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摘要：通过政府投资项目竣工决算审计实践，本文对当前政府投资建设管理体制、制度、监管等方面存在的主要问题进行了深入细致的剖析，并从强化投资项目管理、健全投资决策机制、改进管理方式等方面提出了改进意见，以杜绝竣工决算超概算情况。
关键词：投资项目 竣工决算 概算控制
Abstract: through the government investment project completion the final accounts of the audit practice, the paper on the present government investment construction management system, system, supervision of the existing problems in the deep and detailed analysis, and from strengthening investment project management and improve the investment decision-making mechanism, improving the management mode are put forward, in order to put an end to the final accounts of the completed project exceeds the probable situation.
Keywords: investment project completion the final accounts of the budget control
中图分类号： F812.3 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
根据我公司对政府投资项目竣工决算审计情况分析，近年来竣工决算超概算投资问题居高不下， 2011年度政府投资项目审计结果表明，凡是政府投资项目的工程投资百分之百超支，平均超支幅度为25%～35%。从已经完成决算造价审计的54个政府投资项目统计，平均超支幅度38.65%，个别项目超支幅度高达5.54倍。这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致国家对基建投资的严重失控。
二、竣工决算超概算投资现状
1．项目前期工作粗糙，深度不够
据调查有95%的项目普遍存在可行性研究深度不够、外部建设条件不落实、缺项、漏项导致投资估算失控。如：某文化中心工程，由于初步设计出现大量的漏项，致使初步设计概算严重脱离实际，施工过程中设计屡次变更、工程量大量增加，致使工程建安工程造价增加将近一倍。
2．施工工艺更改造成投资成本加大
如某纪念馆工程，设计与招标时均未充分预计到立模的难度，单结构模板一项就增加投资220万元，占该项目调整总概算的30.51%。
3．业主擅自增加建筑面积和提高建设标准造成决算造价增高
如某景区工程原审批计划建筑面积2783平方米，而实际建设面积2939平方米，超原审批计划156平米。由于提高装修标准引起决算增加400多万元。
4．不具备开工条件开工建设增加投资
由于前期征地、拆迁工作滞后，造成工程无法按期开工，承包商向建设单位提出索赔，造成工程决算超支。如某城市公共工程，由于建设用地未落实，致使工程无法开工建设，适逢建筑材料大幅上涨，增加工程投资将近300万元。
三、竣工决算概算投资的主要原因
1．项目业主对主动控制工程造价意识不强
究其原因，从根本上看主要是政府投资项目缺乏建立一套行之有效的项目造价控制责任制。由于项目前期工作深度不够，加上项目决策阶段先天不足和方案设计阶段把关不严，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和满打粗算。
2．设计单位缺乏投资控制意识
设计人员缺乏精心设计思想，片面追求产值，忽视质量，没有严格按照批准的文件推行限额设计。同时由于在初设阶段考虑问题不成熟，不到位，致使在某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入造成设计屡次变更，进而引发一系列的投资追加。
3．缺乏全过程的造价控制监管
建设项目的估算、概算和预算的编制缺乏密切配合，缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。部分项目业主出于自身利益的考虑，本身就有投资扩张的冲动，从而导致投资失控。在项目实施中不经审批，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额；有的项目屡屡更变设计，施工签证又缺乏有效的约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备情况，既成事實后，才在调整概算中提交审批机关认可。
4．初步设计和概算的编制质量不高
从已审计完成的项目看，项目的初步设计和概算的编制质量普遍达不到规定深度。部分设计人员缺乏责任心，甚至不讲原则，在利益驱动下迁就各方面的不合理要求，人为压低或抬高概算。
四、控制竣工决算超概算的对策和建议
针对政府投资项目屡屡发生“三超”现象的情况，应做好以下几个方面工作：
1．注重前期准备阶段投资的确定控制，切实把好源头关。
在可行性研究、投资决策阶段要严把方案设计关，把建设项目的可行性研究、决策阶段建立在优化评选的基础上，在可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用，切实有效遏止“三超”现象在源头的滋生。
2．推行设计招标,择优选择设计单位
设计是确定建设项目投资的龙头工作，对项目设计方案进行优选，是有效控制投资的重要环节。设计人员必须严格按照批准的可研报告及投资估算控制初步设计，按照批准初步设计总概算控制技术设计和施工图设计。在设计各阶段中，设计人员与工程造价人员要密切联系、相互配合。
3．公开公正公平择优选择施工单位,严格设计变更和加强签证管理
首先要抓好工程施工项目的招标管理，明确建设工程施工招标的中标价必须控制在批准的概算之内，凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。同时要提高工程量清单与招标控制价的编制质量，确保中标价格在。二要强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。三要建立严格的设计变更、签证审批制度。
4．加强各部门之间的配合与协作，加大控制与监督力度
一是项目业主和投资者及计划审批有关部门首先要加强对政府投资项目造价控制的意识，自觉把好各个阶段控制造价的关口，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制，变个别环节控制为全过程控制。二是建设项目所经过的“五算”阶段，都要经过有关的中介机构的具体工作，各有关中介机构必须要立足于国家和全局，对政府和项目业主以高度负责的态度，充分发挥整体优势，把好各个阶段的工程造价控制关口，自觉强化各个建设阶段的自我管理力度。三是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同金额，确需超过的，必须由项目审批部门和招投标主管部门审查并按有关程序报批准后方可实施。
5．完善政府投资项目管理规章制度，从制度上遏制“三超”
针对当前政府投资项目管理存在的问题，应完善政府投资项目管理规章制度并狠抓落实。并进一步明确对参与工程建设项目各个主体责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位的责任和义务，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。
6．严格概算审批程序，杜绝批小建大
要防止有的政府部门因怕项目政府不审批，或资金不落实，故意编小估算，待项目上马后就要求调整概算。为此，今后凡是政府性投资项目必须编足概算，超概算必须严格经有关程序审查批准。
五、结语
合理确定和有效控制工程造价，要充分利用法律手段、经济手段和行政手段建立项目决策责任约束机制，依法合理确定工程造价，真正使投资者和决策者既有投资效益又承担投资风险，达到控制工程造价的目的。
[作者简介]朱屹，女，生于1972年1月，浙江平湖人，注册造价工程师，嘉兴市银建工程咨询评估有限公司咨询部经理，研究方向：建设工程项目管理与咨询服务。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：投资项目 竣工决算 概算控制
Abstract: through the government investment project completion the final accounts of the audit practice, the paper on the present government investment construction management system, system, supervision of the existing problems in the deep and detailed analysis, and from strengthening investment project management and improve the investment decision-making mechanism, improving the management mode are put forward, in order to put an end to the final accounts of the completed project exceeds the probable situation.
Keywords: investment project completion the final accounts of the budget control
中图分类号： F812.3 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
根据我公司对政府投资项目竣工决算审计情况分析，近年来竣工决算超概算投资问题居高不下， 2011年度政府投资项目审计结果表明，凡是政府投资项目的工程投资百分之百超支，平均超支幅度为25%～35%。从已经完成决算造价审计的54个政府投资项目统计，平均超支幅度38.65%，个别项目超支幅度高达5.54倍。这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致国家对基建投资的严重失控。
二、竣工决算超概算投资现状
1．项目前期工作粗糙，深度不够
据调查有95%的项目普遍存在可行性研究深度不够、外部建设条件不落实、缺项、漏项导致投资估算失控。如：某文化中心工程，由于初步设计出现大量的漏项，致使初步设计概算严重脱离实际，施工过程中设计屡次变更、工程量大量增加，致使工程建安工程造价增加将近一倍。
2．施工工艺更改造成投资成本加大
如某纪念馆工程，设计与招标时均未充分预计到立模的难度，单结构模板一项就增加投资220万元，占该项目调整总概算的30.51%。
3．业主擅自增加建筑面积和提高建设标准造成决算造价增高
如某景区工程原审批计划建筑面积2783平方米，而实际建设面积2939平方米，超原审批计划156平米。由于提高装修标准引起决算增加400多万元。
4．不具备开工条件开工建设增加投资
由于前期征地、拆迁工作滞后，造成工程无法按期开工，承包商向建设单位提出索赔，造成工程决算超支。如某城市公共工程，由于建设用地未落实，致使工程无法开工建设，适逢建筑材料大幅上涨，增加工程投资将近300万元。
三、竣工决算概算投资的主要原因
1．项目业主对主动控制工程造价意识不强
究其原因，从根本上看主要是政府投资项目缺乏建立一套行之有效的项目造价控制责任制。由于项目前期工作深度不够，加上项目决策阶段先天不足和方案设计阶段把关不严，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和满打粗算。
2．设计单位缺乏投资控制意识
设计人员缺乏精心设计思想，片面追求产值，忽视质量，没有严格按照批准的文件推行限额设计。同时由于在初设阶段考虑问题不成熟，不到位，致使在某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入造成设计屡次变更，进而引发一系列的投资追加。
3．缺乏全过程的造价控制监管
建设项目的估算、概算和预算的编制缺乏密切配合，缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。部分项目业主出于自身利益的考虑，本身就有投资扩张的冲动，从而导致投资失控。在项目实施中不经审批，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额；有的项目屡屡更变设计，施工签证又缺乏有效的约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备情况，既成事實后，才在调整概算中提交审批机关认可。
4．初步设计和概算的编制质量不高
从已审计完成的项目看，项目的初步设计和概算的编制质量普遍达不到规定深度。部分设计人员缺乏责任心，甚至不讲原则，在利益驱动下迁就各方面的不合理要求，人为压低或抬高概算。
四、控制竣工决算超概算的对策和建议
针对政府投资项目屡屡发生“三超”现象的情况，应做好以下几个方面工作：
1．注重前期准备阶段投资的确定控制，切实把好源头关。
在可行性研究、投资决策阶段要严把方案设计关，把建设项目的可行性研究、决策阶段建立在优化评选的基础上，在可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用，切实有效遏止“三超”现象在源头的滋生。
2．推行设计招标,择优选择设计单位
设计是确定建设项目投资的龙头工作，对项目设计方案进行优选，是有效控制投资的重要环节。设计人员必须严格按照批准的可研报告及投资估算控制初步设计，按照批准初步设计总概算控制技术设计和施工图设计。在设计各阶段中，设计人员与工程造价人员要密切联系、相互配合。
3．公开公正公平择优选择施工单位,严格设计变更和加强签证管理
首先要抓好工程施工项目的招标管理，明确建设工程施工招标的中标价必须控制在批准的概算之内，凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。同时要提高工程量清单与招标控制价的编制质量，确保中标价格在。二要强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。三要建立严格的设计变更、签证审批制度。
4．加强各部门之间的配合与协作，加大控制与监督力度
一是项目业主和投资者及计划审批有关部门首先要加强对政府投资项目造价控制的意识，自觉把好各个阶段控制造价的关口，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制，变个别环节控制为全过程控制。二是建设项目所经过的“五算”阶段，都要经过有关的中介机构的具体工作，各有关中介机构必须要立足于国家和全局，对政府和项目业主以高度负责的态度，充分发挥整体优势，把好各个阶段的工程造价控制关口，自觉强化各个建设阶段的自我管理力度。三是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同金额，确需超过的，必须由项目审批部门和招投标主管部门审查并按有关程序报批准后方可实施。
5．完善政府投资项目管理规章制度，从制度上遏制“三超”
针对当前政府投资项目管理存在的问题，应完善政府投资项目管理规章制度并狠抓落实。并进一步明确对参与工程建设项目各个主体责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位的责任和义务，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。
6．严格概算审批程序，杜绝批小建大
要防止有的政府部门因怕项目政府不审批，或资金不落实，故意编小估算，待项目上马后就要求调整概算。为此，今后凡是政府性投资项目必须编足概算，超概算必须严格经有关程序审查批准。
五、结语
合理确定和有效控制工程造价，要充分利用法律手段、经济手段和行政手段建立项目决策责任约束机制，依法合理确定工程造价，真正使投资者和决策者既有投资效益又承担投资风险，达到控制工程造价的目的。
[作者简介]朱屹，女，生于1972年1月，浙江平湖人，注册造价工程师，嘉兴市银建工程咨询评估有限公司咨询部经理，研究方向：建设工程项目管理与咨询服务。
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