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摘要：供给主体单一会导致公共服务质量低下，应利用公私部门间各自优势，引入市场机制，理顺公共部门与私营部门间关系，构建政府、市场与社会三者间共同参与公共服务供给的新模式，以期提升公共服务供给水平。
关键词：公私伙伴关系；政府购买；非营利组织
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890(2011)12-0029-05
公私伙伴关系泛指公共部门与私营部门的合作。联合国发展计划署对其定义为：“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到比预期单独行动更有利的结果，合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担融资风险。”近年来，我国基础设施建设纷纷引入公私伙伴关系，提升了政府融资力度，降低了投资风险，在实践中也逐渐得到认可，但仅将其看作是融资方式的创新，用以缓解公共部门资金的不足，仍缺乏对公私伙伴关系的全面认识。本文以政府职能转变对公共服务供给的影响为视角，对公私伙伴关系的定位进行再认识，并针对我国现有状况提出促进公私伙伴关系良性循环的政策建议。
一、政府角色的转变
政府角色定位是推进政府改革，转变政府职能的一个基本问题。政府角色与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等。一个国家政府的角色定位主要取决于国家的经济社会发展水平。随着资本主义制度的发展与完善，西方发达国家的政府职能也发生了转变，由以往的“守夜人”政府到全能政府再到如今的有效政府转变。具体而言有如下三个阶段。
(一)“自由放任”与市场失灵
“守夜人”政府强调自由放任，反对政府对经济与社会的过分干预。这种模式适应了早期资本主义生产力不发达、社会结构简单这一特点。
霍布斯、洛克认为，人是平等的，没有任何人具有高于他人的权力，每个人都按照自己的意愿，采取合适的办法来决定他的人身和财产，无须听命于任何人的意志。为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性的基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威——政府。主权者的职责取决于人们赋予主权时所要达到的目的，即为人民求得安全，这里的安全不仅仅指保全性命，也包括每个人通过合法的劳动、在不危害国家的条件下可以获得的生活上的一切其他的满足。霍布斯认为，国家的职能是有限的，其主要职责在于保护人民的私有产权，主权者应为个人权利留下足够的行使空间。
古典自由主义的创始人亚当·斯密则以“经济人”假设为出发点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。其假设个人在经济活动中会追求个人利益最大化，而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。个人的经济行为可以自动达成社会利益最大化，每个人都以追求自己的利益为目的，在“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，强调政府要为维护良好的市场环境提供必要的外部保障，“管得最少的政府就是最好的政府”。
在相当长的一段时间内，西方国家的政府职能主要定位于维护社会秩序，保卫国防安全，维护个人私有财产，充当“守夜人”的角色。这种职能模式顺应了资本主义自由发展的需要，有效地实现了资源的有效配置，有利于资产阶级反对封建专制，对资本主义的迅速发展起着推动作用。然而，这种模式由于过分强调“看不见的手”，忽视了“市场失灵”，造成生产的无序化以及相对产品过剩，最终酿成危害巨大的经济危机与社会危机。
(二)“国家干预”与政府失灵
进入20世纪以来，一方面由于经济危机的频繁出现，客观上要求整个社会形成一个相互联系、相互依赖的有机整体，促使各企业、各地区加强联系、协调发展。20世纪30年代爆发的经济危机更是加重了这种矛盾，迫切需要国家对社会、经济的方方面面进行干预、调节，克服生产的无序性。另一方面随着科学技术对生产力的发展越发重要，人们在社会中面临的各类问题越发困难。社会协作与国际竞争的复杂性要求政府全面干预社会、经济事务，以保证经济的有序进行，促进社会生活的健康、有序发展。
凯恩斯认为市场机制有其固有缺陷，自由放任下的完全市场在现实中是不存在的，需要“看得见的手”来弥补。凯恩斯主张，通过宏观财政政策与货币政策对国民收入进行再分配；在经济萧条时采取积极的财政和货币政策刺激消费、增加投资，实行赤字预算来刺激国民经济活动，以增加国民收入，实现充分就业。
“国家干预”模式通过强有力的政府干预政策帮助美国及西方国家渡过了经济危机，对凯恩斯主义推崇备至，以强大的政府干预来抑制市场缺陷取得了非凡成绩。同市场本身存在缺陷导致“市场失灵”一样，过度干预也会导致“政府失灵”。20世纪70年代以后西方发达国家无一例外地进入了滞胀时期，即经济停滞与通货膨胀、高失业率的并存。
(三)“有效政府”与公私伙伴关系的建立
“国家干预”的结果未必能校正“市场失灵”，“国家干预”本身存在的问题甚至造成更大的资源浪费。20世纪70年代以来，西方主要发达国家出现经济滞涨，政府信任危机严重。公共选择理论认为，政府决策、机构运转以及国家干预的无效率的存在在于政府间缺乏有效的竞争机制、没有降低成本的意识以及政治市场上行为主体的利益差异导致。“政府失灵”的存在，使得引进市场机制帮助政府实现公共物品的有效供给成为必要。自20世纪80年代以来，面对财政危机以及民众对改革公共部门的诉求的压力，一种将公共部门与私人部门结合起来的伙伴关系在英国产生，并经新西兰、美国的发展迅速在世界范围内传播，这种将关注的焦点从以往的所有权形式上转移到了政府行政效率上来，成为新公共管理改革中的一项重要内容。
公私伙伴关系作为新公共管理中的一种重要模式，公共部门通过与私营部门签订合同来提供公共服务，双方共担风险、共享收益，作为一种既能弥补公共资金的不足，又能充分发挥私营部门高效率、低成本，满足公众对物品的需求的合作模式迅速得到世界范围的普遍采用，并以此作为政府提供公共服务的重要内容。应当看到公私伙伴关系范围不仅仅局限于政府与私营企业之间，其公私的划分在于所追求利益的不同。本文对追求社会公众利益的组织与个人称之为“公共部门”，对追求个人经济利益的组织与个人谓之“私营部门”。因此公私伙伴关系的范围可延伸至政府、企业、非营利组织与个人。
二、公共服务与物品的基本属性
公私伙伴关系的兴起，是公共服务民营化的产物。萨瓦斯认为，在公共服务中存在三个基本的参与者：消费者、生产者和安排者。消费者直接接受服务；生产者组织生产，向消费者提供服务；安排者则指派生产者向消费者提供服务。服务提供与服务生产之间的区别是公私伙伴关系的核心，是政府角色界定 的基础。“对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”奥斯本也认为“掌舵而非划桨”集政府之所长，筹集各种资源，设定社会的优先目标。利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”
萨瓦斯从排他性和消费特性两个维度入手，前者分为排他性和竞争性，其区分在于如果潜在使用者没有达到潜在供给者给出的条件，他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用范围之外。后者分为个人消费品和共同消费，只要物品和服务可以被消费者共同和同时使用，其数量与质量不会因此减少或降低就可将其称为共同消费品，反之则为个人消费品。以此为依据可将物品划分为四种类型(如图1)，即：排他完全可行的纯个人消费品(个人物品)、排他完全不可行的纯个人消费品(共用资源)、排他完全可行的纯共同消费品(可收费物品)、排他完全不可行的纯共同消费品(集体物品)。
就这四种极端形式而言，个人物品与可收费物品由于排他的可行，其供给可由市场提供，通过使用者付费收回成本、获取利润。集体行动(主体可以是政府、非营利组织乃至个^)在个人物品方面主要限于解决市场失灵，确保物品质量符合相关要求；随着使用者数目的增加，个体分担成本的下降，部分可收费领域则需政府干预，如公共交通、公园、剧院等，集体行动的主要作用在于对潜在生产者之间产生竞争。共用资源由于存在供给上的问题，消费这些物品不需要付费，也无法进行排他，因此理陛的生产者不会提供此类物品，这需要政府提供强有力的保护，如制定法律法规以使其得以可持续使用。集体物品不同于其他物品之处在于其共同消费特性和不可排他性，这并不能证明其必须由政府提供，只要能满足集体物品的这两个特性，不论什么组织都可以提供，但部分物品与服务，如国防还需要政府来强力组织并控制。集体物品的供给是政府存在的主要目标之一，而政府规模增长主要表现在个人和可收费物品方面开支的大幅增长，如培训就业、社会服务、公共交通等。
因此政府职能转变的重点在于对个人物品和可收费物品方面的控制，应当说没有哪种物品是天然需要政府提供，只要能够满足这些物品的特性，政府部门、私人部门以致第三部门均可提供，而选择何种组织提供的判断标准应取决于其供给效率。政府提供并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后依据组织生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，政府需要的就是监督与评估绩效。三、公共服务供给模式选择公共服务供给的主体主要有三种：私营部门供应模式、公共部门供应模式和公私伙伴合作模式。在借鉴北京大学谢世清教授对“国际巨灾风险管理”的基础上对公共服务供给模式进行分类，如表1所示。在三种模式中政府分别扮演着监管者、主导者和合作者。与之相对应，私营供应模式则分别扮演着主导者、参与者和合作者的角色。
(一)私营部门运作模式
私营部门运作模式是指以追求利润为主的组织或个人自愿承担风险，独享利润，在公共服务供给过程中起主导作用。该模式下公共服务与物品的供给完全由私营部门承担。政府的责任在于监管市场，充分发挥市场作用，政府只提供部分集体物品，如国防、军队建设等。私营部门在供给公共服务与物品方面存在定价、销售等权利，完全市场化运作。其主要特点在于私营部门承担了大部分风险，独享利润。由于该模式对市场化的发展程度要求较高，在全球范围内高度市场化的国家尚属少数，不具有普遍的适应性。并且对公共物品供给的范围有限，对一些获利不佳、市场前景不看好的公共物品，私营部门往往在规避风险的前提下退出操作，加之私营部门的逐利性，低收人人群往往无力支付部分费用，从而造成公共服务供给中的缺位。
(二)公共部门主导模式
公共部门主导模式主要是指公共部门直接对公共服务于物品的供给起主导或支配作用，这种模式往往采用强制模式，征税增加政府收入、扩张政府规模。公共部门负责确定供给物品的范围、价格及质量。私营部门仅需按照政府的要求进行生产，甚至由政府直接进行生产。在供给公共物品过程中，公共部门一方面可以通过对公众收取费用来支付成本，另一方面也可动用财政资金弥补生产成本。这种模式保障了低收入人群权益，对公平、正义的发挥有着积极影响。但政府主导模式容易造成公共部门财政压力过大，公共部门为保障公平往往采取统一标准、价格提供公共服务，难以满足服务群体的差异性需求。由于没有竞争的压力，公共部门提供的商品质量参差不齐，公共部门效率低下，难以满足不同利益主体，更容易造成公共部门的过多干预，从而造成在公共服务供给中的越位。
(三)公私伙伴合作模式
公私伙伴合作模式是指公共部门与私营部门之前在风险与收益方面分工协作，利用各自优势共同承担责任的公共服务与物品的供给模式。在该模式下，公共部门利用其在制定法律法规以及公共财政的优势与私营部门在市场运作的优势相结合，促进个人、组织与私营部门合作，共同满足公众对服务的需求。同时利用私营部门的专业技术与运营优势，提高供给效率、降低供给成本。
早期的公私伙伴关系主要被用来指导基础设施建设，着重其融资功能，即通过公私合作使私营资本参与基础设施建设，在为公共部门提供融资建设的同时，为私营部门的发展提供动力。并将PPP与BOT、TOT等模式并列，看作是一种新型的融资模式。这种对公私伙伴关系的片面理解严重制约其发展。融资功能的重点在于风险转移，通过引入私营机构降低公共部门投资风险，但在公私伙伴关系中，不仅考虑风险的最小化，同时更多的是追求社会利益的最大化。应当看到，公私伙伴关系的本质在于通过双方间的合作向社会提供更多、更好的公共产品和服务，融资只是其手段之一，并非全部。
在公共服务与物品供给市场化变革中，政府应从生产者的角色分离出来，更多地转变为“授权者”，从而使政府在公共服务与物品供给领域的角色发生重大的转变。“政府的主要职责是：通过公共选择机制对公共服务问题做出决策；安排或确定公共产品的生产者；确定公共品的数量与质量；确定它们的供给方式；对生产组织进行监督。”
四、公私伙伴关系的良性循环
公私伙伴关系依托完善的市场改革力量，以合作为核心，在外部推动政府再造，既是公共部门与私营部门的合作，也是政府与非营利组织的合作。
(一)构建制度化保障机制是推进公私伙伴关系建设的重要前提
公私伙伴关系意味着政府角色的转变，其职能、职责也需相应改变。在此之前需完善相关法律法规，建立有益于私营部门发展的法律框架。公私伙伴关系是安排者、生产者、消费者三者之间的委托代理关系。“经验表明，建设性的和连贯一致的法制结构如 能尽早建立，将极大地有利于公私合作制的认同度，促使其发展”。随着公私伙伴关系的深入发展，其领域不仅仅在于基础设施建设，公共服务外包、公共产品购买等都应纳入公私伙伴关系范畴。这就要求建立制度化的保障机制。当前政府购买公共服务规模小、内容少；公共服务购买制度上缺少相应条文法规；程序上缺少系统性流程规范；资金上缺少制度保障。《中华人民共和国采购法》没有将公共服务项目纳入采购范围，目前政府采购的内容主要是货物类采购和工程类采购，两项合计占采购总数的90％以上。以2004年为例，服务类采购只占采购总规模的7％，在政府采购中所占比重较小，而且服务类采购主要局限在政府内部的后勤服务等领域，纯公益性公共服务的采购比例更是极低。政府向私营部门购买公共服务，作为一项新型政策工具，其作用还未发挥。要保障公私伙伴关系的良性循环，在制度上要完善相应法律法规，科学定位公共服务外包中的主体与客体；明确购买内容与范围；规范采购流程；对采购效果予以评估。在资金上保障其来源的多样性，一方面将政府购买公共服务纳入政府财政预算，增加预算资金；另一方面对预算外资金、专项业务资金、福彩公益金等统筹协调。
(二)促进非营利组织的健康发展是迈进公民社会的重要保障
当前我国政府购买公共服务只是契约化公私伙伴关系的初级模式“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作”。随着公民社会的日渐成熟，非营利组织规模的壮大，公共服务与物品的供给要照顾不同阶层、不同地区的社会成员利益。与此相对应，要培育非营利组织的发展与壮大，降低合作门槛，扶持相关组织，分担政府职能。而当前我国非营利组织活力不足、能力不强、服务意识与服务水平有待提高，不少非营利组织从事营利性活动，这些与主管部门的认识不足有较大关系，政府管理部门尚未意识到当今治理的多元性。为此政府部门应转变观念，将以往公共服务供给由行政主导转变为契约建设，如何有效地制定和实施契约，对契约的评估与监控成为今后公共服务供给的一大方向。这就要求行政部门在引导非营利组织的健康发展的同时，加大扶持力度，不断重视与非营利组织的合作关系，改变传统的供给方式，将非营利组织纳入公私伙伴关系建设的重要环节。创新供给模式，除坚持以往的合同制购买之外，加大凭单和补助范围，即加大公共服务供给，又提升了非营利组织管理水平，对非营利组织在我国发展壮大有着积极意义。
(三)公私伙伴关系建设是推动政府职能转变，加快事业单位改革的重要环节
私营部门及非营利组织是政府提供公共服务的重要合作伙伴，在提高服务供给水平、扩大民间组织参与供给服务范围方面，政府都发挥着主导作用。政府除直接提供公共性极强的公共服务外，还可通过委托授权等，支持非营利组织和私营部门共同提供公共服务的职责。中央编办副主任王澜明指出“政府职能转变是一个渐进和不断深化的过程。一方面，政府对微观经济社会事务的干预依然过多，继续管了一些不该管、管不了也管不好的事情；另一方面，一些该由政府管的事情却没有完全管住、管好，宏观调控体系不完善，市场监管体系不健全，社会管理和公共服务还比较薄弱，政府履行职能“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。”我国公共服务的供给主要由事业单位提供与生产。政府部门与事业单位之间往往没有明确的界限，普遍存在责任不清、管办不分、利益不明等问题。由于缺乏有效的评估、监控、考核机制，所提供的公共服务质量参差不齐。公私伙伴关系建设与事业单位体制改革的共同目标在于促进公共服务供给水平的提升，公共服务供给机制的完善对政府职能转变、事业单位改革有着积极影响。通过政府购买、委托授权等方式引导非营利组织与私营部门参与公共服务供给，将一些原本由政府部门承担的技术性和具体事务性职责转移交给非营利组织和私营部门，理顺公共部门与私营部门之间的关系，构建政府、市场与社会三者间的关系，形成政府、企业和非营利组织共同参与公共服务供给的新模式。
公私伙伴关系作为公共部门与私人部门之间的一种长期合作机制，其运作的基础在于政府职能的转变。只有在明确政府角色定位的基础上，才能抓住公私伙伴关系成功的关键，只有做到“补位而不缺位，到位而不越位”，则作为政策工具的公私伙伴关系才能在创新公共物品与服务的供给上发挥其应有作用。
责任编辑、校对：关华
关键词：公私伙伴关系；政府购买；非营利组织
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890(2011)12-0029-05
公私伙伴关系泛指公共部门与私营部门的合作。联合国发展计划署对其定义为：“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到比预期单独行动更有利的结果，合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担融资风险。”近年来，我国基础设施建设纷纷引入公私伙伴关系，提升了政府融资力度，降低了投资风险，在实践中也逐渐得到认可，但仅将其看作是融资方式的创新，用以缓解公共部门资金的不足，仍缺乏对公私伙伴关系的全面认识。本文以政府职能转变对公共服务供给的影响为视角，对公私伙伴关系的定位进行再认识，并针对我国现有状况提出促进公私伙伴关系良性循环的政策建议。
一、政府角色的转变
政府角色定位是推进政府改革，转变政府职能的一个基本问题。政府角色与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等。一个国家政府的角色定位主要取决于国家的经济社会发展水平。随着资本主义制度的发展与完善，西方发达国家的政府职能也发生了转变，由以往的“守夜人”政府到全能政府再到如今的有效政府转变。具体而言有如下三个阶段。
(一)“自由放任”与市场失灵
“守夜人”政府强调自由放任，反对政府对经济与社会的过分干预。这种模式适应了早期资本主义生产力不发达、社会结构简单这一特点。
霍布斯、洛克认为，人是平等的，没有任何人具有高于他人的权力，每个人都按照自己的意愿，采取合适的办法来决定他的人身和财产，无须听命于任何人的意志。为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性的基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威——政府。主权者的职责取决于人们赋予主权时所要达到的目的，即为人民求得安全，这里的安全不仅仅指保全性命，也包括每个人通过合法的劳动、在不危害国家的条件下可以获得的生活上的一切其他的满足。霍布斯认为，国家的职能是有限的，其主要职责在于保护人民的私有产权，主权者应为个人权利留下足够的行使空间。
古典自由主义的创始人亚当·斯密则以“经济人”假设为出发点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。其假设个人在经济活动中会追求个人利益最大化，而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。个人的经济行为可以自动达成社会利益最大化，每个人都以追求自己的利益为目的，在“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，强调政府要为维护良好的市场环境提供必要的外部保障，“管得最少的政府就是最好的政府”。
在相当长的一段时间内，西方国家的政府职能主要定位于维护社会秩序，保卫国防安全，维护个人私有财产，充当“守夜人”的角色。这种职能模式顺应了资本主义自由发展的需要，有效地实现了资源的有效配置，有利于资产阶级反对封建专制，对资本主义的迅速发展起着推动作用。然而，这种模式由于过分强调“看不见的手”，忽视了“市场失灵”，造成生产的无序化以及相对产品过剩，最终酿成危害巨大的经济危机与社会危机。
(二)“国家干预”与政府失灵
进入20世纪以来，一方面由于经济危机的频繁出现，客观上要求整个社会形成一个相互联系、相互依赖的有机整体，促使各企业、各地区加强联系、协调发展。20世纪30年代爆发的经济危机更是加重了这种矛盾，迫切需要国家对社会、经济的方方面面进行干预、调节，克服生产的无序性。另一方面随着科学技术对生产力的发展越发重要，人们在社会中面临的各类问题越发困难。社会协作与国际竞争的复杂性要求政府全面干预社会、经济事务，以保证经济的有序进行，促进社会生活的健康、有序发展。
凯恩斯认为市场机制有其固有缺陷，自由放任下的完全市场在现实中是不存在的，需要“看得见的手”来弥补。凯恩斯主张，通过宏观财政政策与货币政策对国民收入进行再分配；在经济萧条时采取积极的财政和货币政策刺激消费、增加投资，实行赤字预算来刺激国民经济活动，以增加国民收入，实现充分就业。
“国家干预”模式通过强有力的政府干预政策帮助美国及西方国家渡过了经济危机，对凯恩斯主义推崇备至，以强大的政府干预来抑制市场缺陷取得了非凡成绩。同市场本身存在缺陷导致“市场失灵”一样，过度干预也会导致“政府失灵”。20世纪70年代以后西方发达国家无一例外地进入了滞胀时期，即经济停滞与通货膨胀、高失业率的并存。
(三)“有效政府”与公私伙伴关系的建立
“国家干预”的结果未必能校正“市场失灵”，“国家干预”本身存在的问题甚至造成更大的资源浪费。20世纪70年代以来，西方主要发达国家出现经济滞涨，政府信任危机严重。公共选择理论认为，政府决策、机构运转以及国家干预的无效率的存在在于政府间缺乏有效的竞争机制、没有降低成本的意识以及政治市场上行为主体的利益差异导致。“政府失灵”的存在，使得引进市场机制帮助政府实现公共物品的有效供给成为必要。自20世纪80年代以来，面对财政危机以及民众对改革公共部门的诉求的压力，一种将公共部门与私人部门结合起来的伙伴关系在英国产生，并经新西兰、美国的发展迅速在世界范围内传播，这种将关注的焦点从以往的所有权形式上转移到了政府行政效率上来，成为新公共管理改革中的一项重要内容。
公私伙伴关系作为新公共管理中的一种重要模式，公共部门通过与私营部门签订合同来提供公共服务，双方共担风险、共享收益，作为一种既能弥补公共资金的不足，又能充分发挥私营部门高效率、低成本，满足公众对物品的需求的合作模式迅速得到世界范围的普遍采用，并以此作为政府提供公共服务的重要内容。应当看到公私伙伴关系范围不仅仅局限于政府与私营企业之间，其公私的划分在于所追求利益的不同。本文对追求社会公众利益的组织与个人称之为“公共部门”，对追求个人经济利益的组织与个人谓之“私营部门”。因此公私伙伴关系的范围可延伸至政府、企业、非营利组织与个人。
二、公共服务与物品的基本属性
公私伙伴关系的兴起，是公共服务民营化的产物。萨瓦斯认为，在公共服务中存在三个基本的参与者：消费者、生产者和安排者。消费者直接接受服务；生产者组织生产，向消费者提供服务；安排者则指派生产者向消费者提供服务。服务提供与服务生产之间的区别是公私伙伴关系的核心，是政府角色界定 的基础。“对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”奥斯本也认为“掌舵而非划桨”集政府之所长，筹集各种资源，设定社会的优先目标。利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”
萨瓦斯从排他性和消费特性两个维度入手，前者分为排他性和竞争性，其区分在于如果潜在使用者没有达到潜在供给者给出的条件，他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用范围之外。后者分为个人消费品和共同消费，只要物品和服务可以被消费者共同和同时使用，其数量与质量不会因此减少或降低就可将其称为共同消费品，反之则为个人消费品。以此为依据可将物品划分为四种类型(如图1)，即：排他完全可行的纯个人消费品(个人物品)、排他完全不可行的纯个人消费品(共用资源)、排他完全可行的纯共同消费品(可收费物品)、排他完全不可行的纯共同消费品(集体物品)。
就这四种极端形式而言，个人物品与可收费物品由于排他的可行，其供给可由市场提供，通过使用者付费收回成本、获取利润。集体行动(主体可以是政府、非营利组织乃至个^)在个人物品方面主要限于解决市场失灵，确保物品质量符合相关要求；随着使用者数目的增加，个体分担成本的下降，部分可收费领域则需政府干预，如公共交通、公园、剧院等，集体行动的主要作用在于对潜在生产者之间产生竞争。共用资源由于存在供给上的问题，消费这些物品不需要付费，也无法进行排他，因此理陛的生产者不会提供此类物品，这需要政府提供强有力的保护，如制定法律法规以使其得以可持续使用。集体物品不同于其他物品之处在于其共同消费特性和不可排他性，这并不能证明其必须由政府提供，只要能满足集体物品的这两个特性，不论什么组织都可以提供，但部分物品与服务，如国防还需要政府来强力组织并控制。集体物品的供给是政府存在的主要目标之一，而政府规模增长主要表现在个人和可收费物品方面开支的大幅增长，如培训就业、社会服务、公共交通等。
因此政府职能转变的重点在于对个人物品和可收费物品方面的控制，应当说没有哪种物品是天然需要政府提供，只要能够满足这些物品的特性，政府部门、私人部门以致第三部门均可提供，而选择何种组织提供的判断标准应取决于其供给效率。政府提供并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后依据组织生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，政府需要的就是监督与评估绩效。三、公共服务供给模式选择公共服务供给的主体主要有三种：私营部门供应模式、公共部门供应模式和公私伙伴合作模式。在借鉴北京大学谢世清教授对“国际巨灾风险管理”的基础上对公共服务供给模式进行分类，如表1所示。在三种模式中政府分别扮演着监管者、主导者和合作者。与之相对应，私营供应模式则分别扮演着主导者、参与者和合作者的角色。
(一)私营部门运作模式
私营部门运作模式是指以追求利润为主的组织或个人自愿承担风险，独享利润，在公共服务供给过程中起主导作用。该模式下公共服务与物品的供给完全由私营部门承担。政府的责任在于监管市场，充分发挥市场作用，政府只提供部分集体物品，如国防、军队建设等。私营部门在供给公共服务与物品方面存在定价、销售等权利，完全市场化运作。其主要特点在于私营部门承担了大部分风险，独享利润。由于该模式对市场化的发展程度要求较高，在全球范围内高度市场化的国家尚属少数，不具有普遍的适应性。并且对公共物品供给的范围有限，对一些获利不佳、市场前景不看好的公共物品，私营部门往往在规避风险的前提下退出操作，加之私营部门的逐利性，低收人人群往往无力支付部分费用，从而造成公共服务供给中的缺位。
(二)公共部门主导模式
公共部门主导模式主要是指公共部门直接对公共服务于物品的供给起主导或支配作用，这种模式往往采用强制模式，征税增加政府收入、扩张政府规模。公共部门负责确定供给物品的范围、价格及质量。私营部门仅需按照政府的要求进行生产，甚至由政府直接进行生产。在供给公共物品过程中，公共部门一方面可以通过对公众收取费用来支付成本，另一方面也可动用财政资金弥补生产成本。这种模式保障了低收入人群权益，对公平、正义的发挥有着积极影响。但政府主导模式容易造成公共部门财政压力过大，公共部门为保障公平往往采取统一标准、价格提供公共服务，难以满足服务群体的差异性需求。由于没有竞争的压力，公共部门提供的商品质量参差不齐，公共部门效率低下，难以满足不同利益主体，更容易造成公共部门的过多干预，从而造成在公共服务供给中的越位。
(三)公私伙伴合作模式
公私伙伴合作模式是指公共部门与私营部门之前在风险与收益方面分工协作，利用各自优势共同承担责任的公共服务与物品的供给模式。在该模式下，公共部门利用其在制定法律法规以及公共财政的优势与私营部门在市场运作的优势相结合，促进个人、组织与私营部门合作，共同满足公众对服务的需求。同时利用私营部门的专业技术与运营优势，提高供给效率、降低供给成本。
早期的公私伙伴关系主要被用来指导基础设施建设，着重其融资功能，即通过公私合作使私营资本参与基础设施建设，在为公共部门提供融资建设的同时，为私营部门的发展提供动力。并将PPP与BOT、TOT等模式并列，看作是一种新型的融资模式。这种对公私伙伴关系的片面理解严重制约其发展。融资功能的重点在于风险转移，通过引入私营机构降低公共部门投资风险，但在公私伙伴关系中，不仅考虑风险的最小化，同时更多的是追求社会利益的最大化。应当看到，公私伙伴关系的本质在于通过双方间的合作向社会提供更多、更好的公共产品和服务，融资只是其手段之一，并非全部。
在公共服务与物品供给市场化变革中，政府应从生产者的角色分离出来，更多地转变为“授权者”，从而使政府在公共服务与物品供给领域的角色发生重大的转变。“政府的主要职责是：通过公共选择机制对公共服务问题做出决策；安排或确定公共产品的生产者；确定公共品的数量与质量；确定它们的供给方式；对生产组织进行监督。”
四、公私伙伴关系的良性循环
公私伙伴关系依托完善的市场改革力量，以合作为核心，在外部推动政府再造，既是公共部门与私营部门的合作，也是政府与非营利组织的合作。
(一)构建制度化保障机制是推进公私伙伴关系建设的重要前提
公私伙伴关系意味着政府角色的转变，其职能、职责也需相应改变。在此之前需完善相关法律法规，建立有益于私营部门发展的法律框架。公私伙伴关系是安排者、生产者、消费者三者之间的委托代理关系。“经验表明，建设性的和连贯一致的法制结构如 能尽早建立，将极大地有利于公私合作制的认同度，促使其发展”。随着公私伙伴关系的深入发展，其领域不仅仅在于基础设施建设，公共服务外包、公共产品购买等都应纳入公私伙伴关系范畴。这就要求建立制度化的保障机制。当前政府购买公共服务规模小、内容少；公共服务购买制度上缺少相应条文法规；程序上缺少系统性流程规范；资金上缺少制度保障。《中华人民共和国采购法》没有将公共服务项目纳入采购范围，目前政府采购的内容主要是货物类采购和工程类采购，两项合计占采购总数的90％以上。以2004年为例，服务类采购只占采购总规模的7％，在政府采购中所占比重较小，而且服务类采购主要局限在政府内部的后勤服务等领域，纯公益性公共服务的采购比例更是极低。政府向私营部门购买公共服务，作为一项新型政策工具，其作用还未发挥。要保障公私伙伴关系的良性循环，在制度上要完善相应法律法规，科学定位公共服务外包中的主体与客体；明确购买内容与范围；规范采购流程；对采购效果予以评估。在资金上保障其来源的多样性，一方面将政府购买公共服务纳入政府财政预算，增加预算资金；另一方面对预算外资金、专项业务资金、福彩公益金等统筹协调。
(二)促进非营利组织的健康发展是迈进公民社会的重要保障
当前我国政府购买公共服务只是契约化公私伙伴关系的初级模式“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作”。随着公民社会的日渐成熟，非营利组织规模的壮大，公共服务与物品的供给要照顾不同阶层、不同地区的社会成员利益。与此相对应，要培育非营利组织的发展与壮大，降低合作门槛，扶持相关组织，分担政府职能。而当前我国非营利组织活力不足、能力不强、服务意识与服务水平有待提高，不少非营利组织从事营利性活动，这些与主管部门的认识不足有较大关系，政府管理部门尚未意识到当今治理的多元性。为此政府部门应转变观念，将以往公共服务供给由行政主导转变为契约建设，如何有效地制定和实施契约，对契约的评估与监控成为今后公共服务供给的一大方向。这就要求行政部门在引导非营利组织的健康发展的同时，加大扶持力度，不断重视与非营利组织的合作关系，改变传统的供给方式，将非营利组织纳入公私伙伴关系建设的重要环节。创新供给模式，除坚持以往的合同制购买之外，加大凭单和补助范围，即加大公共服务供给，又提升了非营利组织管理水平，对非营利组织在我国发展壮大有着积极意义。
(三)公私伙伴关系建设是推动政府职能转变，加快事业单位改革的重要环节
私营部门及非营利组织是政府提供公共服务的重要合作伙伴，在提高服务供给水平、扩大民间组织参与供给服务范围方面，政府都发挥着主导作用。政府除直接提供公共性极强的公共服务外，还可通过委托授权等，支持非营利组织和私营部门共同提供公共服务的职责。中央编办副主任王澜明指出“政府职能转变是一个渐进和不断深化的过程。一方面，政府对微观经济社会事务的干预依然过多，继续管了一些不该管、管不了也管不好的事情；另一方面，一些该由政府管的事情却没有完全管住、管好，宏观调控体系不完善，市场监管体系不健全，社会管理和公共服务还比较薄弱，政府履行职能“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。”我国公共服务的供给主要由事业单位提供与生产。政府部门与事业单位之间往往没有明确的界限，普遍存在责任不清、管办不分、利益不明等问题。由于缺乏有效的评估、监控、考核机制，所提供的公共服务质量参差不齐。公私伙伴关系建设与事业单位体制改革的共同目标在于促进公共服务供给水平的提升，公共服务供给机制的完善对政府职能转变、事业单位改革有着积极影响。通过政府购买、委托授权等方式引导非营利组织与私营部门参与公共服务供给，将一些原本由政府部门承担的技术性和具体事务性职责转移交给非营利组织和私营部门，理顺公共部门与私营部门之间的关系，构建政府、市场与社会三者间的关系，形成政府、企业和非营利组织共同参与公共服务供给的新模式。
公私伙伴关系作为公共部门与私人部门之间的一种长期合作机制，其运作的基础在于政府职能的转变。只有在明确政府角色定位的基础上，才能抓住公私伙伴关系成功的关键，只有做到“补位而不缺位，到位而不越位”，则作为政策工具的公私伙伴关系才能在创新公共物品与服务的供给上发挥其应有作用。
责任编辑、校对：关华