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[摘要]检察机关参与社会管理创新必须有正确的目标定位，既要考虑解决当前日益严重的社会矛盾问题，更应着眼长远推动法治社会建设，坚持近期目标、中期目标与远期目标相结合，在履行职能、延伸职能和创新职能中积极参与社会管理创新。
[基金项目]本文系2011年浙江省法学会重点课题“检察机关参与社会管理创新的路径选择”（2011NB25）的阶段性成果。
随着社会的发展变化对社会管理活动要求的提高，世界各国都在探索适合本国国情的社会管理制度，对中国来说，我们正经历着从计划经济时代的管理体制向市场经济模式管理体制的转变，无论是社会管理的理念，还是社会管理的体制、机制，以及具体的社会管理实践活动都需要发生深刻的变化。早在2004年党的十六届四中全会就提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新；2011年胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出，要健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，指出社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等八个方面。
在我国社会管理活动中，政法机关一直扮演着重要角色，不管是过去作为国家的专政工具，还是新时期作为经济社会发展的保障者，政法机关都在积极探索自身在社会管理中的职能定位。2009年中央政法委在全国政法机关部署深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，明确将社会管理创新作为包括检察机关在内的政法各部门的重要任务。2011年胡锦涛总书记讲话以后，全国各级检察机关都在认真研究、探索如何在社会管理创新工作中发挥好自身的职能作用。
一、检察机关参与社会管理创新的争论与误区
（一）认识争论。自从2009年中央政法委提出推进社会管理创新以来，最初在检察机关内部对这项工作如何认识还存有分歧：有观点认为社会管理的主体主要是各级政府，检察机关作为法律监督机关不直接参与社会管理活动，因此这项工作与检察机关的职能没有关联，检察机关也就无法参与社会管理创新，这种观点被称为“无关论”；另有观点认为检察机关作为法律监督机关，其自身的职能和权限都有明确的法律规定，参与或不参与社会管理创新都要也只能履行这些职责，因此提不提社会管理创新没有多少意义，这种观点被称为“等同论”；更为激进的观点被称为“替代论”，认为推进社会管理创新的工作只是代替以前开展的其他活动，在内容上并没有什么实质性的新意[1]。不过，正是在这种不断争论与思辩中，检察机关对自身在社会管理创新中职能定位的认识越来越清晰，特别是随着更多人对社会管理有关理论的学习与研究，以及对社会管理实践活动的不断总结，认识到检察机关是社会管理创新的主体之一，应积极参与社会管理创新工作，为此各级检察机关还制定了实施意见，出台了具体的措施。但是，在检察机关如何参与社会管理创新，特别是应该坚持什么样的原则、其价值目标的定位以及实现的路径等方面还众说纷纭，莫衷一是。
（二）实践误区。认识是实践的先导，一般来说，认识问题解决了，实践中就不会出现方向性的问题，但并不会当然地解决实践中的所有问题。在目前检察机关推进社会管理创新的工作中，有些地方还不同程度存在着一些偏差：一种情况是新瓶装旧酒，把一些原本检察机关在做的日常工作直接作为社会管理创新的内容，并没有在理念和机制等方面有所创新；第二种情况是机械执行上级意见，2010年高检院在深入推进“三项重点工作”的实施意见中对检察机关参与社会管理创新提出了六个方面的具体要求，这些要求原本只是指导性的规定动作，并不反对各地富有特色的自选动作，而有的地方只是简单地照搬照抄，缺乏自身的特色做法；三是为了创新而创新，实践中有的地方为体现自己在社会管理创新中有所作为，提出了一些不切实际的工作计划，对可行性与实效性考虑不足；四是超越法律规定搞创新，不顾检察机关作为国家公权力机关的性质，在没有上位法和国家最高立法机关授权的情况下自行探索创新，此种做法一直备受理论界的质疑；[1]五是目标定位短期化，有的地方把检察机关参与社会管理创新的目标简单地定位为化解社会矛盾、维护社会和谐，认为只要检察环节的社会矛盾得到化解，检察机关的任务就算完成了，这种做法根源于我国长期的维稳思维定势。
（三）理论澄清。实际上，在探讨检察机关如何参与社会管理创新之前，必须首先回答社会管理的性质以及当代社会管理的一些基本规律。社会管理是一个动态的复合概念，需要随着社会的变迁不断进行调整，目前学术界对社会管理的基本内涵尚无统一的认识。笔者以为对社会管理内涵的理解重点是三个方面：一是管理的主体是谁？二是管理的内容（或曰客体）是什么？三是社会管理的规律如何？
关于社会管理的主体，在不同社会制度下是有重大区别的。专制国家其社会管理的唯一主体就是政府，近现代以来，随着民主制度的发展和公民社会的兴起，越来越多的国家将社会管理的部分职能交给了社会组织和公民个人，社会管理主体日益呈现出多元化，逐渐从“单一主体”向“多元主体”过渡。在我国，随着社会主义市场经济体制的建立，政府管理社会的职能也在不断进行调整，广义上的社会管理已不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理[2]。因此，在坚持社会管理主体多元化的大背景下，检察机关参与社会管理创新在理论上的自恰性毋庸赘言，而且检察机关办理的案件都是社会矛盾激化到一定程度的结果，其执法办案本身就是解决社会矛盾的社会管理活动，在广义上检察机关是社会管理的重要主体应该不存异议[3]。
关于社会管理的内容，学者在理论上的表述基本趋于一致，如有论者认为社会管理是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程[4]。另有论者认为，社会管理是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境[5]。笔者以为，在2011年胡锦涛总书记的讲话中已对社会管理的内容作了最权威的概括，那就是协调社会关系等八个方面，这也是指导检察机关参与社会管理创新的重要依据。 关于社会管理的规律，我们从世界各国社会管理的历史经验中不难总结出以下几点：一是社会管理从社会控制向提供公共产品的转变，最初统治阶级进行社会管理是为维护统治秩序而进行的社会控制，更多地服务于统治阶级的自身需要，近现代以来在社会契约论和公民社会理念的影响下，社会管理的内容更多是政府提供公共产品和服务，在此意义上管理就是服务；二是社会管理从主体单一向主体多元的转变，随着社会管理内容的复杂多变，政府无力也不能再作为唯一主体提供公共产品，必须吸引社会组织和公民个人来共同参与；三是从政府主导向社会自治的转变，随着社会组织的不断成熟，社会管理最理想的状态应该是“小政府、大社会”，政府作为“守夜人”应逐渐退出那些适合社会自我管理的领域，在我国当前最重要的是不断完善社会组织快速成长的外部环境，培育和发展更多的社会组织参与管理；四是从人治向法治的转变，社会管理作为国家治理的重要内容始终存在着法治与人治的思辩，实践已经证明并将继续证明法治是人类社会发展的最佳选择模式，在社会管理领域只有坚持依法管理才能实现最佳的政治、经济和社会效果。
社会管理的发展规律决定了检察机关在参与社会管理创新的过程中，既要遵循自身的司法工作规律，同时还必须尊重一般的社会管理规律。
二、检察机关参与社会管理创新的目标定位
检察机关参与社会管理创新要解决哪些问题以及要达到什么样的目标，这是首先必须明确的，该目标定位既要有利于解决近期的紧迫性问题，也要为长期理想状态下的目标作出制度安排，笔者以为可从近期目标、中期目标和远期目标等三个层面来进行阐释。
（一）近期目标：化解社会矛盾，促进和谐社会建设。改革开放以来，中国的社会主体日益多元化，同时城乡、地区、群体之间的不平等程度不断加深，在形成一种结构性张力的同时，民众的社会需求和心态也在逐渐发生变化，不满情绪蔓延，社会问题逐渐增多[1],加上长期以来政府习惯于对社会矛盾堵而不疏，潜在的社会矛盾累积越来越多，维稳经费已经超过军费开支仍然于事无补，通过改革社会管理体制来解决深层次社会矛盾已刻不容缓。当前，对于社会管理的主体（尤其是公共部门）来说，需要认真研究造成社会矛盾日益激化的深层次原因，下大力气从源头上加以解决。作为国家的法律监督机关，检察机关在社会矛盾化解工作中必须也能够有所作为。一是要切实增强化解矛盾、促进和谐的意识，要在各项工作中提高化解矛盾的能力与水平，把化解社会矛盾贯彻于执法办案的全过程，检察机关办理的很多案件都是社会矛盾的集中体现，这些矛盾要尽可能在检察环节得到化解，避免矛盾激化或转移，更要防止因自身工作不到位而产生新的社会矛盾。二是要防患于未然，建立健全社会矛盾风险排查与预警机制，及时将检察机关在执法办案中发现的苗头性问题通报其他部门，同时要注重调查研究，查找总结造成社会矛盾的根本性、源头性问题，为党委、政府提供决策参考。如当前针对很多地方流动人口犯罪率比较高的问题，不要简单地只谈严厉打击这些犯罪行为，更为重要的是通过办案发现流动人口犯罪背后的深层次社会原因，为党委、政府进一步完善流动人口的管理和服务建言献策。三是注重依法化解社会矛盾，解决社会问题有时需要综合运用法律、经济、教育等手段，但归根结底最有效、最持久、最彻底的办法还是依法解决。我们不能为了更快地化解矛盾而违背法律规定，对于那些无理缠访、闹访的申诉行为，要坚决按照法律规定来办理，避免产生花钱买平安的不理性想法，要让人民群众切实感受到检察机关是真正在依法办事。四是要增强检察工作的透明度，提升执法公信力。目前司法公信力不高是多方面原因造成的，既有历史原因，也有现实因素；既有外部原因，也有内部问题。提高司法公信力需要建立司法与社会的互动和互信的良性机制，要主动增强司法的透明度，让人民群众了解检察工作、理解检察工作、支持检察工作、参与检察工作，只有检察执法的公信力提高了，检察机关在化解社会矛盾工作中才会有权威、才能出实效。
（二）中期目标：坚持以人为本，推进公民社会建设。在执法办案中努力化解社会矛盾是近期检察机关积极参与社会管理、服务党委政府中心工作、保障经济社会发展大局的需要，是检察机关应该承担的政治任务。但也要清醒地认识到，现在很多化解矛盾工作还带有很强的功利性和短期化，只是暂时解决了一些表面化的矛盾冲突，远没有触及深层次的社会问题。
从我国众多的社会矛盾中我们不难发现，由于长期实行不平衡发展战略，造成城乡之间、地区之间、阶层之间的分化越来越严重，社会低层民众向上流动的渠道不畅，很多人产生严重的被剥夺感，广大的普通群众没有充分平等地享受到社会发展成果，很多人没有过上有尊严的幸福生活[2]。同时在社会管理领域，政府职能的转变远远落后于社会发展，基于维护稳定和社会控制的考量，政府不愿意将更多的社会事务交由社会组织管理，也不放心让更多的公民参与管理社会事务，比较明显的如作为基层自治组织的村委会和居委会，仍然很难独立发挥作用，更多地还是要依附于地方政府。正是由于民众一方面存有严重的不平等感，另一方面又没有机会参与社会事务，造成民众与政府之间的误解甚至对立，社会矛盾的燃点易发多发，近年来发生的大量“无直接利益相关者”群体性事件就说明了这一点。因此，从社会发展的长远趋势看，社会管理的理想状态应该是全体国民真正平等共享改革开放的成果，公民个人有更多机会参与社会管理，社会组织承担更多的提供公共产品与社会服务职责，逐步构建政府、社会、公民“三位一体”的管理格局。在此背景下，政府与社会、公民之间实现良性互动与互信，以人为本和保障人权的理念得到尊重，社会自治程度显著提高，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，具有中国特色的公民社会基本建立。
按照上述愿景，检察机关参与社会管理必须立意高远，从推进公民社会建设的视阈做好以下几个方面的工作：一是在执法办案中牢固树立平等理念，无论是被害人还是犯罪嫌疑人都要平等地予以保护，无论是本地人还是流动人员都要适用同样的刑事政策，平等对待所有当事人，要通过检察机关的执法办案一定程度上降低公众的不平等感；二是始终坚持检察工作的人民性，不断满足社会公众对检察工作的知情权、参与权和监督权，建立检察机关对社会的信任机制和对话机制，完善程序公开、信息公开、释法说理、听证制度、检察和解等[3]，让社会公众（包括案件非利害关系人）有更多机会了解和参与检察环节的社会管理工作；三是支持和保障社会组织的发展壮大：一要建议社会组织的主管机关充分发挥监管和培育的作用；二要加强对社会组织的协作与服务，如加强与律师协会的协作；三要依法打击破坏社会组织建设的违法犯罪行为和社会组织及其从业人员的违法犯罪行为[4]。 （三）远期目标：推进法治建设，实现公平正义。经过人类社会长期的探索实践，法治已被证明是最理想的国家治理模式，政治国家与公民社会能够在法治框架下各司其职、各行其是，通过法治的社会管理，能确保公民权利、公共利益，促进良善、和谐的社会管理状态的实现[1]。法治型社会管理模式，意味着政治国家与公民社会权力与权利的有机统一、社会依法管理与民众参与治理的有机统一、民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一、利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾化解的有机统一、社会维稳和公民维权的有机统一[2]。在中国推进依法治国的现实语境下，其社会管理模式也必然选择法治化的道路，实现社会管理的法治化将是中国政府和人民的不懈追求。
从理论上讲，检察机关是法治的实践者和推动者应无异议，作为国家的法律监督机关，其核心职责就是维护法律的统一实施和良好的法治秩序，按照亚里士多德关于法治的定义，良法能够得到遵循是法治实现不可或缺的内容，在我国的公权力架构中，只有检察机关的法律监督权能够担此重任。因此，检察机关在履行职责的过程中，必须始终坚持法治导向，要通过自身的监督行为，引导和促进国家公权力（主要是行政权和司法权）的正确行使，让法治蕴涵的限制公权、保障私权的要义切实得到实现，从而推动社会管理法治化水平的不断提高。检察机关在参与推动社会管理创新的过程中，要超越仅仅解决表层社会矛盾和少数个体利益诉求的局限，将更多的精力投向那些有助于提高社会管理法治化水平的领域。
实现法治是人类的不懈追求，但只有公平正义才是人类追求的永恒价值目标，罗尔斯认为：正义是社会制度的首要价值，正如真理是理论体系的的首要价值一样。就法治与正义的关系而言，可以概括为手段与目的，即法治是正义实现的主要途径，正义是法治社会的追求目标，二者在通常意义上是一致的，但法亦有善恶，恶法之治下的正义未必能够全部实现，只有良法才能实现善治，“法律如果是不正义的，那么无论它们多么有效有序，也必然会为人们所改革或废除——罗尔斯语”，因此对立法进行制约是法治社会不可或缺的内容。在西方三权分立国家，通过行政权和司法权对立法权的制约可以有效避免恶法的产生。在我国，虽然理论上权力机关的立法代表了人民的意志，不会导致恶法的产生，但由于立法过程中存在的各种利益博弈，也难免出现立法部门化、地方化的倾向，不是所有立法都尽如人意，因此对法律的修改完善也在所难免。虽然不断提高立法质量主要是立法机关的职责，但作为法律监督机关的检察机关也应当有所作为，一方面在执法办案中既要严格依法，又要坚持宽严相济刑事政策，使蕴涵在法律中公平正义价值得到最大程度的实现；另一方面要通过执法办案和调查研究，发现法律中存在的违背公平正义之处，及时提出修改和完善立法的建议。
三、检察机关参与社会管理创新的路径选择
（一）在履行职能中参与社会管理创新
检察机关参与社会管理创新的主要途径还是自身法定的执法办案活动，离开检察职责谈参与社会管理创新就会使检察机关迷失方向。
1、不断健全和完善监督行为，规范公权力正确行使。要积极解决司法实践中不敢监督、不愿监督、不善监督、不能监督甚至协商监督等问题，既要争取在立法层面不断完善监督的体制、机制，也要立足现有职能，发挥好职务犯罪查处的威慑作用，以查办职务犯罪推动其他工作的开展，要通过自身的执法办案来规范行政权和司法权的正确运行。在履行监督职能过程中，要注重发挥社会组织的作用，比如社区矫正工作，检察机关既要监督执行机关的行为是否合法，也要与社区组织配合，引导社区在刑罚执行中发挥更大作用。
2、坚持宽严相济刑事政策，促进社会和谐稳定。要根据社会形势的发展变化和一定时期犯罪的发展态势，与其他司法机关密切配合，依法严厉打击那些严重危害民生民利、破坏社会秩序、影响法治发展、损害公平正义的违法犯罪活动。同时，对于那些轻微的违法犯罪行为，从修复社会关系、减少社会矛盾出发，经过严格的风险评估以后，可以视情从轻处理，但应做好跟踪帮教和调查工作，为以后不断完善轻微犯罪处理机制积累经验。
3、保障律师执业权利，规范检察权正确运行。要按照修改后的《律师法》和《刑诉法》的有关规定，切实在检察环节支持律师依法执业，自觉接受律师的监督与制约，不断规范自身的执法行为。同时要主动加强与律师协会和律师之间的工作联系与业务交流，努力在双方之间建立良性互动关系，增加信任与理解，使律师在推动法治、促进和谐、维护正义中发挥更大的作用。
（二）在延伸职能中参与社会管理创新
1、积极推进基层检察室建设。根据最高人民检察院的统一部署，各地都在积极推进基层检察室建设的工作，作为联系基层群众、延伸法律监督触角的有益尝试，基层检察室建设应因地制宜，防止一哄而上和形式主义，要在完善职能定位、密切联系群众、注重提高实效上下工夫，使基层检察室在服务大局、保障民生、化解矛盾、预防犯罪等方面发挥基础性作用。
2、加强法制宣传与犯罪预防。作为国家普法工作体制的重要成员之一，检察机关不但要在执法办案中把法制宣传贯穿始终，更要结合执法办案做好法制宣传教育和犯罪预防工作，要不断总结近年来在开展送法下乡和送法进社区、进学校、进企业等活动中积累的有益经验，积极探索形式多样、贴近群众、效果良好的法制宣传教育模式。要认真研究犯罪的发展趋势和深层次社会原因，及时向党委政府提出意见和建议，为国家完善预防和减少犯罪的体制机制积极建言献策。
3、健全未成年人刑事检察制度。在对未成年人犯罪继续坚持“教育为主、惩罚为辅”原则和“教育、感化、挽救”方针的基础上，不断完善分案办理、社会调查、前科报告义务免除、帮扶教育等工作机制，探索适合未成年人身心特点、有利于失足未成年人顺利回归社会以及降低未成年人再犯罪比例的体制机制。
4、完善司法救助制度。在刑事诉讼中既要保障被告人的合法权益，更应注重维护被害人的权益，实现被告人与被害人权利的平等保护。在过去相当长的一段时期，关注更多的都是被告人权利的保护，当前更应加强对被害人权利保护的研究，国家需要承担更多的责任，提高对被害人司法救助的财政投入，扩大被害人司法救助的范围。检察机关应结合自身执法办案，做好检察环节的司法救助工作，同时要加强调研，提出在检察环节完善司法救助的意见和建议。
（三）在创新职能中参与社会管理创新
作为司法机关的检察机关应始终秉持保守、被动及职责法定的理念，尽可能避免职能创新的冲动，因为所有的检察职能都必须有法律的授权，法律没有规定检察机关不能自己创设权利，否则就有违法之嫌。然而在中国的立法实践中，许多好的制度上升为法律之前又需要在实践中不断反复检验，这样有时就难免产生尴尬局面，即职能创新与严格依法的冲突。为了不破坏国家的法治秩序，检察机关在进行职能创新之前，应妥善解决好法律授权问题。笔者以为，目前和今后在检察工作中试点的一些制度，在法律没有规定之前，可以先通过最高国家立法机关（全国人大及其常委会）授权的形式获取合法性，当前可以在检察和解与附条件不起诉工作中进行尝试。
1、继续推行检察和解制度（此处的检察和解仅指在检察机关主持下当事人之间的和解，不包含检察机关与刑事被告人之间的和解）司法实践已经证明，在检察环节促成当事人和解有利于矛盾化解与社会和谐，但检察和解不应局限于检察机关自己参与，为了提高和解的公信力，发挥社会组织在矛盾化解中的作用，应积极加强检调对接工作，发挥人民调解、专业调解（如医疗事故调解组织）等社会组织在检察和解中的作用，探索基层组织、行业协会等社会组织参与检察和解的途径与方式，推动提高社会组织参与社会管理的广度和深度。
2、探索建立附条件不起诉制度。前一阶段外界对检察机关开展附条件不起诉的试点提出批评，认识实行这项制度有侵犯法院审判权之嫌，另外没有提及的可能还有目前开展这项工作的合法性问题。对该制度的价值如何进行评价还存有较大争议，法院认为赋予检察机关附条件不起诉权侵害了法院的定罪权，有违控审分离的原则；而理论界对这项制度给予了肯定，认为符合司法改革的方向、符合检察权运行的规律、符合和谐社会和执法为民的理念；在检察机关内部更多关注的是该制度实际运行中可能遇到的问题，尤其是犯罪人被做出附条件不起诉后的跟踪监管和帮教问题[1]。笔者以为，不管如何争论，在刑事诉讼法修改草案已有规定的情况下，作为推进社会管理创新的有益举措，在司法实践中应继续探索，探寻提高该制度实效性的途径与方法。
[基金项目]本文系2011年浙江省法学会重点课题“检察机关参与社会管理创新的路径选择”（2011NB25）的阶段性成果。
随着社会的发展变化对社会管理活动要求的提高，世界各国都在探索适合本国国情的社会管理制度，对中国来说，我们正经历着从计划经济时代的管理体制向市场经济模式管理体制的转变，无论是社会管理的理念，还是社会管理的体制、机制，以及具体的社会管理实践活动都需要发生深刻的变化。早在2004年党的十六届四中全会就提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新；2011年胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出，要健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，指出社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等八个方面。
在我国社会管理活动中，政法机关一直扮演着重要角色，不管是过去作为国家的专政工具，还是新时期作为经济社会发展的保障者，政法机关都在积极探索自身在社会管理中的职能定位。2009年中央政法委在全国政法机关部署深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，明确将社会管理创新作为包括检察机关在内的政法各部门的重要任务。2011年胡锦涛总书记讲话以后，全国各级检察机关都在认真研究、探索如何在社会管理创新工作中发挥好自身的职能作用。
一、检察机关参与社会管理创新的争论与误区
（一）认识争论。自从2009年中央政法委提出推进社会管理创新以来，最初在检察机关内部对这项工作如何认识还存有分歧：有观点认为社会管理的主体主要是各级政府，检察机关作为法律监督机关不直接参与社会管理活动，因此这项工作与检察机关的职能没有关联，检察机关也就无法参与社会管理创新，这种观点被称为“无关论”；另有观点认为检察机关作为法律监督机关，其自身的职能和权限都有明确的法律规定，参与或不参与社会管理创新都要也只能履行这些职责，因此提不提社会管理创新没有多少意义，这种观点被称为“等同论”；更为激进的观点被称为“替代论”，认为推进社会管理创新的工作只是代替以前开展的其他活动，在内容上并没有什么实质性的新意[1]。不过，正是在这种不断争论与思辩中，检察机关对自身在社会管理创新中职能定位的认识越来越清晰，特别是随着更多人对社会管理有关理论的学习与研究，以及对社会管理实践活动的不断总结，认识到检察机关是社会管理创新的主体之一，应积极参与社会管理创新工作，为此各级检察机关还制定了实施意见，出台了具体的措施。但是，在检察机关如何参与社会管理创新，特别是应该坚持什么样的原则、其价值目标的定位以及实现的路径等方面还众说纷纭，莫衷一是。
（二）实践误区。认识是实践的先导，一般来说，认识问题解决了，实践中就不会出现方向性的问题，但并不会当然地解决实践中的所有问题。在目前检察机关推进社会管理创新的工作中，有些地方还不同程度存在着一些偏差：一种情况是新瓶装旧酒，把一些原本检察机关在做的日常工作直接作为社会管理创新的内容，并没有在理念和机制等方面有所创新；第二种情况是机械执行上级意见，2010年高检院在深入推进“三项重点工作”的实施意见中对检察机关参与社会管理创新提出了六个方面的具体要求，这些要求原本只是指导性的规定动作，并不反对各地富有特色的自选动作，而有的地方只是简单地照搬照抄，缺乏自身的特色做法；三是为了创新而创新，实践中有的地方为体现自己在社会管理创新中有所作为，提出了一些不切实际的工作计划，对可行性与实效性考虑不足；四是超越法律规定搞创新，不顾检察机关作为国家公权力机关的性质，在没有上位法和国家最高立法机关授权的情况下自行探索创新，此种做法一直备受理论界的质疑；[1]五是目标定位短期化，有的地方把检察机关参与社会管理创新的目标简单地定位为化解社会矛盾、维护社会和谐，认为只要检察环节的社会矛盾得到化解，检察机关的任务就算完成了，这种做法根源于我国长期的维稳思维定势。
（三）理论澄清。实际上，在探讨检察机关如何参与社会管理创新之前，必须首先回答社会管理的性质以及当代社会管理的一些基本规律。社会管理是一个动态的复合概念，需要随着社会的变迁不断进行调整，目前学术界对社会管理的基本内涵尚无统一的认识。笔者以为对社会管理内涵的理解重点是三个方面：一是管理的主体是谁？二是管理的内容（或曰客体）是什么？三是社会管理的规律如何？
关于社会管理的主体，在不同社会制度下是有重大区别的。专制国家其社会管理的唯一主体就是政府，近现代以来，随着民主制度的发展和公民社会的兴起，越来越多的国家将社会管理的部分职能交给了社会组织和公民个人，社会管理主体日益呈现出多元化，逐渐从“单一主体”向“多元主体”过渡。在我国，随着社会主义市场经济体制的建立，政府管理社会的职能也在不断进行调整，广义上的社会管理已不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理[2]。因此，在坚持社会管理主体多元化的大背景下，检察机关参与社会管理创新在理论上的自恰性毋庸赘言，而且检察机关办理的案件都是社会矛盾激化到一定程度的结果，其执法办案本身就是解决社会矛盾的社会管理活动，在广义上检察机关是社会管理的重要主体应该不存异议[3]。
关于社会管理的内容，学者在理论上的表述基本趋于一致，如有论者认为社会管理是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程[4]。另有论者认为，社会管理是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境[5]。笔者以为，在2011年胡锦涛总书记的讲话中已对社会管理的内容作了最权威的概括，那就是协调社会关系等八个方面，这也是指导检察机关参与社会管理创新的重要依据。 关于社会管理的规律，我们从世界各国社会管理的历史经验中不难总结出以下几点：一是社会管理从社会控制向提供公共产品的转变，最初统治阶级进行社会管理是为维护统治秩序而进行的社会控制，更多地服务于统治阶级的自身需要，近现代以来在社会契约论和公民社会理念的影响下，社会管理的内容更多是政府提供公共产品和服务，在此意义上管理就是服务；二是社会管理从主体单一向主体多元的转变，随着社会管理内容的复杂多变，政府无力也不能再作为唯一主体提供公共产品，必须吸引社会组织和公民个人来共同参与；三是从政府主导向社会自治的转变，随着社会组织的不断成熟，社会管理最理想的状态应该是“小政府、大社会”，政府作为“守夜人”应逐渐退出那些适合社会自我管理的领域，在我国当前最重要的是不断完善社会组织快速成长的外部环境，培育和发展更多的社会组织参与管理；四是从人治向法治的转变，社会管理作为国家治理的重要内容始终存在着法治与人治的思辩，实践已经证明并将继续证明法治是人类社会发展的最佳选择模式，在社会管理领域只有坚持依法管理才能实现最佳的政治、经济和社会效果。
社会管理的发展规律决定了检察机关在参与社会管理创新的过程中，既要遵循自身的司法工作规律，同时还必须尊重一般的社会管理规律。
二、检察机关参与社会管理创新的目标定位
检察机关参与社会管理创新要解决哪些问题以及要达到什么样的目标，这是首先必须明确的，该目标定位既要有利于解决近期的紧迫性问题，也要为长期理想状态下的目标作出制度安排，笔者以为可从近期目标、中期目标和远期目标等三个层面来进行阐释。
（一）近期目标：化解社会矛盾，促进和谐社会建设。改革开放以来，中国的社会主体日益多元化，同时城乡、地区、群体之间的不平等程度不断加深，在形成一种结构性张力的同时，民众的社会需求和心态也在逐渐发生变化，不满情绪蔓延，社会问题逐渐增多[1],加上长期以来政府习惯于对社会矛盾堵而不疏，潜在的社会矛盾累积越来越多，维稳经费已经超过军费开支仍然于事无补，通过改革社会管理体制来解决深层次社会矛盾已刻不容缓。当前，对于社会管理的主体（尤其是公共部门）来说，需要认真研究造成社会矛盾日益激化的深层次原因，下大力气从源头上加以解决。作为国家的法律监督机关，检察机关在社会矛盾化解工作中必须也能够有所作为。一是要切实增强化解矛盾、促进和谐的意识，要在各项工作中提高化解矛盾的能力与水平，把化解社会矛盾贯彻于执法办案的全过程，检察机关办理的很多案件都是社会矛盾的集中体现，这些矛盾要尽可能在检察环节得到化解，避免矛盾激化或转移，更要防止因自身工作不到位而产生新的社会矛盾。二是要防患于未然，建立健全社会矛盾风险排查与预警机制，及时将检察机关在执法办案中发现的苗头性问题通报其他部门，同时要注重调查研究，查找总结造成社会矛盾的根本性、源头性问题，为党委、政府提供决策参考。如当前针对很多地方流动人口犯罪率比较高的问题，不要简单地只谈严厉打击这些犯罪行为，更为重要的是通过办案发现流动人口犯罪背后的深层次社会原因，为党委、政府进一步完善流动人口的管理和服务建言献策。三是注重依法化解社会矛盾，解决社会问题有时需要综合运用法律、经济、教育等手段，但归根结底最有效、最持久、最彻底的办法还是依法解决。我们不能为了更快地化解矛盾而违背法律规定，对于那些无理缠访、闹访的申诉行为，要坚决按照法律规定来办理，避免产生花钱买平安的不理性想法，要让人民群众切实感受到检察机关是真正在依法办事。四是要增强检察工作的透明度，提升执法公信力。目前司法公信力不高是多方面原因造成的，既有历史原因，也有现实因素；既有外部原因，也有内部问题。提高司法公信力需要建立司法与社会的互动和互信的良性机制，要主动增强司法的透明度，让人民群众了解检察工作、理解检察工作、支持检察工作、参与检察工作，只有检察执法的公信力提高了，检察机关在化解社会矛盾工作中才会有权威、才能出实效。
（二）中期目标：坚持以人为本，推进公民社会建设。在执法办案中努力化解社会矛盾是近期检察机关积极参与社会管理、服务党委政府中心工作、保障经济社会发展大局的需要，是检察机关应该承担的政治任务。但也要清醒地认识到，现在很多化解矛盾工作还带有很强的功利性和短期化，只是暂时解决了一些表面化的矛盾冲突，远没有触及深层次的社会问题。
从我国众多的社会矛盾中我们不难发现，由于长期实行不平衡发展战略，造成城乡之间、地区之间、阶层之间的分化越来越严重，社会低层民众向上流动的渠道不畅，很多人产生严重的被剥夺感，广大的普通群众没有充分平等地享受到社会发展成果，很多人没有过上有尊严的幸福生活[2]。同时在社会管理领域，政府职能的转变远远落后于社会发展，基于维护稳定和社会控制的考量，政府不愿意将更多的社会事务交由社会组织管理，也不放心让更多的公民参与管理社会事务，比较明显的如作为基层自治组织的村委会和居委会，仍然很难独立发挥作用，更多地还是要依附于地方政府。正是由于民众一方面存有严重的不平等感，另一方面又没有机会参与社会事务，造成民众与政府之间的误解甚至对立，社会矛盾的燃点易发多发，近年来发生的大量“无直接利益相关者”群体性事件就说明了这一点。因此，从社会发展的长远趋势看，社会管理的理想状态应该是全体国民真正平等共享改革开放的成果，公民个人有更多机会参与社会管理，社会组织承担更多的提供公共产品与社会服务职责，逐步构建政府、社会、公民“三位一体”的管理格局。在此背景下，政府与社会、公民之间实现良性互动与互信，以人为本和保障人权的理念得到尊重，社会自治程度显著提高，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，具有中国特色的公民社会基本建立。
按照上述愿景，检察机关参与社会管理必须立意高远，从推进公民社会建设的视阈做好以下几个方面的工作：一是在执法办案中牢固树立平等理念，无论是被害人还是犯罪嫌疑人都要平等地予以保护，无论是本地人还是流动人员都要适用同样的刑事政策，平等对待所有当事人，要通过检察机关的执法办案一定程度上降低公众的不平等感；二是始终坚持检察工作的人民性，不断满足社会公众对检察工作的知情权、参与权和监督权，建立检察机关对社会的信任机制和对话机制，完善程序公开、信息公开、释法说理、听证制度、检察和解等[3]，让社会公众（包括案件非利害关系人）有更多机会了解和参与检察环节的社会管理工作；三是支持和保障社会组织的发展壮大：一要建议社会组织的主管机关充分发挥监管和培育的作用；二要加强对社会组织的协作与服务，如加强与律师协会的协作；三要依法打击破坏社会组织建设的违法犯罪行为和社会组织及其从业人员的违法犯罪行为[4]。 （三）远期目标：推进法治建设，实现公平正义。经过人类社会长期的探索实践，法治已被证明是最理想的国家治理模式，政治国家与公民社会能够在法治框架下各司其职、各行其是，通过法治的社会管理，能确保公民权利、公共利益，促进良善、和谐的社会管理状态的实现[1]。法治型社会管理模式，意味着政治国家与公民社会权力与权利的有机统一、社会依法管理与民众参与治理的有机统一、民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一、利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾化解的有机统一、社会维稳和公民维权的有机统一[2]。在中国推进依法治国的现实语境下，其社会管理模式也必然选择法治化的道路，实现社会管理的法治化将是中国政府和人民的不懈追求。
从理论上讲，检察机关是法治的实践者和推动者应无异议，作为国家的法律监督机关，其核心职责就是维护法律的统一实施和良好的法治秩序，按照亚里士多德关于法治的定义，良法能够得到遵循是法治实现不可或缺的内容，在我国的公权力架构中，只有检察机关的法律监督权能够担此重任。因此，检察机关在履行职责的过程中，必须始终坚持法治导向，要通过自身的监督行为，引导和促进国家公权力（主要是行政权和司法权）的正确行使，让法治蕴涵的限制公权、保障私权的要义切实得到实现，从而推动社会管理法治化水平的不断提高。检察机关在参与推动社会管理创新的过程中，要超越仅仅解决表层社会矛盾和少数个体利益诉求的局限，将更多的精力投向那些有助于提高社会管理法治化水平的领域。
实现法治是人类的不懈追求，但只有公平正义才是人类追求的永恒价值目标，罗尔斯认为：正义是社会制度的首要价值，正如真理是理论体系的的首要价值一样。就法治与正义的关系而言，可以概括为手段与目的，即法治是正义实现的主要途径，正义是法治社会的追求目标，二者在通常意义上是一致的，但法亦有善恶，恶法之治下的正义未必能够全部实现，只有良法才能实现善治，“法律如果是不正义的，那么无论它们多么有效有序，也必然会为人们所改革或废除——罗尔斯语”，因此对立法进行制约是法治社会不可或缺的内容。在西方三权分立国家，通过行政权和司法权对立法权的制约可以有效避免恶法的产生。在我国，虽然理论上权力机关的立法代表了人民的意志，不会导致恶法的产生，但由于立法过程中存在的各种利益博弈，也难免出现立法部门化、地方化的倾向，不是所有立法都尽如人意，因此对法律的修改完善也在所难免。虽然不断提高立法质量主要是立法机关的职责，但作为法律监督机关的检察机关也应当有所作为，一方面在执法办案中既要严格依法，又要坚持宽严相济刑事政策，使蕴涵在法律中公平正义价值得到最大程度的实现；另一方面要通过执法办案和调查研究，发现法律中存在的违背公平正义之处，及时提出修改和完善立法的建议。
三、检察机关参与社会管理创新的路径选择
（一）在履行职能中参与社会管理创新
检察机关参与社会管理创新的主要途径还是自身法定的执法办案活动，离开检察职责谈参与社会管理创新就会使检察机关迷失方向。
1、不断健全和完善监督行为，规范公权力正确行使。要积极解决司法实践中不敢监督、不愿监督、不善监督、不能监督甚至协商监督等问题，既要争取在立法层面不断完善监督的体制、机制，也要立足现有职能，发挥好职务犯罪查处的威慑作用，以查办职务犯罪推动其他工作的开展，要通过自身的执法办案来规范行政权和司法权的正确运行。在履行监督职能过程中，要注重发挥社会组织的作用，比如社区矫正工作，检察机关既要监督执行机关的行为是否合法，也要与社区组织配合，引导社区在刑罚执行中发挥更大作用。
2、坚持宽严相济刑事政策，促进社会和谐稳定。要根据社会形势的发展变化和一定时期犯罪的发展态势，与其他司法机关密切配合，依法严厉打击那些严重危害民生民利、破坏社会秩序、影响法治发展、损害公平正义的违法犯罪活动。同时，对于那些轻微的违法犯罪行为，从修复社会关系、减少社会矛盾出发，经过严格的风险评估以后，可以视情从轻处理，但应做好跟踪帮教和调查工作，为以后不断完善轻微犯罪处理机制积累经验。
3、保障律师执业权利，规范检察权正确运行。要按照修改后的《律师法》和《刑诉法》的有关规定，切实在检察环节支持律师依法执业，自觉接受律师的监督与制约，不断规范自身的执法行为。同时要主动加强与律师协会和律师之间的工作联系与业务交流，努力在双方之间建立良性互动关系，增加信任与理解，使律师在推动法治、促进和谐、维护正义中发挥更大的作用。
（二）在延伸职能中参与社会管理创新
1、积极推进基层检察室建设。根据最高人民检察院的统一部署，各地都在积极推进基层检察室建设的工作，作为联系基层群众、延伸法律监督触角的有益尝试，基层检察室建设应因地制宜，防止一哄而上和形式主义，要在完善职能定位、密切联系群众、注重提高实效上下工夫，使基层检察室在服务大局、保障民生、化解矛盾、预防犯罪等方面发挥基础性作用。
2、加强法制宣传与犯罪预防。作为国家普法工作体制的重要成员之一，检察机关不但要在执法办案中把法制宣传贯穿始终，更要结合执法办案做好法制宣传教育和犯罪预防工作，要不断总结近年来在开展送法下乡和送法进社区、进学校、进企业等活动中积累的有益经验，积极探索形式多样、贴近群众、效果良好的法制宣传教育模式。要认真研究犯罪的发展趋势和深层次社会原因，及时向党委政府提出意见和建议，为国家完善预防和减少犯罪的体制机制积极建言献策。
3、健全未成年人刑事检察制度。在对未成年人犯罪继续坚持“教育为主、惩罚为辅”原则和“教育、感化、挽救”方针的基础上，不断完善分案办理、社会调查、前科报告义务免除、帮扶教育等工作机制，探索适合未成年人身心特点、有利于失足未成年人顺利回归社会以及降低未成年人再犯罪比例的体制机制。
4、完善司法救助制度。在刑事诉讼中既要保障被告人的合法权益，更应注重维护被害人的权益，实现被告人与被害人权利的平等保护。在过去相当长的一段时期，关注更多的都是被告人权利的保护，当前更应加强对被害人权利保护的研究，国家需要承担更多的责任，提高对被害人司法救助的财政投入，扩大被害人司法救助的范围。检察机关应结合自身执法办案，做好检察环节的司法救助工作，同时要加强调研，提出在检察环节完善司法救助的意见和建议。
（三）在创新职能中参与社会管理创新
作为司法机关的检察机关应始终秉持保守、被动及职责法定的理念，尽可能避免职能创新的冲动，因为所有的检察职能都必须有法律的授权，法律没有规定检察机关不能自己创设权利，否则就有违法之嫌。然而在中国的立法实践中，许多好的制度上升为法律之前又需要在实践中不断反复检验，这样有时就难免产生尴尬局面，即职能创新与严格依法的冲突。为了不破坏国家的法治秩序，检察机关在进行职能创新之前，应妥善解决好法律授权问题。笔者以为，目前和今后在检察工作中试点的一些制度，在法律没有规定之前，可以先通过最高国家立法机关（全国人大及其常委会）授权的形式获取合法性，当前可以在检察和解与附条件不起诉工作中进行尝试。
1、继续推行检察和解制度（此处的检察和解仅指在检察机关主持下当事人之间的和解，不包含检察机关与刑事被告人之间的和解）司法实践已经证明，在检察环节促成当事人和解有利于矛盾化解与社会和谐，但检察和解不应局限于检察机关自己参与，为了提高和解的公信力，发挥社会组织在矛盾化解中的作用，应积极加强检调对接工作，发挥人民调解、专业调解（如医疗事故调解组织）等社会组织在检察和解中的作用，探索基层组织、行业协会等社会组织参与检察和解的途径与方式，推动提高社会组织参与社会管理的广度和深度。
2、探索建立附条件不起诉制度。前一阶段外界对检察机关开展附条件不起诉的试点提出批评，认识实行这项制度有侵犯法院审判权之嫌，另外没有提及的可能还有目前开展这项工作的合法性问题。对该制度的价值如何进行评价还存有较大争议，法院认为赋予检察机关附条件不起诉权侵害了法院的定罪权，有违控审分离的原则；而理论界对这项制度给予了肯定，认为符合司法改革的方向、符合检察权运行的规律、符合和谐社会和执法为民的理念；在检察机关内部更多关注的是该制度实际运行中可能遇到的问题，尤其是犯罪人被做出附条件不起诉后的跟踪监管和帮教问题[1]。笔者以为，不管如何争论，在刑事诉讼法修改草案已有规定的情况下，作为推进社会管理创新的有益举措，在司法实践中应继续探索，探寻提高该制度实效性的途径与方法。