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摘 要：保护坝区农田与建设山地城镇是破解耕地保护与建设用地需求之间矛盾的大胆探索。云南省大理州实践试验的实证研究表明，保护坝区农田与建设山地城镇具有合理性与可行性。鉴于保护坝区农田与建设山地城镇的长期性与根本性，不可能一蹴而就，加强理论研究，创新法律制度，才是破解发展与保护“两难”的有效途径。
关键词：保护坝区农田；建设山地城镇；实证研究；制度创新
中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0047-02
保护坝区农田与建设山地城镇，是云南省根据山多地少的特殊地理条件和生态环境做出的战略决策，是加强耕地保护、转变用地方式和建设特色化城镇的创新之举，目的在于破解耕地保护与建设用地需求之间的矛盾，实现经济社会科学发展、和谐发展和跨越发展。为总结经验、探索规律、提升理论和促进工作，我们选择云南省大理州进行实证研究。
一、基本情况
大理州国土总面积2.95万平方公里，其中山区面积占93.4%，坝区面积占6.6%。据第二次全国土地调查显示：全州现有耕地面积562.05万亩，其中坡度在6度以下的耕地面积193.21万亩，仅占34.38%；坡度在15度以上的耕地面积231.09万亩，占耕地总面积的41.12%，优质耕地较少。全州大于1平方公里、坡度8度以下的坝子139个，其中1~5平方公里的85个，5~10平方公里的14个，10~50平方公里的28个，大于50平方公里的12个。坝区土地总面积352.6万亩，其中耕地面积约203.95万亩，占坝区面积的57.84%，优质耕地也主要集中在坝区。
二、主要做法
1.加强领导、深入研究。（1）成立机构。州人民政府成立由州长任组长、常务副州长和三位副州长及政府秘书长任副组长，州相关部门主要领导为成员的耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组。下设调整完善土地利用总体规划、林地保护利用规划和城镇近期建设规划三个办公室，综合协调推进调整完善“三个规划”工作。（2）深入研究。州委、州政府多次召开常委扩大会议和专题工作会议，听取情况汇报，明确目标、理清思路、突出重点，对各类建设项目认真梳理、排查和统计分析，并进行大量实地调查研究和论证工作，结合大理州实际，作出“两保护、两开发”（保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪）的保护坝区农田与建设山地城镇的科学发展战略决策。
2.规划先行、试点先行。（1）完善规划。保护坝区农田与建设山地城镇，首要的工作就是对原先“三个规划”进行调整、完善并作好衔接。按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”思路，全州积极行动，及时完成了“三个规划”的调整、完善和衔接工作，成果顺利通过省级联合审查验收。各县级人民政府也及时组织国土、住建（规划）、林业等部门和技术承担单位按照审查意见逐条进行修改完善。（2）确定试点。大理州根据海东片区控制性详细规划编制情况，坚持扎实推进、稳中求快的原则，结合实际，有选择性地确定申报6个国家级试点片区和7个省级试点片区。根据海西坝区农田保护工作要求，按年度有计划分步骤地推进“空心村”（村内空闲宅基地和闲置土地）整治试点工作。
3.强势推进、制度保障。（1）强势推进。以加强党的建设为龙头，大理市委市政府行政办公区、武警支队和反恐基地等政府带头搬迁，促进海东开发和实现海西田园风光有效保护。州委、州政府召开了全州12个县市党委政府主要领导和分管领导、110个乡镇党委书记工作会议，要求全力推进全州保护坝区农田与建设山地城镇工作，力求取得新突破、新成效。（2）健全制度。为卓有成效地推进坝区农田保护与山地城镇建设，大理州十分重视相关法规制度和政策的制定与完善。制定出台了《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》（2011年7月1日实行）；提出制定《关于海西保护利用的意见（报审稿）》；与乡镇党政一把手签订责任状，实行“谁守不住就摘谁的帽子”的重奖重罚考核制度和土地监察信息员巡查制度等。
三、成效与问题
1.取得的主要成效。（1）有效保护了耕地特别是坝区基本农田等优质耕地免遭征占。如全州经过“三个规划”的调整和完善，使原先被规划确定为重点开发建设的海西片区的全部基本农田得以有效保护下来，保住着了风景如画的海西田园风光，有效保护了大理州的母亲湖洱海，也有效保护了大力白族人民悠久灿烂的民族文化摇篮。（2）增加了建设用地空间。全州通过新一轮森林资源二类调查，将全州公益林与商品林的比例由原来的70∶30调整为45.24∶54.76，提供规划建设用林地面积35 561公顷，为城镇上山征用、占用和征收林地提供了有力保障。通过“空心村”的有效整治，盘活了有效建设用地空间。（3）完善法律制度，有效化解矛盾。在大力推进坝区农田保护与山地城镇建设过程中，认真梳理相关法律法规和政策，认识到法律制度和政策措施建设更带有根本性和可靠性，努力把宝贵的实践经验总结上升为法律制度和政策措施。通过法律制度的严格贯彻实施，有效缓解了政府征地与农民的紧张关系，使一系列因土地纠纷引发的复杂社会矛盾迎刃而解。
2.存在的主要问题。（1）林地占用存在制度障碍。山地城镇建设规划区域必然要占用部分林地，而《森林法》、《森林法实施条例》、《森林法实施细则》和《全国林地保护利用规划纲要》等法律法规规章和政策制度规定，林地实行严格的用途管制、定额控制和分级管理，这对山地城镇建设的空间拓展是一个巨大的制度制约因素。（2）用地指标严重不足。由于目前中国实行以土地利用总体规划指标限制与建筑密度和容积率为主的重点规划建设控制性指标，与山地城镇建设密度较低、无法按照平地标准建设之间存在较大矛盾，导致用地指标严重不足，加之相关配套政策措施缺失，给山地城镇建设工作开展带来较大难度和风险。（3）基础设施建设资金投入压力较大。一是融资困难，资金压力大。由于山地城镇建设需要较多的基础设施投入，在当地财力十分有限的情况下，各级政府和园区融资难度都比较大。二是山地城镇建设优惠地价政策的实施，直接减少了当地政府的土地财政收入，使原本捉襟见肘的地方财政更加困难。 四、思考与对策
1.基本思路：实践试验与理论研究并重。实践的宝贵在于它能创造理论，理论的伟大在于它能指导实践。保护坝区农田与建设山地城镇，将是一个长期的经济社会科学发展过程，需要长期实践、努力探索和不断总结。因此，立足省情，合理借鉴，在尝试保护坝区农田与建设山地城镇实践的同时，加强理论归纳与总结，探索保护坝区农田与建设山地城镇的科学理论模式，推进用地制度实质创新，构建可持续发展的用地法律制度，实现用地制度的根本转变，将更具有根本的理论指导意义。
2.根本原则：坚持利益平衡与成果共享。利益平衡与成果共享原则应成为保护坝区农田与建设山地城镇制度模式创建的根本原则。保护坝区农田与建设山地城镇在本质上是一个经济社会发展与保护的问题，是一个法律权利与义务平衡的问题，归根结底是一个人本问题。发展与保护、权利与义务恰恰是一对对立与统一的矛盾体。所以不能为了发展而牺牲对土地生态环境资源的保护，也不能一味地强调保护而停滞不前。申言之，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。因为我们没有理由为了更多的人的更大利益而剥夺少数人的自由，我们也没有理由为了更多人的更大利益而牺牲少数人的利益 [1]。
3.主要方式：完善政策与创新制度。（1）确定新的林地保护范围与置换制度。根据“宜林则林、宜建则建”的原则要求，山地城镇建设中必然保留部分林地未进行开发建设，另外建设过程中，也将进行环境绿环美化工作而人工种植花草树木，建议将山地城镇建设中的林地保留部分和绿环区域全部纳入林地范围保护，并同等享受国家关于林地保护的相关政策待遇，并允许人工绿环部分可以置换相同面积林地。（2）制定符合山地城镇建设的指标体系。一是建议对不占耕地的部分按照坝区同等面积的1倍予以确定用地规划指标，鼓励建设项目向山地集中。二是适当降低建设密度和容积率重点规划建设控制性指标，实行科学的折算系数体系，合理确定开发强度，避免大开挖、大回填造成环境破坏和新的地质灾害隐患。（3）创建优先征收利用山地制度。具体要求是能利用山地的禁止占用耕地；能利用非农山地的禁止占用农用山地；能利用劣质山坡耕地的禁止占用优质山坡耕地。在同时占用前述二者时，应确定严格的具体比例。（4）实行多元化山地利用方式。应允许探索尝试征收、租用、合作、入股等多元化山地利用方式。这虽然与目前土地管理法等法律法规的规定不一致，但既然是探索试验，就应当允许突破现有法律规定，有破才会有立，况且法律是现实生活的写照，应随着经济社会发展而做出相应调整和完善。
4.基本路径：政策先行，立法保障。保护坝区农田与建设山地城镇的主要内容涉及土地、林权、生态、开发和农民财产权益保护等众多法律、法规和政策领域，也触及政府土地财政、政绩观和开发商切身经济利益等诸多敏感领域，政策性极强。应先行局部试验，总结经验，稳步推进，切忌一刀切。（1）先行制定配套政策，确保坝区农田保护与山地城镇建设有序开展。应从国家层面先行制定相关配套政策，既要制定关于政府有形之手的政策，有效发挥政府在经济、财税和金融以及用地指标等方面宏观调控的优势，又要制定关于市场无形之手的政策，尤其是要出台与经济园区建设相配套的政策措施，发挥园区产业支撑和市场投融资平台等市场手段对资源配置的基础性作用。（2）适时出台法律制度，保障坝区农田保护与山地城镇建设依法开展。“制度是决定因素”[2]。为“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[2]，必须加强立法。应把实践试验中条件成熟的政策措施、经验和做法及时上升为具体法律制度。应先行地方立法、再行全国立法，并遵行行政规章、地方性法规、行政法规、全国立法的时序。①
参考文献：
[1] 姚大志.罗尔斯[M].长春:长春出版社，2011.
[2] 邓小平文选：第2卷[M].北京:人民出版社，1994.
[责任编辑 陈丹丹]
关键词：保护坝区农田；建设山地城镇；实证研究；制度创新
中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0047-02
保护坝区农田与建设山地城镇，是云南省根据山多地少的特殊地理条件和生态环境做出的战略决策，是加强耕地保护、转变用地方式和建设特色化城镇的创新之举，目的在于破解耕地保护与建设用地需求之间的矛盾，实现经济社会科学发展、和谐发展和跨越发展。为总结经验、探索规律、提升理论和促进工作，我们选择云南省大理州进行实证研究。
一、基本情况
大理州国土总面积2.95万平方公里，其中山区面积占93.4%，坝区面积占6.6%。据第二次全国土地调查显示：全州现有耕地面积562.05万亩，其中坡度在6度以下的耕地面积193.21万亩，仅占34.38%；坡度在15度以上的耕地面积231.09万亩，占耕地总面积的41.12%，优质耕地较少。全州大于1平方公里、坡度8度以下的坝子139个，其中1~5平方公里的85个，5~10平方公里的14个，10~50平方公里的28个，大于50平方公里的12个。坝区土地总面积352.6万亩，其中耕地面积约203.95万亩，占坝区面积的57.84%，优质耕地也主要集中在坝区。
二、主要做法
1.加强领导、深入研究。（1）成立机构。州人民政府成立由州长任组长、常务副州长和三位副州长及政府秘书长任副组长，州相关部门主要领导为成员的耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组。下设调整完善土地利用总体规划、林地保护利用规划和城镇近期建设规划三个办公室，综合协调推进调整完善“三个规划”工作。（2）深入研究。州委、州政府多次召开常委扩大会议和专题工作会议，听取情况汇报，明确目标、理清思路、突出重点，对各类建设项目认真梳理、排查和统计分析，并进行大量实地调查研究和论证工作，结合大理州实际，作出“两保护、两开发”（保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪）的保护坝区农田与建设山地城镇的科学发展战略决策。
2.规划先行、试点先行。（1）完善规划。保护坝区农田与建设山地城镇，首要的工作就是对原先“三个规划”进行调整、完善并作好衔接。按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”思路，全州积极行动，及时完成了“三个规划”的调整、完善和衔接工作，成果顺利通过省级联合审查验收。各县级人民政府也及时组织国土、住建（规划）、林业等部门和技术承担单位按照审查意见逐条进行修改完善。（2）确定试点。大理州根据海东片区控制性详细规划编制情况，坚持扎实推进、稳中求快的原则，结合实际，有选择性地确定申报6个国家级试点片区和7个省级试点片区。根据海西坝区农田保护工作要求，按年度有计划分步骤地推进“空心村”（村内空闲宅基地和闲置土地）整治试点工作。
3.强势推进、制度保障。（1）强势推进。以加强党的建设为龙头，大理市委市政府行政办公区、武警支队和反恐基地等政府带头搬迁，促进海东开发和实现海西田园风光有效保护。州委、州政府召开了全州12个县市党委政府主要领导和分管领导、110个乡镇党委书记工作会议，要求全力推进全州保护坝区农田与建设山地城镇工作，力求取得新突破、新成效。（2）健全制度。为卓有成效地推进坝区农田保护与山地城镇建设，大理州十分重视相关法规制度和政策的制定与完善。制定出台了《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》（2011年7月1日实行）；提出制定《关于海西保护利用的意见（报审稿）》；与乡镇党政一把手签订责任状，实行“谁守不住就摘谁的帽子”的重奖重罚考核制度和土地监察信息员巡查制度等。
三、成效与问题
1.取得的主要成效。（1）有效保护了耕地特别是坝区基本农田等优质耕地免遭征占。如全州经过“三个规划”的调整和完善，使原先被规划确定为重点开发建设的海西片区的全部基本农田得以有效保护下来，保住着了风景如画的海西田园风光，有效保护了大理州的母亲湖洱海，也有效保护了大力白族人民悠久灿烂的民族文化摇篮。（2）增加了建设用地空间。全州通过新一轮森林资源二类调查，将全州公益林与商品林的比例由原来的70∶30调整为45.24∶54.76，提供规划建设用林地面积35 561公顷，为城镇上山征用、占用和征收林地提供了有力保障。通过“空心村”的有效整治，盘活了有效建设用地空间。（3）完善法律制度，有效化解矛盾。在大力推进坝区农田保护与山地城镇建设过程中，认真梳理相关法律法规和政策，认识到法律制度和政策措施建设更带有根本性和可靠性，努力把宝贵的实践经验总结上升为法律制度和政策措施。通过法律制度的严格贯彻实施，有效缓解了政府征地与农民的紧张关系，使一系列因土地纠纷引发的复杂社会矛盾迎刃而解。
2.存在的主要问题。（1）林地占用存在制度障碍。山地城镇建设规划区域必然要占用部分林地，而《森林法》、《森林法实施条例》、《森林法实施细则》和《全国林地保护利用规划纲要》等法律法规规章和政策制度规定，林地实行严格的用途管制、定额控制和分级管理，这对山地城镇建设的空间拓展是一个巨大的制度制约因素。（2）用地指标严重不足。由于目前中国实行以土地利用总体规划指标限制与建筑密度和容积率为主的重点规划建设控制性指标，与山地城镇建设密度较低、无法按照平地标准建设之间存在较大矛盾，导致用地指标严重不足，加之相关配套政策措施缺失，给山地城镇建设工作开展带来较大难度和风险。（3）基础设施建设资金投入压力较大。一是融资困难，资金压力大。由于山地城镇建设需要较多的基础设施投入，在当地财力十分有限的情况下，各级政府和园区融资难度都比较大。二是山地城镇建设优惠地价政策的实施，直接减少了当地政府的土地财政收入，使原本捉襟见肘的地方财政更加困难。 四、思考与对策
1.基本思路：实践试验与理论研究并重。实践的宝贵在于它能创造理论，理论的伟大在于它能指导实践。保护坝区农田与建设山地城镇，将是一个长期的经济社会科学发展过程，需要长期实践、努力探索和不断总结。因此，立足省情，合理借鉴，在尝试保护坝区农田与建设山地城镇实践的同时，加强理论归纳与总结，探索保护坝区农田与建设山地城镇的科学理论模式，推进用地制度实质创新，构建可持续发展的用地法律制度，实现用地制度的根本转变，将更具有根本的理论指导意义。
2.根本原则：坚持利益平衡与成果共享。利益平衡与成果共享原则应成为保护坝区农田与建设山地城镇制度模式创建的根本原则。保护坝区农田与建设山地城镇在本质上是一个经济社会发展与保护的问题，是一个法律权利与义务平衡的问题，归根结底是一个人本问题。发展与保护、权利与义务恰恰是一对对立与统一的矛盾体。所以不能为了发展而牺牲对土地生态环境资源的保护，也不能一味地强调保护而停滞不前。申言之，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。因为我们没有理由为了更多的人的更大利益而剥夺少数人的自由，我们也没有理由为了更多人的更大利益而牺牲少数人的利益 [1]。
3.主要方式：完善政策与创新制度。（1）确定新的林地保护范围与置换制度。根据“宜林则林、宜建则建”的原则要求，山地城镇建设中必然保留部分林地未进行开发建设，另外建设过程中，也将进行环境绿环美化工作而人工种植花草树木，建议将山地城镇建设中的林地保留部分和绿环区域全部纳入林地范围保护，并同等享受国家关于林地保护的相关政策待遇，并允许人工绿环部分可以置换相同面积林地。（2）制定符合山地城镇建设的指标体系。一是建议对不占耕地的部分按照坝区同等面积的1倍予以确定用地规划指标，鼓励建设项目向山地集中。二是适当降低建设密度和容积率重点规划建设控制性指标，实行科学的折算系数体系，合理确定开发强度，避免大开挖、大回填造成环境破坏和新的地质灾害隐患。（3）创建优先征收利用山地制度。具体要求是能利用山地的禁止占用耕地；能利用非农山地的禁止占用农用山地；能利用劣质山坡耕地的禁止占用优质山坡耕地。在同时占用前述二者时，应确定严格的具体比例。（4）实行多元化山地利用方式。应允许探索尝试征收、租用、合作、入股等多元化山地利用方式。这虽然与目前土地管理法等法律法规的规定不一致，但既然是探索试验，就应当允许突破现有法律规定，有破才会有立，况且法律是现实生活的写照，应随着经济社会发展而做出相应调整和完善。
4.基本路径：政策先行，立法保障。保护坝区农田与建设山地城镇的主要内容涉及土地、林权、生态、开发和农民财产权益保护等众多法律、法规和政策领域，也触及政府土地财政、政绩观和开发商切身经济利益等诸多敏感领域，政策性极强。应先行局部试验，总结经验，稳步推进，切忌一刀切。（1）先行制定配套政策，确保坝区农田保护与山地城镇建设有序开展。应从国家层面先行制定相关配套政策，既要制定关于政府有形之手的政策，有效发挥政府在经济、财税和金融以及用地指标等方面宏观调控的优势，又要制定关于市场无形之手的政策，尤其是要出台与经济园区建设相配套的政策措施，发挥园区产业支撑和市场投融资平台等市场手段对资源配置的基础性作用。（2）适时出台法律制度，保障坝区农田保护与山地城镇建设依法开展。“制度是决定因素”[2]。为“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[2]，必须加强立法。应把实践试验中条件成熟的政策措施、经验和做法及时上升为具体法律制度。应先行地方立法、再行全国立法，并遵行行政规章、地方性法规、行政法规、全国立法的时序。①
参考文献：
[1] 姚大志.罗尔斯[M].长春:长春出版社，2011.
[2] 邓小平文选：第2卷[M].北京:人民出版社，1994.
[责任编辑 陈丹丹]