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【摘 要】为了落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中“构建灵活开放的终身教育体系”的要求，我国继续教育学习成果认证、积累与转换制度的建设正在起步。基于我国目前各类学习成果认证组织建设的现状，分析国际部分国家（地区）学习成果认证组织实施的情况，本文研究我国继续教育学习成果认证组织与管理体系的建设。其中界定了学习成果认证组织的组织性质、组织目标；构建了多层次的国家继续教育学习成果认证组织系统；设计了认证组织的管理体制、运行机制和管理业务等。这些研究将为继续教育学习成果认证、积累与转换制度的实施、有效运行打下坚实基础。
【关键词】 组织性质；核心要素；组织结构；管理体制；运行机制
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009—458x（2013）12—0034—07
一、研究背景
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度”后，直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》公布，提出要“构建灵活开放的终身教育体系”，“搭建终身学习‘立交桥’，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。……建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。[1]近年来，我国终身教育体系建设不断的探索，终身教育中管理体系建设的需求越来越突出，我国继续教育学习成果认证制度和管理体系建设迫在眉睫。学习成果认证制度和管理体系的建设，将进一步促进学历教育与非学历教育协调发展、职业教育和普通教育相互沟通、职前教育和职后教育有效衔接，也促使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系逐步形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。[2]
2012年教育部批准立项“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目（教职成司函[2012]92号），该项目在教育部职成司直接领导下开展研究与实践。该项目分为两部分探索，即课题研究和项目实践，主要任务是研究国家继续教育学分积累与转换制度的认证框架、认证标准和积累与转换的方式方法、制度实施的管理体制和运行机制，并结合国家开放大学的建设开展实践探索。本课题组承担了其中“继续教育学习成果认证组织结构与管理体系设计”子课题的研究，重点研究我国继续教育学习成果认证的组织性质、组织目标、组织结构、管理体制、运行机制和管理业务等。
二、我国学习成果认证组织
性质与目标的界定
学习成果认证组织与管理体系设计的前提条件是要明确学习成果认证组织的组织性质、组织目标，按照组织性质和组织目标的内涵，科学、合理地设计适应学习成果认证组织顺利发展的组织结构、有效运行的管理体制和运行机制。
1. 组织性质
组织性质是指刻意设计一个正式组织的角色结构，使组织对环境有较强的审视和快速应对的能力，给组织管理者一些实现自己想法的自主权，使组织内部充满创新精神。[3]我国学习成果认证组织的组织性质界定：一种新型的管理组织；接受政府直接领导，独立行使继续教育学习成果认证权力；既按市场运行机制组建，又是非营利的认证管理机构。
2. 组织目标
学习成果认证组织是为保证和实现制度目标、全面落实制度、高效运行制度的组织机构。因此，学习成果认证组织的组织目标为：形成统一执行国家认证标准、分布式认证和分布拓展服务业务的管理运行体制；统一建设和共同管理学习成果认证标准库、终身学习档案库、学习资源信息库、认证专家库、认证机构信息库等；建立学习成果认证质量评价体系，实施质量监控、改进和发展质量管理制度；创新人才评价方法和人力资源管理体制，满足个人多样化的学习和发展需要，完善终身教育体系的管理与服务。
三、我国学习成果认证组织结构的设计
任何组织都是两个以上的人在一起为实现某个共同目标而协同行动的集合体。设计组织结构，要按照认证组织目标确定学习成果认证组织的核心要素；按照核心要素内涵划分组织纵向层级；按照组织层级确定各层级的工作职责以及每一级的权责关系。
（一）认证组织的核心要素
任何组织结构设计首先要考虑组织的核心要素。依据系统科学理论，任何一个系统都是由相互联系、相互作用的诸元素组成的综合体。就是说“系统是由两个或两个以上的可以互相区别的要素所组成的。”[4]根据学习成果认证组织的组织目标，考虑学习成果认证、积累与转换制度的内容、特点以及环境影响等因素，我们认为，基于制度内容要有学习成果认证框架、认证标准、认证信息化管理、终身学习档案等核心要素；基于认证组织系统内外环境影响要有政策环境、质量监控等核心要素。因此，学习成果认证组织的设计需要考虑以下6个核心要素：
1. 政策环境
一个制度的建立和完善需要良好的政策环境。学习成果认证、积累与转换制度在沟通学历教育与非学历教育、构建终身教育立交桥方面起着衔接与桥梁的作用，认证组织需要和教育行政主管部门、人力资源主管部门及劳动力市场建立很强的工作联系。因此，良好的外部政策环境是认证组织能否良性运行的重要保障条件。
2. 学习成果认证框架
学习成果认证框架是沟通学历教育和非学历教育、规范我国教育培训市场的重要支柱。针对学习成果认证框架的建立和维护，很多国家都成立了专门的国家认证组织来专门管理，并承担着向社会推广和维护其权威性的责任。因此，认证框架是认证标准的基础，代表着国家标准，是认证组织的运作依据。
3. 认证标准
认证标准是以相关学习、实践的综合成果为基础进行学习成果认证、积累与转换的，认证标准由专业机构制定，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。要实现学习成果认证、积累与转换制度的目标需要建立相应的认证标准体系，包括学习成果认证的课程或单元标准、学分标准、先前学习认证标准和机构认证标准。认证标准是学习成果认证组织认证成果的操作性关键要素。 4. 认证信息化管理
根据继续教育学习成果认证框架和认证标准的要求，认证组织要负责建设认证标准库、认证档案库、认证机构库、学习资源信息库以及负责管理和维护，并向全社会开放。只有严格执行认证管理的要求，才能进入各类数据库进行数字信息化管理；只有维护各类库的权威性、透明性和易理解性，才能让广大学习者和颁证机构接受并认可学习成果认证、积累和转换的重要意义。所以，认证组织负责建设、管理和维护的各类数据库，以提高学习成果认证的权威性、终身性的管理效果。
5. 终身学习档案
认证组织还要建立学习成果记录的终身学习档案库。终身学习档案是面向广大学习者开展学习成果认证、积累和转换的基本服务系统，在此基础上向学习者开展多样的学习成果记录的学习成果认证、积累和转换的增值业务。因此，建设健全全国范围内统一、规范的终身学习档案库是认证组织的重要内容。
6. 质量监控
确保认证资格的质量是学习成果认证制度建设中的核心问题之一。需要建立与学习成果认证标准运作相配套的质量控制体系，并授权相应监控机构对学习成果认证标准在实施过程中进行质量监控，学习成果认证组织应定期向质量监控机构提交工作报告。因此，建立和实施质量监控体系亦是认证组织不可缺少的要素。
（二）认证组织的结构设计
根据对一些国家（地区）的文献研究，发现各国（地区）继续教育学习成果认证组织体系均是多层次结构。认证组织结构基本分为三层：制定标准的决策组织、学习成果认证的管理机构、颁发认证证明的认证实施机构。有的国家（地区）是认证决策组织和管理机构合为一体，认证实施机构为另一层次，如南非、英国、台湾等形成两层组织结构，其运行机制体现着集权型和专家型方式。有的国家是认证决策层为一层次，而管理机构与认证实施机构为一体，如欧盟、加拿大、澳大利亚等国家形成不同内涵两层组织结构，其运行机制体现着合作型和市场化运作方式。三个层次组织结构分别设置的是韩国，即决策层、管理层和认证实施层，韩国的运行机制体现着集权型与市场化运作结合方式。[5]
我国继续教育学习成果认证组织结构现状不一。2000年以来，教育部、地方政府和部分行业、企业积极推进建设学习型组织和学习型企业，各地方学习型组织也纷纷探索学习成果认证制度建设。如福建省终身教育法的发布和实施、北京市西城区建立市民终身学习认证制度的实践探索、上海开放大学探索建立“上海市学分银行”制度建设、慈溪市“市民学分银行”实践等。其中上海“学分银行”系统建立了三层组织结构，第一层“学分银行”管理委员会，是“学分银行”的直接领导机构，对“学分银行”构建与运行进行宏观指导与决策；第二层“学分银行”专家委员会、专家工作组和“学分银行”管理中心；第三 层为“学分银行”管理分部和“学分银行”合作高校。[6]
由于我国地域广阔，继续教育学习人员规模大，学习类型复杂、需求差异极大，所以国家学习成果认证制度实施，既需要颁布国家标准，全国统一执行标准和统一运作管理；又需要各地域、各行业、各社区建立分布式认证和分层级注册管理的认证组织系统。因此，学习成果认证组织结构需要多层级的设计和规划。
组织结构纵向设计是层级化，即确定由上到下的指挥链以及链上每一级的权责关系；组织结构横向设计是部门化，即确定每一部门的基本职能，每一位主管的控制幅度，部门划分的标准以及各部门之间的工作关系。[7]我国的认证组织结构纵向设计要考虑国家级、区域级、地方级等形成的指挥链和权责关系，同时授予各级一定的职能。参考国内外学习成果认证组织的职能划分，可以按决策、管理、实施等职能构建我国认证组织结构，即认证组织的结构：国家级的决策层组织、国家或区域级的认证管理层组织、各地和各行业级的认证执行层组织。
我国的组织结构横向设计是确定每层级组织的基本职能。前面我们论述了认证组织的6个核心要素，进一步分解到每个层级中，可以确定每层的基本职能。即决策层基本职能对应着学习成果认证框架、认证标准、质量监控等要素，管理层基本职能对应着认证信息化管理等要素，执行层基本职能对应着学习成果认证、终身学习档案建立等要素，而政策环境要素对认证组织系统内外都有着重要的影响。
在各层级组织承担职能的需求下，我们设定决策层为国家继续教育学习成果认证委员会，下设标准委员会和质量委员会两个部门；管理层为国家继续教育学习成果认证委员会办公室；执行层则由经国家继续教育学习成果认证委员会认证授权组建的一家或多家继续教育学习成果认证中心及其分支机构构成。根据职能设计的继续教育学习成果认证、积累与转换组织结构如图1所示。
图1 继续教育学习成果认证组织结构设计
（三）认证组织的功能设计
继续教育学习成果认证组织结构设计是整体认识组织的职能，设计授予每一级组织的功能是为了明确层级的权责关系，以保证认证组织的有效运行和管理。
1. 国家继续教育学习成果认证委员会的主要功能
作为认证组织顶层机构的决策层是由教育部牵头成立的多部委相关部门领导和领域专家参与的联合组织，下设标准委员会和质量委员会。国家继续教育学习成果认证委员会的主要功能：颁布学习成果认证标准，同时为维护学习成果认证制度的良好环境提出政策建议；标准委员会负责建立与维护国家继续教育学习成果框架，审订各行业或专业教学指导委员会制订的学习成果认证标准，维护学分存入、积累与转化标准、机构认证标准等；质量委员会负责对整个国家的学习成果认证、积累与转换制度的认证机构及实施过程的质量监控，并拥有最高裁决权。
2. 国家继续教育学习成果认证委员会办公室的主要功能
处于管理层的国家继续教育学习成果认证委员会办公室是国家继续教育学习成果认证委员会的管理机构。其主要功能有：负责国家继续教育学习成果认证委员会的日常工作；协助国家继续教育学习成果认证委员会，组织相关部委或行业教育指导委员会遵照国家继续教育学习成果框架的相关规范制订特定专业或行业领域的认证标准，并提交标准委员会审核；组织标准委员会对提交的认证标准进行审核，通过审核的标准以国家继续教育学习成果认证委员会的名义向社会发布；遵循国家继续教育学习成果认证委员会的相关规定，组织继续教育学习成果认证中心的建设工作，并定期组织质量委员会对继续教育学习成果认证中心开展的业务进行审查和监督；负责国家继续教育学习成果认证委员会对国家继续教育学习成果框架和认证标准库的日常维护；负责终身学习档案的生成与管理等。 3. 继续教育学习成果认证中心及其分支机构的主要职能
执行层由国家继续教育学习成果认证委员会认证授权的继续教育学习成果认证中心及其分支机构组成。
继续教育学习成果认证中心的具体工作职能：执行国家继续教育学习成果认证委员会的相关规定；开展机构认证、课程或项目认证业务；接受社会成员的学习成果认证业务；建立并维护终身学习档案库及配套信息管理平台；部署、组建学习成果认证中心的分支机构；建设机构认证、学习成果认证的质量管理体系并指导、监督分支机构开展日常学习成果认证工作；接受国家继续教育学习成果认证委员会的质量监督等。
继续教育学习成果认证中心分支机构的主要工作职能：遵循继续教育学习成果认证中心制订的认证受理流程和操作规范，受理学习者、培训机构、社区学院、各类学校等的学习成果认证申请，签订学习记录服务协议，开户申请者的身份认证与基本信息搜集；根据学习成果认证流程规范和学习成果认证标准，受理申请者学习成果的存入申请，并对申请者提交的学习成果证明材料进行初审，如存在异议由上级进行复审；向申请者提供学习成果认证证明等。
四、我国学习成果认证组织
管理体系的设计
学习成果认证组织的管理体系主要包括组织的管理体制、运行机制和管理业务。管理体系的设计是基于我国目前各类学习成果认证组织建设的现状，分析国际部分国家学习成果认证组织实施的情况，提出了多样化管理体制、多元化运行机制的组织建设。
（一）多样化管理体制
管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理的体制是规定各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。[8]
1. 国内外认证组织管理体制的分析
（1）国内认证组织的管理体制。目前我国认证组织的管理体制归纳起来大致有三种现状：一是政府领导的联合管理体制，如慈溪市建立了由市政府领导为组长的终身指导委员会，下设由市宣传、教育、民政、文广、人事、劳动保障、司法、人口计生、卫生、农业等17个部门负责人参加的工作机构，负责终身学习资源的统筹、市民学习指导、学习中心协调与检查。一是委派教育机构的管理体制，如上海“学分银行”系统是一种集权式管理，由上海市政府主导，上海市教委主管，委派上海开放大学作为实施单位。[9]还有一种是认证组织协议合作式管理体制，如陕西电大承担的“陕西高等继续教育学分银行”建设研究项目，是以陕西电大以及西安交通大学等16所普通高校共同签署《陕西高等继续教育学分银行院校公约》进行项目探索。[10]
（2）国家（地区）认证组织的管理体制。国家（地区）认证组织的管理体制主要有独立管理体制、委托管理体制、协议合作管理体制等三种。独立管理体制机构有南非资格局、英国资格规范机构、澳大利亚学分转移代理机构。委托管理体制机构有韩国、台湾，韩国认证组织由教育科学技术部及下设的终身教育振兴院承担；台湾认证实施机构由教育部委托国立台湾师范大学成人教育研究中心设置“非正规教育课程认证中心”办理。协议式管理体制机构是欧盟、加拿大，欧盟认证组织通过欧洲多个国家在意大利博格尼亚会议签署博格尼亚宣言，成立了欧盟委员会；加拿大认证组织由加拿大教育部制定泛加拿大大学学分转移协议，并成立学分转换工作组。[11]
总之，国内外学习成果认证组织呈现多样化管理体制，其主要原因是，各国家、地区、城市以及学校等终身教育发展进程不平衡，学习成果认证的需求不一致，学习成果认证组织管理体系建设还处在积极探索中，尤其国内继续教育动态性和政策法规不健全的环境影响，导致了多样化的发展。
2. 我国认证组织管理体制的设计
借鉴国内外认证组织管理体制多样化的经验和做法，根据我国终身学习体系建设刚刚起步的现实，为了有效地实现三层级认证组织结构的运行，我们分别设计三层级不同的管理体制。
（1）决策层的合作管理体制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》“建立健全继续教育体制机制”中，指出“政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展”[12]。继续教育学习成果认证制度不是教育部一个部委所能承担的职能，需要多部委、多行业、多地域、多社区等联合组织来实现。但是搭建学历、非学历和社区教育等横向沟通的立交桥，教育部有实现学习成果认证制度的优先条件和较强实力。因此，由教育部牵头多部委的相关部门领导和相关领域专家组成的国家继续教育学习成果认证委员会、标准委员会和质量委员会，其学习成果认证运行是合作管理体制。委员会组织由承担一定责任的人员组成，它可以是实权性的或参谋性的，可以是正式的或非正式的。委员会成员是利益相关部门和群体的代表，通过集体讨论和判断，反映不同部门或群体的意见。委员会可以协调各组织单位之间的活动、计划和政策，同时分享信息。[13]委员会通过相关部门领导和相关领域专家参与认证组织的决策，共同商定继续教育学习成果认证标准、认证方法及运作方式，在一定部委或地区进行试验，标准成熟后发布国家认证制度。委员会通过联合管理，逐步加大继续教育的纵向衔接、横向沟通，激励国家和个人终身学习的投入和发展。委员会主要管理活动为共同决策、统一标准、协调执行、质量监控。
（2）管理层的独立管理体制。国家继续教育学习成果认证委员会办公室（设在教育部职业教育与成人教育司/继续教育协调办公室）作为接受政府直接领导、行使继续教育学习成果认证权力相对独立的部门，视为上级委员会直线领导中的一部分。办公室一方面行使委员会授予的权力，组织和监控学习成果认证的任务、做法、方针等实施，另一方面承担各认证中心宏观管理工作，负责认定和管理继续教育学习成果认证中心和分支机构。办公室主要管理活动是标准管理、认证规则管理及认证档案库、认证机构库、学习资源库等管理。 （3）执行层的市场运作管理体制。继续教育学习成果认证中心和分支机构均按市场运行机制和非营利性质组建。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐渐形成，以政府办学为主体、社会各界共同办学为辅的教育体制逐步形成，社会的教育需求逐渐从完全由政府提供的教育供给的约束和控制中分离出来，社会办学在发展中获得了相对独立的市场运作体制，教育供给、办学主体呈现出多元的状况。[14]因此，继续教育学习成果认证中心和分支机构组成是由社会各地域、各行业、各社区相关组织多方参与，执行国家统一规定的学习成果认证标准，根据继续教育市场需求，建立盈亏平衡的市场运作机制。继续教育学习成果认证中心管理功能：应用标准、鉴定认证、联盟管理、档案数据管理、资源共建推送。认证中心分支机构管理活动是标准应用反馈、组织认证、机构联盟、注册建档、拓展业务等。
（二）多元化运行机制
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。运行机制是引导和制约各项决策，指导人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。各种因素相互联系，相互作用，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制。[15]
1. 国内外管理运行机制的分析
（1）国际部分国家（地区）学习成果认证组织的运行机制。主要有独立运行机制、委托运行机制、协议合作式运行机制，与管理体制基本对应。如南非、英国、澳大利亚等国家的认证机构是独立运行机制；韩国、台湾等的认证机构是委托运行机制；欧盟、加拿大等国家的认证管理机构是通过协议合作式机制，组织学分认证、转换。
（2）国内继续教育学习成果认证组织的运行机制。主要有政府政策导向运行机制、协议式运行机制、激励发展机制。政府政策导向的运行机制是指我国政府一旦出台相关的配套政策，就会有效地推动各种事物的建设和项目的持续发展。例如，2006年北京市教委批准以“学分银行计划”为抓手，开展成人高等职业教育的教育教学改革试点的理论研究和实践，北京市总工会职工大学与企业合作顺利开展联合办学；上海“学分银行”的建设由上海市政府主导、上海市教委主管，实施单位是上海开放大学，上海开放大学设立综合办公室作为“学分银行”构建与运行的专门机构。[16]协议式运行机制是指普通高校学分互认运行机制。如2003年北京大学、清华大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、中国科技大学、西安交通大学9所国内一流学府在本科生层面开展课程学分互认和学生第二校园学习交换，这意味着交换生可以在另一学校进行学习，获得的成绩和学分得到9校的互相承认。[17]从2010年秋季学期起，南京大学、东南大学、复旦大学、上海交通大学、同济大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学等长三角地区8所高校的本科生，可以通过网络平台互选8校的精品核心通识教育课程。[18]激励发展机制是指鼓励学习者不断学习、多样化发展，推动终身学习体系的建设。如慈溪市市民学分积累与各种消费转换是鼓励市民不断学习的激励机制；北京市总工会职工大学与企业合作办学的生源来源于各企业推荐的优秀职工，这种满足需求、促进职工发展的激励机制，对联合办学的多方合作单位也有持续发展的动力和力量。
尽管国际上各国（地区）的继续教育学习成果认证标准出台时间比较集中在上世纪末和本世纪初，而我国目前尚未出台继续教育学习成果认证制度，但是各国、各地区、各学校、各机构的认证目的不同、需求不同，导致价值取向和运行机制不同，仍呈现多元化的运行机制。
2. 我国认证组织运行机制的设计
根据国内外认证组织运行机制的现状，尤其不能脱离我国的国情，本课题设计认证组织的运行机制仍然是多元化的。即政府引导型的运行机制、合作协议型的运行机制、市场化运作的运行机制。
（1）政府引导型的运行机制。在我国继续教育的政策、法规没有完全和完善建立之时，推动各类继续教育的项目仍然需要依靠政府的扶持，政府的政策、精神和制度在继续教育学习成果认证中发挥着引导和推动的作用，政府政策导向运行机制是目前学习成果认证组织不可缺少的运作方式。
（2）合作协议型的运行机制。建立多方参与、统筹协作机制，有较好的协调作用和资源共享作用。通过高校、成人学校、远程教育学校和自学考试机构等组织之间的协作联动，继续教育的学习资源的采集机制和共享机制将得到健全和完善。通过行业、企业、社会培训机构、社区教育与各类高等教育院校间的协作，构建市民学分制，将使市民学习成果得到普遍认可，使得多组织之间由原来的松散型合作变成统一标准、统一管理的紧密型合作。
（3）市场化运作的运行机制。向市场运作机制转型是我国继续教育学习成果认证制度建设的发展趋势。为减少办事机构，发挥部委宏观调控作用，学校、颁证机构与认证机构相对分离，由自成认证系统的第三方参与。地方各类学习成果认证机构，对学习成果认证、积累与转化制度的实施，按市场运行机制管理。执行国家统一制定的框架和认证标准，建立收费合理、非营利的认证管理机构，对不同学习成果需求进行认证，科学公正评价和转换，激励全民不断学习。
（三）管理业务基本运行
管理业务运行是管理系统控制的重要内容，即通过对不同工作阶段的有关活动次序的分析研究，找出实现预定目标的捷径。[19]根据三个层次的组织结构、管理体制以及运行机制的设计，继续教育学习成果认证组织整体的主要管理业务为：制定标准、学习成果认证、认证机构认证、档案管理、信息管理、拓展业务等。同时根据三个层次组织结构业务之间的关系，进一步明确业务的起点和端点，细化各层次承担的职责和管理的幅度。
1. 制定标准运行
办公室推荐若干行业；并代表国家继续教育学习成果认证委员会组织相关专家组制定学习成果认证标准、机构准入标准；选若干认证中心和分支机构进行试认证；试认证组织提出学习成果标准、机构准入标准的修改意见；专家组进一步确认学习成果认证标准、机构准入标准；委员会发布试行学习成果认证标准和机构准入标准。 2. 学习成果认证运行
认证中心和分支机构根据学习成果认证标准进行认证；认证中心制定认证操作规范；分支机构执行认证操作规范，接受某组织认证申请；分支机构依据认证标准，对提供的相关材料进行认证；分支机构对成果进行注册、建立档案；分支机构上报认证中心，认证中心对认证情况进行审核、确认；分支机构对认证操作规范提出意见，认证中心对认证操作规范进行修改；办公室对认证操作规范进行审议，确认认证成果及操作规范；认证中心制作证明，分支机构下发证明。
3. 认证机构认证运行
根据机构准入标准，认证中心对申请学习成果认证的机构进行认证；认证中心按机构认证操作规范进行评估；将认证材料上报办公室；办公室对机构认证规范进行审议，确认机构认证操作规范；在国家继续教育学习成果认证委员会办公室建立机构认证会员册。
4. 档案管理运行
认证中心建立网络档案库；分支机构对申请者的学习成果认证内容和机构认证材料进行注册、建档；分支机构对认证内容和结果进行网络档案记录；分支机构提出档案库修改意见；认证中心对认证内容和结果进行审核并记录；认证中心修改档案库；办公室对提交档案进行归库；分支机构对修改的档案库进行存档。
5. 信息管理运行
学习成果认证的主要业务过程均依托信息平台展开。认证分支机构将相关认证信息导入信息管理平台，认证中心进行信息管理和信息服务，认证办公室进行信息发布和信息建库，认证委员会对信息进行监控。其中信息库包括：认证标准的制定、审核、发布与检索；学习账户注册及终身学习档案建立；学习成果认证和机构认证的注册档案；学习资源信息服务；学习成果认证服务；学分互认机构联盟服务；面向社会的学习成果证明查询服务等。
6. 拓展业务运行
利用信息管理平台，认证中心和分支机构在社会上对认证业务进行宣传；推荐不同行业的继续教育产品；提供人力资源提升的决策报告；提供多种服务和接收相关认证需求以及推广新业务的应用与服务。
五、结束语
鉴于我国继续教育学习成果认证制度还在初建时期，许多工作还在探索中，学习成果认证组织与管理体系将逐步建立、运行和完善。本课题后续研究的内容是：对组织结构、管理体系的研究内容进行试点，对三个层次的组织结构、管理体制、运行机制等之间的关系以及运行节点做进一步修正，进一步明确各层次机构承担的职权和管理的幅度，以不断完善学习成果认证管理体系的通畅性与有效性。
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收稿日期： 2013-09-15
作者简介：杨亭亭，研究员，国家开放大学现代远程教育研究所（100039）。
刘兴国，硕士；郭燕飞，硕士；宋佳；刘乐，硕士。国家开放大学学分银行办公室（100039）。
邓幸涛，副编审，国家开放大学《中国远程教育》杂志社（100039）。
责任编辑 三 川
【关键词】 组织性质；核心要素；组织结构；管理体制；运行机制
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009—458x（2013）12—0034—07
一、研究背景
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度”后，直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》公布，提出要“构建灵活开放的终身教育体系”，“搭建终身学习‘立交桥’，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。……建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。[1]近年来，我国终身教育体系建设不断的探索，终身教育中管理体系建设的需求越来越突出，我国继续教育学习成果认证制度和管理体系建设迫在眉睫。学习成果认证制度和管理体系的建设，将进一步促进学历教育与非学历教育协调发展、职业教育和普通教育相互沟通、职前教育和职后教育有效衔接，也促使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系逐步形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。[2]
2012年教育部批准立项“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目（教职成司函[2012]92号），该项目在教育部职成司直接领导下开展研究与实践。该项目分为两部分探索，即课题研究和项目实践，主要任务是研究国家继续教育学分积累与转换制度的认证框架、认证标准和积累与转换的方式方法、制度实施的管理体制和运行机制，并结合国家开放大学的建设开展实践探索。本课题组承担了其中“继续教育学习成果认证组织结构与管理体系设计”子课题的研究，重点研究我国继续教育学习成果认证的组织性质、组织目标、组织结构、管理体制、运行机制和管理业务等。
二、我国学习成果认证组织
性质与目标的界定
学习成果认证组织与管理体系设计的前提条件是要明确学习成果认证组织的组织性质、组织目标，按照组织性质和组织目标的内涵，科学、合理地设计适应学习成果认证组织顺利发展的组织结构、有效运行的管理体制和运行机制。
1. 组织性质
组织性质是指刻意设计一个正式组织的角色结构，使组织对环境有较强的审视和快速应对的能力，给组织管理者一些实现自己想法的自主权，使组织内部充满创新精神。[3]我国学习成果认证组织的组织性质界定：一种新型的管理组织；接受政府直接领导，独立行使继续教育学习成果认证权力；既按市场运行机制组建，又是非营利的认证管理机构。
2. 组织目标
学习成果认证组织是为保证和实现制度目标、全面落实制度、高效运行制度的组织机构。因此，学习成果认证组织的组织目标为：形成统一执行国家认证标准、分布式认证和分布拓展服务业务的管理运行体制；统一建设和共同管理学习成果认证标准库、终身学习档案库、学习资源信息库、认证专家库、认证机构信息库等；建立学习成果认证质量评价体系，实施质量监控、改进和发展质量管理制度；创新人才评价方法和人力资源管理体制，满足个人多样化的学习和发展需要，完善终身教育体系的管理与服务。
三、我国学习成果认证组织结构的设计
任何组织都是两个以上的人在一起为实现某个共同目标而协同行动的集合体。设计组织结构，要按照认证组织目标确定学习成果认证组织的核心要素；按照核心要素内涵划分组织纵向层级；按照组织层级确定各层级的工作职责以及每一级的权责关系。
（一）认证组织的核心要素
任何组织结构设计首先要考虑组织的核心要素。依据系统科学理论，任何一个系统都是由相互联系、相互作用的诸元素组成的综合体。就是说“系统是由两个或两个以上的可以互相区别的要素所组成的。”[4]根据学习成果认证组织的组织目标，考虑学习成果认证、积累与转换制度的内容、特点以及环境影响等因素，我们认为，基于制度内容要有学习成果认证框架、认证标准、认证信息化管理、终身学习档案等核心要素；基于认证组织系统内外环境影响要有政策环境、质量监控等核心要素。因此，学习成果认证组织的设计需要考虑以下6个核心要素：
1. 政策环境
一个制度的建立和完善需要良好的政策环境。学习成果认证、积累与转换制度在沟通学历教育与非学历教育、构建终身教育立交桥方面起着衔接与桥梁的作用，认证组织需要和教育行政主管部门、人力资源主管部门及劳动力市场建立很强的工作联系。因此，良好的外部政策环境是认证组织能否良性运行的重要保障条件。
2. 学习成果认证框架
学习成果认证框架是沟通学历教育和非学历教育、规范我国教育培训市场的重要支柱。针对学习成果认证框架的建立和维护，很多国家都成立了专门的国家认证组织来专门管理，并承担着向社会推广和维护其权威性的责任。因此，认证框架是认证标准的基础，代表着国家标准，是认证组织的运作依据。
3. 认证标准
认证标准是以相关学习、实践的综合成果为基础进行学习成果认证、积累与转换的，认证标准由专业机构制定，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。要实现学习成果认证、积累与转换制度的目标需要建立相应的认证标准体系，包括学习成果认证的课程或单元标准、学分标准、先前学习认证标准和机构认证标准。认证标准是学习成果认证组织认证成果的操作性关键要素。 4. 认证信息化管理
根据继续教育学习成果认证框架和认证标准的要求，认证组织要负责建设认证标准库、认证档案库、认证机构库、学习资源信息库以及负责管理和维护，并向全社会开放。只有严格执行认证管理的要求，才能进入各类数据库进行数字信息化管理；只有维护各类库的权威性、透明性和易理解性，才能让广大学习者和颁证机构接受并认可学习成果认证、积累和转换的重要意义。所以，认证组织负责建设、管理和维护的各类数据库，以提高学习成果认证的权威性、终身性的管理效果。
5. 终身学习档案
认证组织还要建立学习成果记录的终身学习档案库。终身学习档案是面向广大学习者开展学习成果认证、积累和转换的基本服务系统，在此基础上向学习者开展多样的学习成果记录的学习成果认证、积累和转换的增值业务。因此，建设健全全国范围内统一、规范的终身学习档案库是认证组织的重要内容。
6. 质量监控
确保认证资格的质量是学习成果认证制度建设中的核心问题之一。需要建立与学习成果认证标准运作相配套的质量控制体系，并授权相应监控机构对学习成果认证标准在实施过程中进行质量监控，学习成果认证组织应定期向质量监控机构提交工作报告。因此，建立和实施质量监控体系亦是认证组织不可缺少的要素。
（二）认证组织的结构设计
根据对一些国家（地区）的文献研究，发现各国（地区）继续教育学习成果认证组织体系均是多层次结构。认证组织结构基本分为三层：制定标准的决策组织、学习成果认证的管理机构、颁发认证证明的认证实施机构。有的国家（地区）是认证决策组织和管理机构合为一体，认证实施机构为另一层次，如南非、英国、台湾等形成两层组织结构，其运行机制体现着集权型和专家型方式。有的国家是认证决策层为一层次，而管理机构与认证实施机构为一体，如欧盟、加拿大、澳大利亚等国家形成不同内涵两层组织结构，其运行机制体现着合作型和市场化运作方式。三个层次组织结构分别设置的是韩国，即决策层、管理层和认证实施层，韩国的运行机制体现着集权型与市场化运作结合方式。[5]
我国继续教育学习成果认证组织结构现状不一。2000年以来，教育部、地方政府和部分行业、企业积极推进建设学习型组织和学习型企业，各地方学习型组织也纷纷探索学习成果认证制度建设。如福建省终身教育法的发布和实施、北京市西城区建立市民终身学习认证制度的实践探索、上海开放大学探索建立“上海市学分银行”制度建设、慈溪市“市民学分银行”实践等。其中上海“学分银行”系统建立了三层组织结构，第一层“学分银行”管理委员会，是“学分银行”的直接领导机构，对“学分银行”构建与运行进行宏观指导与决策；第二层“学分银行”专家委员会、专家工作组和“学分银行”管理中心；第三 层为“学分银行”管理分部和“学分银行”合作高校。[6]
由于我国地域广阔，继续教育学习人员规模大，学习类型复杂、需求差异极大，所以国家学习成果认证制度实施，既需要颁布国家标准，全国统一执行标准和统一运作管理；又需要各地域、各行业、各社区建立分布式认证和分层级注册管理的认证组织系统。因此，学习成果认证组织结构需要多层级的设计和规划。
组织结构纵向设计是层级化，即确定由上到下的指挥链以及链上每一级的权责关系；组织结构横向设计是部门化，即确定每一部门的基本职能，每一位主管的控制幅度，部门划分的标准以及各部门之间的工作关系。[7]我国的认证组织结构纵向设计要考虑国家级、区域级、地方级等形成的指挥链和权责关系，同时授予各级一定的职能。参考国内外学习成果认证组织的职能划分，可以按决策、管理、实施等职能构建我国认证组织结构，即认证组织的结构：国家级的决策层组织、国家或区域级的认证管理层组织、各地和各行业级的认证执行层组织。
我国的组织结构横向设计是确定每层级组织的基本职能。前面我们论述了认证组织的6个核心要素，进一步分解到每个层级中，可以确定每层的基本职能。即决策层基本职能对应着学习成果认证框架、认证标准、质量监控等要素，管理层基本职能对应着认证信息化管理等要素，执行层基本职能对应着学习成果认证、终身学习档案建立等要素，而政策环境要素对认证组织系统内外都有着重要的影响。
在各层级组织承担职能的需求下，我们设定决策层为国家继续教育学习成果认证委员会，下设标准委员会和质量委员会两个部门；管理层为国家继续教育学习成果认证委员会办公室；执行层则由经国家继续教育学习成果认证委员会认证授权组建的一家或多家继续教育学习成果认证中心及其分支机构构成。根据职能设计的继续教育学习成果认证、积累与转换组织结构如图1所示。
图1 继续教育学习成果认证组织结构设计
（三）认证组织的功能设计
继续教育学习成果认证组织结构设计是整体认识组织的职能，设计授予每一级组织的功能是为了明确层级的权责关系，以保证认证组织的有效运行和管理。
1. 国家继续教育学习成果认证委员会的主要功能
作为认证组织顶层机构的决策层是由教育部牵头成立的多部委相关部门领导和领域专家参与的联合组织，下设标准委员会和质量委员会。国家继续教育学习成果认证委员会的主要功能：颁布学习成果认证标准，同时为维护学习成果认证制度的良好环境提出政策建议；标准委员会负责建立与维护国家继续教育学习成果框架，审订各行业或专业教学指导委员会制订的学习成果认证标准，维护学分存入、积累与转化标准、机构认证标准等；质量委员会负责对整个国家的学习成果认证、积累与转换制度的认证机构及实施过程的质量监控，并拥有最高裁决权。
2. 国家继续教育学习成果认证委员会办公室的主要功能
处于管理层的国家继续教育学习成果认证委员会办公室是国家继续教育学习成果认证委员会的管理机构。其主要功能有：负责国家继续教育学习成果认证委员会的日常工作；协助国家继续教育学习成果认证委员会，组织相关部委或行业教育指导委员会遵照国家继续教育学习成果框架的相关规范制订特定专业或行业领域的认证标准，并提交标准委员会审核；组织标准委员会对提交的认证标准进行审核，通过审核的标准以国家继续教育学习成果认证委员会的名义向社会发布；遵循国家继续教育学习成果认证委员会的相关规定，组织继续教育学习成果认证中心的建设工作，并定期组织质量委员会对继续教育学习成果认证中心开展的业务进行审查和监督；负责国家继续教育学习成果认证委员会对国家继续教育学习成果框架和认证标准库的日常维护；负责终身学习档案的生成与管理等。 3. 继续教育学习成果认证中心及其分支机构的主要职能
执行层由国家继续教育学习成果认证委员会认证授权的继续教育学习成果认证中心及其分支机构组成。
继续教育学习成果认证中心的具体工作职能：执行国家继续教育学习成果认证委员会的相关规定；开展机构认证、课程或项目认证业务；接受社会成员的学习成果认证业务；建立并维护终身学习档案库及配套信息管理平台；部署、组建学习成果认证中心的分支机构；建设机构认证、学习成果认证的质量管理体系并指导、监督分支机构开展日常学习成果认证工作；接受国家继续教育学习成果认证委员会的质量监督等。
继续教育学习成果认证中心分支机构的主要工作职能：遵循继续教育学习成果认证中心制订的认证受理流程和操作规范，受理学习者、培训机构、社区学院、各类学校等的学习成果认证申请，签订学习记录服务协议，开户申请者的身份认证与基本信息搜集；根据学习成果认证流程规范和学习成果认证标准，受理申请者学习成果的存入申请，并对申请者提交的学习成果证明材料进行初审，如存在异议由上级进行复审；向申请者提供学习成果认证证明等。
四、我国学习成果认证组织
管理体系的设计
学习成果认证组织的管理体系主要包括组织的管理体制、运行机制和管理业务。管理体系的设计是基于我国目前各类学习成果认证组织建设的现状，分析国际部分国家学习成果认证组织实施的情况，提出了多样化管理体制、多元化运行机制的组织建设。
（一）多样化管理体制
管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理的体制是规定各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。[8]
1. 国内外认证组织管理体制的分析
（1）国内认证组织的管理体制。目前我国认证组织的管理体制归纳起来大致有三种现状：一是政府领导的联合管理体制，如慈溪市建立了由市政府领导为组长的终身指导委员会，下设由市宣传、教育、民政、文广、人事、劳动保障、司法、人口计生、卫生、农业等17个部门负责人参加的工作机构，负责终身学习资源的统筹、市民学习指导、学习中心协调与检查。一是委派教育机构的管理体制，如上海“学分银行”系统是一种集权式管理，由上海市政府主导，上海市教委主管，委派上海开放大学作为实施单位。[9]还有一种是认证组织协议合作式管理体制，如陕西电大承担的“陕西高等继续教育学分银行”建设研究项目，是以陕西电大以及西安交通大学等16所普通高校共同签署《陕西高等继续教育学分银行院校公约》进行项目探索。[10]
（2）国家（地区）认证组织的管理体制。国家（地区）认证组织的管理体制主要有独立管理体制、委托管理体制、协议合作管理体制等三种。独立管理体制机构有南非资格局、英国资格规范机构、澳大利亚学分转移代理机构。委托管理体制机构有韩国、台湾，韩国认证组织由教育科学技术部及下设的终身教育振兴院承担；台湾认证实施机构由教育部委托国立台湾师范大学成人教育研究中心设置“非正规教育课程认证中心”办理。协议式管理体制机构是欧盟、加拿大，欧盟认证组织通过欧洲多个国家在意大利博格尼亚会议签署博格尼亚宣言，成立了欧盟委员会；加拿大认证组织由加拿大教育部制定泛加拿大大学学分转移协议，并成立学分转换工作组。[11]
总之，国内外学习成果认证组织呈现多样化管理体制，其主要原因是，各国家、地区、城市以及学校等终身教育发展进程不平衡，学习成果认证的需求不一致，学习成果认证组织管理体系建设还处在积极探索中，尤其国内继续教育动态性和政策法规不健全的环境影响，导致了多样化的发展。
2. 我国认证组织管理体制的设计
借鉴国内外认证组织管理体制多样化的经验和做法，根据我国终身学习体系建设刚刚起步的现实，为了有效地实现三层级认证组织结构的运行，我们分别设计三层级不同的管理体制。
（1）决策层的合作管理体制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》“建立健全继续教育体制机制”中，指出“政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展”[12]。继续教育学习成果认证制度不是教育部一个部委所能承担的职能，需要多部委、多行业、多地域、多社区等联合组织来实现。但是搭建学历、非学历和社区教育等横向沟通的立交桥，教育部有实现学习成果认证制度的优先条件和较强实力。因此，由教育部牵头多部委的相关部门领导和相关领域专家组成的国家继续教育学习成果认证委员会、标准委员会和质量委员会，其学习成果认证运行是合作管理体制。委员会组织由承担一定责任的人员组成，它可以是实权性的或参谋性的，可以是正式的或非正式的。委员会成员是利益相关部门和群体的代表，通过集体讨论和判断，反映不同部门或群体的意见。委员会可以协调各组织单位之间的活动、计划和政策，同时分享信息。[13]委员会通过相关部门领导和相关领域专家参与认证组织的决策，共同商定继续教育学习成果认证标准、认证方法及运作方式，在一定部委或地区进行试验，标准成熟后发布国家认证制度。委员会通过联合管理，逐步加大继续教育的纵向衔接、横向沟通，激励国家和个人终身学习的投入和发展。委员会主要管理活动为共同决策、统一标准、协调执行、质量监控。
（2）管理层的独立管理体制。国家继续教育学习成果认证委员会办公室（设在教育部职业教育与成人教育司/继续教育协调办公室）作为接受政府直接领导、行使继续教育学习成果认证权力相对独立的部门，视为上级委员会直线领导中的一部分。办公室一方面行使委员会授予的权力，组织和监控学习成果认证的任务、做法、方针等实施，另一方面承担各认证中心宏观管理工作，负责认定和管理继续教育学习成果认证中心和分支机构。办公室主要管理活动是标准管理、认证规则管理及认证档案库、认证机构库、学习资源库等管理。 （3）执行层的市场运作管理体制。继续教育学习成果认证中心和分支机构均按市场运行机制和非营利性质组建。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐渐形成，以政府办学为主体、社会各界共同办学为辅的教育体制逐步形成，社会的教育需求逐渐从完全由政府提供的教育供给的约束和控制中分离出来，社会办学在发展中获得了相对独立的市场运作体制，教育供给、办学主体呈现出多元的状况。[14]因此，继续教育学习成果认证中心和分支机构组成是由社会各地域、各行业、各社区相关组织多方参与，执行国家统一规定的学习成果认证标准，根据继续教育市场需求，建立盈亏平衡的市场运作机制。继续教育学习成果认证中心管理功能：应用标准、鉴定认证、联盟管理、档案数据管理、资源共建推送。认证中心分支机构管理活动是标准应用反馈、组织认证、机构联盟、注册建档、拓展业务等。
（二）多元化运行机制
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。运行机制是引导和制约各项决策，指导人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。各种因素相互联系，相互作用，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制。[15]
1. 国内外管理运行机制的分析
（1）国际部分国家（地区）学习成果认证组织的运行机制。主要有独立运行机制、委托运行机制、协议合作式运行机制，与管理体制基本对应。如南非、英国、澳大利亚等国家的认证机构是独立运行机制；韩国、台湾等的认证机构是委托运行机制；欧盟、加拿大等国家的认证管理机构是通过协议合作式机制，组织学分认证、转换。
（2）国内继续教育学习成果认证组织的运行机制。主要有政府政策导向运行机制、协议式运行机制、激励发展机制。政府政策导向的运行机制是指我国政府一旦出台相关的配套政策，就会有效地推动各种事物的建设和项目的持续发展。例如，2006年北京市教委批准以“学分银行计划”为抓手，开展成人高等职业教育的教育教学改革试点的理论研究和实践，北京市总工会职工大学与企业合作顺利开展联合办学；上海“学分银行”的建设由上海市政府主导、上海市教委主管，实施单位是上海开放大学，上海开放大学设立综合办公室作为“学分银行”构建与运行的专门机构。[16]协议式运行机制是指普通高校学分互认运行机制。如2003年北京大学、清华大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、中国科技大学、西安交通大学9所国内一流学府在本科生层面开展课程学分互认和学生第二校园学习交换，这意味着交换生可以在另一学校进行学习，获得的成绩和学分得到9校的互相承认。[17]从2010年秋季学期起，南京大学、东南大学、复旦大学、上海交通大学、同济大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学等长三角地区8所高校的本科生，可以通过网络平台互选8校的精品核心通识教育课程。[18]激励发展机制是指鼓励学习者不断学习、多样化发展，推动终身学习体系的建设。如慈溪市市民学分积累与各种消费转换是鼓励市民不断学习的激励机制；北京市总工会职工大学与企业合作办学的生源来源于各企业推荐的优秀职工，这种满足需求、促进职工发展的激励机制，对联合办学的多方合作单位也有持续发展的动力和力量。
尽管国际上各国（地区）的继续教育学习成果认证标准出台时间比较集中在上世纪末和本世纪初，而我国目前尚未出台继续教育学习成果认证制度，但是各国、各地区、各学校、各机构的认证目的不同、需求不同，导致价值取向和运行机制不同，仍呈现多元化的运行机制。
2. 我国认证组织运行机制的设计
根据国内外认证组织运行机制的现状，尤其不能脱离我国的国情，本课题设计认证组织的运行机制仍然是多元化的。即政府引导型的运行机制、合作协议型的运行机制、市场化运作的运行机制。
（1）政府引导型的运行机制。在我国继续教育的政策、法规没有完全和完善建立之时，推动各类继续教育的项目仍然需要依靠政府的扶持，政府的政策、精神和制度在继续教育学习成果认证中发挥着引导和推动的作用，政府政策导向运行机制是目前学习成果认证组织不可缺少的运作方式。
（2）合作协议型的运行机制。建立多方参与、统筹协作机制，有较好的协调作用和资源共享作用。通过高校、成人学校、远程教育学校和自学考试机构等组织之间的协作联动，继续教育的学习资源的采集机制和共享机制将得到健全和完善。通过行业、企业、社会培训机构、社区教育与各类高等教育院校间的协作，构建市民学分制，将使市民学习成果得到普遍认可，使得多组织之间由原来的松散型合作变成统一标准、统一管理的紧密型合作。
（3）市场化运作的运行机制。向市场运作机制转型是我国继续教育学习成果认证制度建设的发展趋势。为减少办事机构，发挥部委宏观调控作用，学校、颁证机构与认证机构相对分离，由自成认证系统的第三方参与。地方各类学习成果认证机构，对学习成果认证、积累与转化制度的实施，按市场运行机制管理。执行国家统一制定的框架和认证标准，建立收费合理、非营利的认证管理机构，对不同学习成果需求进行认证，科学公正评价和转换，激励全民不断学习。
（三）管理业务基本运行
管理业务运行是管理系统控制的重要内容，即通过对不同工作阶段的有关活动次序的分析研究，找出实现预定目标的捷径。[19]根据三个层次的组织结构、管理体制以及运行机制的设计，继续教育学习成果认证组织整体的主要管理业务为：制定标准、学习成果认证、认证机构认证、档案管理、信息管理、拓展业务等。同时根据三个层次组织结构业务之间的关系，进一步明确业务的起点和端点，细化各层次承担的职责和管理的幅度。
1. 制定标准运行
办公室推荐若干行业；并代表国家继续教育学习成果认证委员会组织相关专家组制定学习成果认证标准、机构准入标准；选若干认证中心和分支机构进行试认证；试认证组织提出学习成果标准、机构准入标准的修改意见；专家组进一步确认学习成果认证标准、机构准入标准；委员会发布试行学习成果认证标准和机构准入标准。 2. 学习成果认证运行
认证中心和分支机构根据学习成果认证标准进行认证；认证中心制定认证操作规范；分支机构执行认证操作规范，接受某组织认证申请；分支机构依据认证标准，对提供的相关材料进行认证；分支机构对成果进行注册、建立档案；分支机构上报认证中心，认证中心对认证情况进行审核、确认；分支机构对认证操作规范提出意见，认证中心对认证操作规范进行修改；办公室对认证操作规范进行审议，确认认证成果及操作规范；认证中心制作证明，分支机构下发证明。
3. 认证机构认证运行
根据机构准入标准，认证中心对申请学习成果认证的机构进行认证；认证中心按机构认证操作规范进行评估；将认证材料上报办公室；办公室对机构认证规范进行审议，确认机构认证操作规范；在国家继续教育学习成果认证委员会办公室建立机构认证会员册。
4. 档案管理运行
认证中心建立网络档案库；分支机构对申请者的学习成果认证内容和机构认证材料进行注册、建档；分支机构对认证内容和结果进行网络档案记录；分支机构提出档案库修改意见；认证中心对认证内容和结果进行审核并记录；认证中心修改档案库；办公室对提交档案进行归库；分支机构对修改的档案库进行存档。
5. 信息管理运行
学习成果认证的主要业务过程均依托信息平台展开。认证分支机构将相关认证信息导入信息管理平台，认证中心进行信息管理和信息服务，认证办公室进行信息发布和信息建库，认证委员会对信息进行监控。其中信息库包括：认证标准的制定、审核、发布与检索；学习账户注册及终身学习档案建立；学习成果认证和机构认证的注册档案；学习资源信息服务；学习成果认证服务；学分互认机构联盟服务；面向社会的学习成果证明查询服务等。
6. 拓展业务运行
利用信息管理平台，认证中心和分支机构在社会上对认证业务进行宣传；推荐不同行业的继续教育产品；提供人力资源提升的决策报告；提供多种服务和接收相关认证需求以及推广新业务的应用与服务。
五、结束语
鉴于我国继续教育学习成果认证制度还在初建时期，许多工作还在探索中，学习成果认证组织与管理体系将逐步建立、运行和完善。本课题后续研究的内容是：对组织结构、管理体系的研究内容进行试点，对三个层次的组织结构、管理体制、运行机制等之间的关系以及运行节点做进一步修正，进一步明确各层次机构承担的职权和管理的幅度，以不断完善学习成果认证管理体系的通畅性与有效性。
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收稿日期： 2013-09-15
作者简介：杨亭亭，研究员，国家开放大学现代远程教育研究所（100039）。
刘兴国，硕士；郭燕飞，硕士；宋佳；刘乐，硕士。国家开放大学学分银行办公室（100039）。
邓幸涛，副编审，国家开放大学《中国远程教育》杂志社（100039）。
责任编辑 三 川