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摘 要 我国两法衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是其工作机制尚不完善，实践中还存在诸多问题。本文从两法衔接存在的问题、原因进行分析，并拟提出一些解决的对策、方法以供参考。
关键词 行政执法 刑事司法 国家机关
作者简介：张慧敏，花都区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-032-02
“两法衔接”（行政执法与刑事司法相衔接）是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，形成行政执法与司法合力的工作机制。豍通过国务院制定的《行政執法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关法律法规的施行，我国两法衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是，目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,深入推进社会管理创新，无疑是一个系统工程。
一、行政执法与刑事司法的逻辑关系及衔接
执法,即国家机关对法律的执行。从广义上，行政执法与刑事司法都属于执行法律的活动。“两法”衔接机制的理论基础,可追溯到国家权力制约这一政治理念。从政治学理论看,权力制衡是整个社会权力体系的核心思想,任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现,而是权力限制权力,权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易被滥用的一项权力。因此，必须建立相应的监督机制对行政权予以制约，从而保证行政权的规范有序运行。
从具体法律制度上考察，“两法”的衔接关系主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系。一方面，行政违法与行政犯罪在行为表现上具有同一性，即它们都具有行政违法性特征，具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则，它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。另一方面，两者也存在着很大的差异性，如两者的违法性质和危害程度、违反的法律规范、违法情节的轻重、违法构成的主观要求和主体要件以及应受惩罚的形式等方面都存在着较大的不同。正是两者之间的这些共同和相异之处,决定了它们之间具有多方面的衔接性。
二、“两法”衔接工作的主要问题
（一）相关衔接规范立法位阶低，执行的约束力不强
目前“两法”衔接的法律规定、司法解释主要是国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院发布的《规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定(试行)》等。前者属于行政法规，虽然对涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定，但由于该规定无法涉及刑事司法领域，没有解决在行政执法过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题；后者属于检察机关内部规定，对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏规定，而且对其怠于移送案件的情况缺乏有效、可操作的监督制约机制。因此，在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，刑法、刑事诉讼法的规定极其梗概，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低，这种“立法”现状的存在，导致种种规定之间各自为政，造成法制不和谐、不统一的局面豎，因此,要构建“两法”衔接机制,仅有行政规章制度是远远不够的,应当提高立法位阶，将其纳入法治体系内来考虑。
（二）多种原因造成行政层面配合的局限
当前，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确，缺乏必要的程序保障和监督制约，行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作了诸如“如构成犯罪的，移送司法机关处理”的规定，但却无具体的操作细则，更无相应的罚则配套。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发，对某些刑事案件作降格处理，以罚代刑，以行政罚款消化刑事案件。行政执法部门之间相互沟通渠道不畅，在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门通常是各司其职，缺少相互沟通的渠道，而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，也给案件进入刑事司法程序造成困难。
（三）司法机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督不足
由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性，公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源，是否有应当移送的案件线索未移交无从得知，从而无法真正介入监督。即使某些行政执法部门移送了部分案件线索，也往往因案发时取证不及时、证据未固定或灭失等原因，造成无法立案、无法追究刑事责任等问题。公安机关出于办案警力不足等因素考虑，对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，往往要求其查清全部案件事实及证据后再移交。同时，公安机关对于行政执法部门已作处罚的涉嫌经济犯罪案件，按照一事不再罚的原则，一般不予立案查处，这在某种程度上也影响了行政执法机关移送案件的积极性。
三、“两法”衔接工作存在问题的原因分析
1．行政执法机关与公、检、法的配合不密切，贻误一些侦查破案的最佳时机。如少数行政执法机关认为主要任务是查处行政违法案件，打击破坏社会主义市场经济秩序的犯罪和妨碍社会管理秩序的犯罪是司法机关的事。由于司法人员对行政业务、法规、会计、金融等知识熟知程度不高，联合办案有时就成为行政执法部门单打独干了，而且双方无法相互制约和监督。
2．受理移送案件“门槛”过高。司法机关往往以证据不符合法律规定作为拒收案件的主要理由，致使部分案件无法移送，无形中把行政执法机关摆在了“侦查部门”的位置。司法机关也无从掌握行政执法机关处理的案件中有多少符合刑事追诉标准，不移送甚至以罚代刑，导致监督无从下手。
3．移送反馈不足。对于移送的案件，有时公安机关没有依据有关规定，将是否决定立案书面通知行政执法机关，致使移送案件的处理情况不予反馈或者反馈信息不具体不及时，影响行政执法部门后续工作的顺利开展。
4．一些联席会议机制作用不大。联席会议仅在解决某一方面、某一时期、某一行业的法律监督问题起到了一定的积极作用。但多数情况下，行政执法过程中缺乏整体配合，大多对联席会议的积极性、主动性不高，使联席会议机制作用难以显现。
5．信息共享机制不到位。如在向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时，不按规定将移送信息及时报检察机关备案。主动移送少，检察机关上门催要多；通报的部分信息质不高、量不全，价值不高。
6．利益部门化造成打击不力。行政执法人员移送案件意识欠缺，制约着行政执法机关对涉嫌犯罪的刑事案件的移送。有的行政执法人员仍然存在“执法就是罚款、管理就是收费”的执法意识，有的部门仍存在执法权力利益化的现象，实际发生的案件多、查处的少，行政处理的多、移送司法机关追究责任的少，导致对经济犯罪执法不严、打击不力的现象还未消除。
四、完善“两法”衔接工作机制的对策
1．加强信息共享。行政执法机关与刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。一是建立情况信息通报制度。行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对公安机关应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。对监督中发现的职务犯罪线索，要求侦查监督部门及时移送反贪污贿赂、反渎职侵权部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理。二是健全备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。
2．加强协调配合。在案件查处过程中，行政执法机关与司法机关应当加强协作，联合执法，使行政执法机关收集的证据符合公安机关的法定程序，方便公安机关侦破案件。公安机关提前介入调查，如果认为现场查获的涉案货值明显达到刑事追诉标准，就应该立即立案侦查。检察机关在一些有重大影响的案件中也要提前介入侦查，引导公安机关取得符合法律规定的证据。
3．加强引导监督。检察机关应把监督行政执法机关规范合法地移送涉嫌犯罪案件作为立案监督新的突破点，将推进“两法衔接”机制建设作为加强法律监督工作的重要途径，与相关司法、行政执法机关加强沟通，理顺工作关系、互相协作、密切配合，不断推动“两法衔接”工作的深入开展。
4．重视综合治理。打击犯罪是社会治安综合治理的一项重要内容。要全方位打击涉嫌犯罪案件，就必须形成行政执法机关与司法机关齐抓共管的良好格局。把案件的移送、侦查、立案等纳入综合治理目标考核管理范围，采取奖惩相结合的措施，加强对涉嫌犯罪案件的监督，对应当移送而未移送的行政执法机关，实行综治工作“一票否决”，并追究单位主要领导的责任。同时，完善激励机制，把移送案件数量与质量作为评先评优重要依据，鼓励行政执法机关积极移送涉嫌犯罪案件。进而营造行政执法与刑事查究良性互动的氛围，增强依法打击各类犯罪的震慑力。
五、结语
目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，各省市的一些检察机关在深入推进社会管理创新，促进社会和谐的进程中已经采取了很多措施并取得了一定成效，但是该项工作由于立法现状、行政层面的困难、司法监督不够等原因仍任重道远，需要进一步深化改革，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制。
注释：
①刘孝华．“两法衔接”工作途径探索．中国法治新闻网．
②李晓明．行政刑法学导论．法律出版社．2003年版．
关键词 行政执法 刑事司法 国家机关
作者简介：张慧敏，花都区人民检察院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-032-02
“两法衔接”（行政执法与刑事司法相衔接）是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，形成行政执法与司法合力的工作机制。豍通过国务院制定的《行政執法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关法律法规的施行，我国两法衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是，目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,深入推进社会管理创新，无疑是一个系统工程。
一、行政执法与刑事司法的逻辑关系及衔接
执法,即国家机关对法律的执行。从广义上，行政执法与刑事司法都属于执行法律的活动。“两法”衔接机制的理论基础,可追溯到国家权力制约这一政治理念。从政治学理论看,权力制衡是整个社会权力体系的核心思想,任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现,而是权力限制权力,权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易被滥用的一项权力。因此，必须建立相应的监督机制对行政权予以制约，从而保证行政权的规范有序运行。
从具体法律制度上考察，“两法”的衔接关系主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系。一方面，行政违法与行政犯罪在行为表现上具有同一性，即它们都具有行政违法性特征，具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则，它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。另一方面，两者也存在着很大的差异性，如两者的违法性质和危害程度、违反的法律规范、违法情节的轻重、违法构成的主观要求和主体要件以及应受惩罚的形式等方面都存在着较大的不同。正是两者之间的这些共同和相异之处,决定了它们之间具有多方面的衔接性。
二、“两法”衔接工作的主要问题
（一）相关衔接规范立法位阶低，执行的约束力不强
目前“两法”衔接的法律规定、司法解释主要是国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院发布的《规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定(试行)》等。前者属于行政法规，虽然对涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定，但由于该规定无法涉及刑事司法领域，没有解决在行政执法过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题；后者属于检察机关内部规定，对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏规定，而且对其怠于移送案件的情况缺乏有效、可操作的监督制约机制。因此，在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，刑法、刑事诉讼法的规定极其梗概，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低，这种“立法”现状的存在，导致种种规定之间各自为政，造成法制不和谐、不统一的局面豎，因此,要构建“两法”衔接机制,仅有行政规章制度是远远不够的,应当提高立法位阶，将其纳入法治体系内来考虑。
（二）多种原因造成行政层面配合的局限
当前，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确，缺乏必要的程序保障和监督制约，行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作了诸如“如构成犯罪的，移送司法机关处理”的规定，但却无具体的操作细则，更无相应的罚则配套。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发，对某些刑事案件作降格处理，以罚代刑，以行政罚款消化刑事案件。行政执法部门之间相互沟通渠道不畅，在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门通常是各司其职，缺少相互沟通的渠道，而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，也给案件进入刑事司法程序造成困难。
（三）司法机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督不足
由于经济犯罪案件的复杂性和行政执法的相对封闭性，公安、检察机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督缺乏信息来源，是否有应当移送的案件线索未移交无从得知，从而无法真正介入监督。即使某些行政执法部门移送了部分案件线索，也往往因案发时取证不及时、证据未固定或灭失等原因，造成无法立案、无法追究刑事责任等问题。公安机关出于办案警力不足等因素考虑，对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，往往要求其查清全部案件事实及证据后再移交。同时，公安机关对于行政执法部门已作处罚的涉嫌经济犯罪案件，按照一事不再罚的原则，一般不予立案查处，这在某种程度上也影响了行政执法机关移送案件的积极性。
三、“两法”衔接工作存在问题的原因分析
1．行政执法机关与公、检、法的配合不密切，贻误一些侦查破案的最佳时机。如少数行政执法机关认为主要任务是查处行政违法案件，打击破坏社会主义市场经济秩序的犯罪和妨碍社会管理秩序的犯罪是司法机关的事。由于司法人员对行政业务、法规、会计、金融等知识熟知程度不高，联合办案有时就成为行政执法部门单打独干了，而且双方无法相互制约和监督。
2．受理移送案件“门槛”过高。司法机关往往以证据不符合法律规定作为拒收案件的主要理由，致使部分案件无法移送，无形中把行政执法机关摆在了“侦查部门”的位置。司法机关也无从掌握行政执法机关处理的案件中有多少符合刑事追诉标准，不移送甚至以罚代刑，导致监督无从下手。
3．移送反馈不足。对于移送的案件，有时公安机关没有依据有关规定，将是否决定立案书面通知行政执法机关，致使移送案件的处理情况不予反馈或者反馈信息不具体不及时，影响行政执法部门后续工作的顺利开展。
4．一些联席会议机制作用不大。联席会议仅在解决某一方面、某一时期、某一行业的法律监督问题起到了一定的积极作用。但多数情况下，行政执法过程中缺乏整体配合，大多对联席会议的积极性、主动性不高，使联席会议机制作用难以显现。
5．信息共享机制不到位。如在向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时，不按规定将移送信息及时报检察机关备案。主动移送少，检察机关上门催要多；通报的部分信息质不高、量不全，价值不高。
6．利益部门化造成打击不力。行政执法人员移送案件意识欠缺，制约着行政执法机关对涉嫌犯罪的刑事案件的移送。有的行政执法人员仍然存在“执法就是罚款、管理就是收费”的执法意识，有的部门仍存在执法权力利益化的现象，实际发生的案件多、查处的少，行政处理的多、移送司法机关追究责任的少，导致对经济犯罪执法不严、打击不力的现象还未消除。
四、完善“两法”衔接工作机制的对策
1．加强信息共享。行政执法机关与刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。一是建立情况信息通报制度。行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对公安机关应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。对监督中发现的职务犯罪线索，要求侦查监督部门及时移送反贪污贿赂、反渎职侵权部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理。二是健全备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。
2．加强协调配合。在案件查处过程中，行政执法机关与司法机关应当加强协作，联合执法，使行政执法机关收集的证据符合公安机关的法定程序，方便公安机关侦破案件。公安机关提前介入调查，如果认为现场查获的涉案货值明显达到刑事追诉标准，就应该立即立案侦查。检察机关在一些有重大影响的案件中也要提前介入侦查，引导公安机关取得符合法律规定的证据。
3．加强引导监督。检察机关应把监督行政执法机关规范合法地移送涉嫌犯罪案件作为立案监督新的突破点，将推进“两法衔接”机制建设作为加强法律监督工作的重要途径，与相关司法、行政执法机关加强沟通，理顺工作关系、互相协作、密切配合，不断推动“两法衔接”工作的深入开展。
4．重视综合治理。打击犯罪是社会治安综合治理的一项重要内容。要全方位打击涉嫌犯罪案件，就必须形成行政执法机关与司法机关齐抓共管的良好格局。把案件的移送、侦查、立案等纳入综合治理目标考核管理范围，采取奖惩相结合的措施，加强对涉嫌犯罪案件的监督，对应当移送而未移送的行政执法机关，实行综治工作“一票否决”，并追究单位主要领导的责任。同时，完善激励机制，把移送案件数量与质量作为评先评优重要依据，鼓励行政执法机关积极移送涉嫌犯罪案件。进而营造行政执法与刑事查究良性互动的氛围，增强依法打击各类犯罪的震慑力。
五、结语
目前“两法”衔接的工作机制尚不完善，各省市的一些检察机关在深入推进社会管理创新，促进社会和谐的进程中已经采取了很多措施并取得了一定成效，但是该项工作由于立法现状、行政层面的困难、司法监督不够等原因仍任重道远，需要进一步深化改革，真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制。
注释：
①刘孝华．“两法衔接”工作途径探索．中国法治新闻网．
②李晓明．行政刑法学导论．法律出版社．2003年版．