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蒙古汗王固始汗统治西藏,并建立第巴政府,以五世达赖喇章职员为政府长官,时地方政权是蒙藏统治者通过第巴政府联合掌政。达赖圆寂后,蒙藏争权第巴被杀,清朝委任世俗领主总揽政权,逐与僧侣集团矛盾。清朝授七世达赖掌政,以驻藏大臣和达赖为最高首领,由达赖喇章和噶厦组成政教合一制地方政府行政体制,清朝通过该体制施以中央集权促进西藏封建农奴制封建化。