城之古义，是指众人用来聚居并有安全设施的地方；城还能更有效地保护财产，因此又是财物大规模交易的场所。更浅白地说，城市就是人多的地方。古今中外，大都这样理解城市这个词语。
　　现在我们好像把城市这个词的意义弄乱了。全国由城市政府管辖并称为某某市的区域估计超出了大半个中国。一个北京市的面积达1.7万平方公里，但北京五环路以内的面积只有700平方公里。
　　相比之下，国外的城市就是指一个真正的居民点。例如，巴黎的面积只有105平方公里，差不多是北京三环路内的面积；而俗称“大巴黎”的区域，12000多平方公里，包含了8个省，法定名称不叫巴黎。巴黎市也管不了临近的几个省。美国人最喜欢的旧金山，作为一个大的传统地名，包括了旧金山市、奥克兰和伯克利等地方，旧金山市也管不了其他地方。例如伯克利其实是阿拉梅达县内的一座城市，旧金山市管不了它，阿拉梅达县也管不了它。
　　总之，欧美的城市就是一个居民集中度高的区域，其中通常不会有广大农区。但这是一个大略的说法。要说清楚欧美的行政区划，并让中国人理解，不是一件容易的事情。不过可以肯定的是，只要一个区域的人们拥有自己的立法机构、公共事务管理部门和财政机构，就意味这地方有了一级政府，至于法院权力所及的边界，和行政边界可以不是一回事。而是否设立一级政府，叫什么市或什么镇也随便，完全由老百姓自己决定，只是程序方面各州有不同规定。例如，美国衣阿华州就规定，只要某地居民全体同意建立一个市，且基础设施达到一定标准，经州议会通过后就可以成立。通常，人们不会随便要求成立市，因为那意味着税负的增加。
　　欧美不同的城市之间，没有级别的区分，但有立法层次的区别。一个地方可以自己立法，但不能违反上一立法层次通过的法律，所谓“下位法不得违反上位法”，除此之外，无所谓谁管谁；大家都归法律管。至于立法层次，又由国家法律确定。记得前不久曾听一位瑞典人讲，他们那里有几百个城市，小的有几百人，大的近百万，大家都一样，谁也不比谁大。欧美的地方自治包含了这个意思。
　　既然几百人的社区也有可能叫做某某市，搁我们中国人看，这就很麻烦，区别不了农村和城市。其实，农村和城市的区别对人家不重要。几十平方公里的土地上有一户人家在务农，那就是农村；几百人凑在一起没有搞农业，那就是城市。
　　政府层次过于复杂会不会影响国家治理？如果治理架构设计好就不会。谁听说过美国总统或总统事务顾问到联邦各州搞调查研究？没有。如果一级政府对下级区域的某种情况需要费劲搞调查研究才能了解，那么，这就意味着那种情况它就不该管，干脆让人家自己管才对。一级政府最好就管那些信息获取成本比较低的跨地区公共事务，例如，美国两个州因为河道上下游的污染问题打起架来了，吵嚷不休，各自主动给联邦政府提供信息要求协调，联邦议会便可调查取证，经辩论通过一个法案，让政府去管辖。只要不影响大局，不违反上位法，中央就不要管地方事务。
　　我们国家有一个麻烦，就是我们比别人更严格地区别城市和乡村，城市人和农民在权利方面不平等。但市场经济的发展，使得真正的城市和乡村与政府划定的城市和乡村变得不一样了，例如，好几万人口的华西村几乎没有了农业，我们把它叫做“天下第一村”，而重庆市的一些地方几乎没有城市经济因素，却属于城市的一个区。
　　最近一个时期，我们纠结于城镇化率究竟有多高。在我看来，这个事情不必太计较。我相信我国已经有较高的城镇化率。如果说进城农民没有获得较高的社会保障水平就不算进城，或者说一些小城镇的基础设施水平低就不算城镇，那是很荒唐的。城镇化质量是个相对概念，不必过分苛求，否则，北京长安街以南的很多地方也算不上城市了。
　　真正应关注的是行政层次的合理划分以及城乡管理体制的改革。改革的方向是把城市作为一个点，让城市政府只管自己城市圈里的事情。现在的城市政府还管了大片农村地区，不免给城市扩张提供了机会，以致城市铺得摊子越来越大，良田被占得越来越多。可以考虑省以下直接设县和省辖市，让城市政府不再管县。一些特大型城市，如深圳、大连、青岛、武汉及南京等，可转变为中央直辖市。现有的一些小县则可以合并为大县，其下设立可大可小的县辖市，县辖市外则是农业保护区和其他类型生态类保护区。有了这样一个架构，中央也敢于放权给地方，城乡关系以及中央与地方的关系也容易理顺。

党国英

（社科院农村发展研究所研究员）