商企业的承包耕地面积2500万亩，比2009年底增长了84.6%。流入资金方面，尽管还没有全国性统计数据，但在民间资金较丰富的浙江省，据农业部门统计，近5年全省工商资本投资农业超过千亿元人民币。 此次一号文件强调将探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入制，意味着最高决策层将针对近两年备受社会关注的“工商资本进入农业”趋势，建立严格的评审和监管制度。
这一决策针对的是，一段时间以来，部分投资农业的工商资本逐渐显露出其逐利本质，开始“跑马圈地”，从事收益更高的“非粮化”产业。
在一号文件公布后，针对工商企业租赁农地一事，上述农业部农村经济体制与经营管理司负责人称，农业部将从租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理。具体有三条措施：一是探索建立租赁农户承包地准入制度，从源头上抑制“非粮化”、“非农化”行为。二是建立土地流转风险防范机制。通过推广使用土地流转示范合同，鼓励建立和完善土地租金预付制度。在土地流转面积较大地区，通过政府补助、流入方缴纳等方式，鼓励建立土地流转风险保障金制度。对经营规模超过一定面积的规模经营主体，制定专门的农业保险补贴政策，以降低因经营规模扩大可能导致的自然、市场风险。三是强化土地流转用途监管，纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题。
陈锡文说，这就意味着要给工商资本下乡设门槛、立规矩。事前有审查，事后有监管，看你有没有资格、有没有能力做农业？流转土地要干什么？怎么干？是否会改变农业用途，损害农民利益？目的就是防止某些企业以发展农业的名义要地、圈地。尤其要警惕一些企业在租赁的土地上盖别墅、建度假村，造成部分耕地的“非粮化”、“非农化”。
一号文件同时提到，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。
陈锡文认为，所谓适合企业化经营的种养业，是指一些设施农业和规模化畜牧业等，在现代技术条件下，动植物生长的过程可以控制，雇员付出的劳动能够计量和监督，能够实现工厂化生产，且资金和技术门槛较高，非一般农户可为。这样的领域工商资本进入有优势。但对于大田生产而言，公司难有优势。
为农民撑起财产权利“保护伞”
值得注意的是，2013年一号文件提出，用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
“这项工作已经喊了很多年了，也做了很多年，但进展不是很快。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，此次给出时间表，也是表示对农民权利的重视，同时也是为农村的产权交易做准备。
一号文件强调，“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”
郑风田说，土地确权对农民意义重大。在没有证的情况下，农民很容易受到侵害，而有了证，地方政府在征地时，证便是农民保护自己的一道防护墙。
“一张证可以保护农民的土地权益，在农村产权交易市场上，农民可以抵押贷款，也可以增加农民的财产性收入。”郑风田说。
“相比较以前，这次更强调全面的确权登记。”农业部农业研究中心主任宋洪远称。
“农业发展要处理好效率和公平问题，只要家庭干得了、还愿意干的，就应该让农民自己干，让农民有更多经营选择权。”陈锡文说，中央一再强调，解决好“三农”问题，不能只考虑农业效率这个单一问题。农民的逐步减少是个趋势，但是农民的转移是被动的，取决于城市能提供多少就业岗位，能容纳多少人进城安居。因此，要引导土地有序流转，充分尊重农民意愿，鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转。支持企业在农业产前、产中和产后提供社会化服务，不鼓励企业与农民争夺耕地经营权，把农民硬挤出去。
（本刊综合整理）
农业农村发展进入又一个“黄金期”。
1月31日，中央一号文件发布，连续第十年锁定“三农”。
这份题为《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》的文件，以14个字概括了2013年农业农村的工作目标：“保供增收惠民生、改革创新添活力”。并提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。这是“家庭农场”一词首次出现在一号文件中，对专业大户和龙头企业的政策扶持也在一号文件中再次明确。
文件还明确，将探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，鼓励城市资本下乡发展种养业，并健全农村土地承包经营权登记制度，用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。有分析称，伴随着确权登记的完成，将为中国未来农村土地流转埋下伏笔。
这意味着，自1978年中国农村以安徽凤阳小岗村为源头，兴起了以家庭联产承包责任制为核心的一系列改革之后，中国农业体制将迎来34年来的首次重大调整。
解决“谁来种地”
纵观10多年来的一号文件，大多集中于探讨农业生产力的发展，而2013年的一号文件更多专注于农业经营体制和生产者上。
“一号文件”做出重要调整的背景是，随着中国经济的发展，在新的形势下，现行的家庭联产承包制已呈现出许多问题。一方面，由于大量青壮年劳动力进城务工，农村的空心化严重，长期从事农业生产的劳动力呈现老龄化、低龄化特征，农业的基础设施落后，耕地利用率下降。另一方面，农业劳动力的缺乏，自然会引起农业生产组织方式的转变，需要从经营体制上进行变革。
2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。
农业部农村经济体制与经营管理司负责人日前解释说，家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。
近年来，上海松江、湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地积极培育家庭农场，在促进现代农业发展方面发挥了积极作用。据统计，农业部确定的33个农村土地流转规范化管理和服务试点地区，已有家庭农场6670多个。
这位负责人表示，发展家庭农场是提高农业集约化经营水平的重要途径。由于刚刚起步，家庭农场的培育发展还有一个循序渐进的过程。农业部将按照中央要求，着手研究培育发展家庭农场的基本原则和实现途径，开展家庭农场统计工作，指导地方稳步培育家庭农场。鼓励有条件的地方率先建立家庭农场注册登记制度，明确家庭农场认定标准、登记办法，制定专门的财政、税收、用地、金融、保险等扶持政策。
“一号文件强调加快改革创新，最大亮点是创新农业经营体系”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，要抓住两个关键，一是在支持普通农户提高生产集约化程度的同时，培育新型农业生产经营主体，扶持联户经营、专业大户和家庭农场，发展多种形式的新型农民合作组织；二是构建新型农业社会化服务体系，提高组织化程度，实现“小生产”与“大市场”的有效对接。
陈锡文认为，不管农业经营体制怎么创新，真正的主体还是农户。一号文件提出创新农业经营体制，不是要去搞一个新制度，而是要在稳定和完善农村基本经营制度基础上，通过机制创新，更好地激发家庭经营的活力。
简言之，就是让农业经营主体与新型服务体系结合起来。农户要提高集约化水平，采用先进科技和现代生产要素，增加技术、资本等生产要素投入；通过规范的土地流转，发展适度规模经营。而多元化、多层次、多形式的社会化服务体系，就是要为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务，把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好，帮助农户降低风险，提高效益。
陈锡文说，今年新增补贴和支农项目将向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，为的就是让肯种地、会种地、能种地的农民不吃亏、有效益、得实惠，这也体现了中央的政策导向。
农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷表示，中央一号文件首次提出要发展“家庭农场”，很重要的一个因素就是要解决职业农民的问题。“专业农场、家庭农场，更多的是考虑它有一定的经营规模，形成固定的、稳定的一个职业，这是农民最关心的事，而这个在国外是都有一些法律法规来保证的。我们需要结合中国的国情，再制定一些管理办法。”关锐捷说。他指出，这可能是今后培育新型农业主体的一个重要的方向。
给资本下乡设门槛
农村“空心”、经济“空壳”是当下农村的现实，“资本下乡”不但正当其时，也更是农村的发展契机。
目前，各地在坚持农村基本经营制度的基础上，形成了农民专业合作社、种粮大户、家庭农场、农业产业化龙头企业等多种新型农业生产经营主体，促进了农业生产，推动现代农业快速发展。
截至2012年第三季度，我国登记注册的农民专业合作社达到60余万个，入社农户达到4600多万，占全国总农户的18.6%，一大批工商企业也进军农业。
但值得关注的是，资本下乡是资本与土地、与农民合作，开发农村，而不是资本向农村的一次进军和到农村攻城略地。随着社会资本纷纷流入农业领域，一些“非粮化”和“非农化”行为出现。
受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，近年来农业领域逐步成为投资热点。到2012年6月底，流入到工商企业的承包耕地面积2500万亩，比2009年底增长了84.6%。流入资金方面，尽管还没有全国性统计数据，但在民间资金较丰富的浙江省，据农业部门统计，近5年全省工商资本投资农业超过千亿元人民币。 此次一号文件强调将探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入制，意味着最高决策层将针对近两年备受社会关注的“工商资本进入农业”趋势，建立严格的评审和监管制度。
这一决策针对的是，一段时间以来，部分投资农业的工商资本逐渐显露出其逐利本质，开始“跑马圈地”，从事收益更高的“非粮化”产业。
在一号文件公布后，针对工商企业租赁农地一事，上述农业部农村经济体制与经营管理司负责人称，农业部将从租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理。具体有三条措施：一是探索建立租赁农户承包地准入制度，从源头上抑制“非粮化”、“非农化”行为。二是建立土地流转风险防范机制。通过推广使用土地流转示范合同，鼓励建立和完善土地租金预付制度。在土地流转面积较大地区，通过政府补助、流入方缴纳等方式，鼓励建立土地流转风险保障金制度。对经营规模超过一定面积的规模经营主体，制定专门的农业保险补贴政策，以降低因经营规模扩大可能导致的自然、市场风险。三是强化土地流转用途监管，纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题。
陈锡文说，这就意味着要给工商资本下乡设门槛、立规矩。事前有审查，事后有监管，看你有没有资格、有没有能力做农业？流转土地要干什么？怎么干？是否会改变农业用途，损害农民利益？目的就是防止某些企业以发展农业的名义要地、圈地。尤其要警惕一些企业在租赁的土地上盖别墅、建度假村，造成部分耕地的“非粮化”、“非农化”。
一号文件同时提到，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。
陈锡文认为，所谓适合企业化经营的种养业，是指一些设施农业和规模化畜牧业等，在现代技术条件下，动植物生长的过程可以控制，雇员付出的劳动能够计量和监督，能够实现工厂化生产，且资金和技术门槛较高，非一般农户可为。这样的领域工商资本进入有优势。但对于大田生产而言，公司难有优势。
为农民撑起财产权利“保护伞”
值得注意的是，2013年一号文件提出，用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
“这项工作已经喊了很多年了，也做了很多年，但进展不是很快。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，此次给出时间表，也是表示对农民权利的重视，同时也是为农村的产权交易做准备。
一号文件强调，“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”
郑风田说，土地确权对农民意义重大。在没有证的情况下，农民很容易受到侵害，而有了证，地方政府在征地时，证便是农民保护自己的一道防护墙。
“一张证可以保护农民的土地权益，在农村产权交易市场上，农民可以抵押贷款，也可以增加农民的财产性收入。”郑风田说。
“相比较以前，这次更强调全面的确权登记。”农业部农业研究中心主任宋洪远称。
“农业发展要处理好效率和公平问题，只要家庭干得了、还愿意干的，就应该让农民自己干，让农民有更多经营选择权。”陈锡文说，中央一再强调，解决好“三农”问题，不能只考虑农业效率这个单一问题。农民的逐步减少是个趋势，但是农民的转移是被动的，取决于城市能提供多少就业岗位，能容纳多少人进城安居。因此，要引导土地有序流转，充分尊重农民意愿，鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转。支持企业在农业产前、产中和产后提供社会化服务，不鼓励企业与农民争夺耕地经营权，把农民硬挤出去。
（本刊综合整理）