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引子：人们寄予极高期望的官员家庭财产申报制度，历经20余载之后在我国依然还只是设想和呼吁。在腐败高发的当下，这个所谓的能把反腐败关口前移的“终端反腐利器”始终不见身影。原因何在？建立官员家庭财产申报制度之路究竟还要走多远？
回到申报制度的本身，我们不难发现，它本质上只是反腐败三大战略（惩治、预防、教育）中预防腐败制度的其中之一而已，而且是中观层次的、约束性预防制度，即使出台，相对于惩治战略，实施起来阻力会更大。客观理性地对待官员的财产申报制度本身的价值及其在国内的实施策略，有助于更好地设计符合我国国情的申报制度。
苦苦期盼、艰辛探索近30年，家庭财产申报制度甚至连名字都不见踪影，有的只是“领导个人”“有关事
项”报告制度
官员财产申报制度被认为是一项强化官员廉洁自律、有效规范官员行为、预防官员腐败的基本制度。迄今为止，世界上已有一百多个国家建立了该制度。国内自1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》提出“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决”，1994年正式列入全国人大“八五”立法规划项目以来，严格地讲，中国迄今仍没有现代法治意义上的官员财产申报制度，甚至连“财产”“申报”的名字都没有，取而代之的只是一些党内法规和红头文件。
2010年7月，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（同时废止了1995年两办发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》）颁布实施。该规定要求领导干部应当报告包括“本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项”和“收入、房产、投资等事项”两大类，共14小类的事项。其中，配偶、子女的从业被规定，含有“家庭”的意思；关于房产和投资的部分是此前没有涉及的，而被人们热切地认为是家庭财产的另一个说法。同时，第十二条规定，组织(人事)部门在干部监督工作和干部选拔任用工作中，可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料；第十七条规定，领导干部如果不如实申报，最严重者可以予以免职。这两条被理想地认为可以一定程度上弥补原先收入申报规定没有“牙齿”的弊病。在腐败不见收敛的势头下，这样的党内法规和红头文件及其实施效果，是不会令公众满意的。从中我们也可以看出，官员财产申报制度在我国的实施，一定程度上遭遇了作为申报对象的反对，要他们制定限制自己权力的制度，迈出立法与制度化的第一步确有难度。
即使官员财产申报制度本身，也只是中观的预防腐败制度之一，它的有效性取决于环境和与其他制度的匹配性
反腐败的对策很多，大致可以归为三类：惩治、预防和教育。科学的反腐败战略当然是三者的合理组合及相互支撑，互不偏废。惩治，能起到惩戒和威慑作用，使人不敢腐；教育，通过改变人或组织的动机，使其不想腐；预防，“是一种事前（腐败行为发生之前）措施，是依靠或通过制度手段，减少腐败机会，弱化腐败动机，从而达到从根本上降低腐败的发生率的一种治理腐败手段”（任建明、杜治洲，2009）。从国际上看，一国预防腐败的制度是一个由众多的宏观、中观和微观三个层次的预防制度构成的制度体系，绝不只是一个官员财产申报制度。具体如下图“预防制度体系层次图”所示。
可见，官员财产申报制度只是中观的预防制度中信息公开透明制度（包括政府信息公开制度、官员财产申报制度、新闻自由、企业信息公开制度等）中的一项制度，其作用的发挥必须有中观其他制度的配套，即以宏观制度为基础，同时配以微观的各领域具体的反腐败制度，才能发生良好的效用。从国际上已经建立申报制度国家的情况看，其实施效果理想的，离不开其国家的权力制约监督体制、规范的市场经济、严格的司法体制、信息公开透明制度、完备成熟的社会信用等；而那些尽管已经实行却效果不佳的国家，如俄罗斯、马来西亚，其申报制度所需的配套制度和环境缺失则是深层次原因。
由此可以设想，如果我国建立了官员家庭财产申报制度，就必然会要求官员的家庭财产向社会公众公示。这样一来，是否应该将现在的官员选拔制度变任命为公众选择？否则就违背权力谁授权对谁负责的原理；是否应该建立规范的企业制度和法制的市场经济制度？否则难以保证切断官员财产与企业的联系；是否应该建立健全财会金融体制、社会信用体系、司法体制？否则无法核实官员财产的多寡与正当；是否应该政府自身先建立起规范的信息公开制度和财政预算制度？否则难以保证官员因任意支配大量的非控制资金而攫为己有。当然，再进一步来说，是否还必须完善我国的人大制度，充分行使其对一府两院和官员的监督权，才能从根本上规范政府的行为，进而规范政府官员的行为，等等。尽管说不能等到所有的条件都具备才实行申报制度，但是可以肯定，在一个缺乏很多基础制度支撑，甚至制度不匹配、制度环境不利的条件下实行官员财产申报制度，难免会变形甚至扭曲。
无论从现在的事项报告，还是试点地区财产申报制度的实践看，制度流程设置密合性与有机性普遍缺失
任何制度的建立都必须有严密有机的制度流程，否则制度就无法发挥作用。从制度建设的流程看，无论是领导事项报告制度，还是官员家庭财产申报制度，都必须是一个多环节有机构成的完整的制度链条：制度制定——制度实体——制度执行——制度评估与反馈。以此观之，可以说各个环节都存在问题：从制度制定环节看，要实现制定过程或程序上的开放，有广泛的公众参与和专家参与等。但目前显然这两个制度都缺乏公众和专家的有效参与，还主要是封闭的党政机关内部制定方式，缺乏制度应有的公共性，不仅权威性大打折扣，而且与民众的期望值相去甚远。从制度实体看，要求制度本身具有可操作性、科学性、可执行性等。但是我们的官员收入申报和财产申报制度出台时，就缺乏公开和确保如实申报两个关键“部件”，成为一个“没有牙齿的老虎”，可执行性很差。到目前为止，没有一起大案要案是由申报而发现的。从制度的执行环节看，要求制度制定时就要考虑到是否被执行、在多大程度上执行和是否被扭曲及扭曲程度等方面。而现行的报告制定却显露出不足。从制度的评估看，要求建立相应的评估机制，并做到定期评估，公布评估结果，对于有效性差的，要求设计相应的反馈和改进机制。显然，目前的报告制度和试点在这个环节上是缺乏的。
官员财产申报制度作为政府透明制度的一个方面，是一种政府的自我革命，且阻力巨大
“阳光是最好的防腐剂”，落实到制度上就是许多国家制定的公开透明制度，即通过公开的手段，达至政治社会透明的结果，一来可以克服信息不对称，二来引入大量的免费监督主体，具有低成本、高效率的优势。公开透明制度主要包括政府信息公开和官员家庭财产申报。
正是认识到公开透明制度的价值和重要性，《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年实施，官员财产申报制度也于2009年在各地试点。但重要性认识的充分，不等于对其艰巨性认识的充分。公开透明制度其实是对政府行为法治化的要求，要限制的是政府及其官员自身。在目前缺乏统一的基本行政程序法、政府组织及机构、用人与用钱都缺乏严格的规范和法治化的前提下，要让改革推动者变成改革的对象，进行“自我革命”，其阻力是可以想象的。一方面，作为预防腐败的制度，官员家庭财产申报制度不是为一个人或者一小群人制定的，因而其实施的阻力与其所发挥作用的大小和广度成正比，即其作用发挥越广，阻力面就越大。这也是为什么我们探索24年没有结果，97%官员反对申报的原因；另一方面，申报制度针对的对象是潜在的犯罪分子，即使是没有腐败的官员，也不愿意将权力和自由被公之于众而受到限制。因此会利用手中掌握的资源和政策制定权，找出各种冠冕堂皇的理由抵制或者拖延申报制度的实施，所以才有当下很多官员包括国家反贪局领导人讲“条件不具备、时机不成熟”、方案不成熟、伤干部的心、会影响稳定大局等等声音的出现。
建立官员家庭财产申报制度势在必行，但还需要具体的策略积极加以推进
尽管制度的功能有限，制度的建立阻力巨大，但家庭财产申报制度毕竟具有减少腐败机会和改变腐败动机的功能，是其他制度所不可替代的，因此，建立官员财产申报制度势在必行。随着我国透明政府建设的推进，《政府信息公开条例》的实施也要求实施官员财产的申报。科学执政、民主执政和依法执政，决定了领导事项报告制度不能代替作为国家制度的官员财产申报制度。再从党和国家的层面看，不仅对腐败的危害性认识透彻，而且已经制定出惩治与预防腐败体系五年规划，提出了惩防并重、注重预防的方针，并致力于建立预防、惩治、教育相结合的反腐败制度体系，而预防腐败又离不开财产申报。另外，我国以执政党唯一执掌政权为特点的执政体制，决定了反腐败必须而且只能靠“自我革命”（李曙光，2008）的方式。同时，民众寄予的高期望和腐败的高发态势也在加快催生该制度。因此官员财产申报制度在我国的建立应该是迟早的事情，而且越早越好。制度，只有在实践中才能不断趋于完善。
第一，推进宏观立法，建立权威的独立机构，以解决自我监督的困境。鉴于官员财产申报制度面临的政治阻力隐蔽而巨大，加之很多已经实施该制度的国家的经验，必须通过高位阶的《官员财产申报法》，同时建立独立的申报机构并赋予其足够的权威资源，才能起到理想的效果。正如很多学者指出的，不仅要加快立法，而且要整合现有的纪检监察、检察、反贪机构，争取被授权成立独立的机构，专门负责官员财产申报的整个过程。
第二，着力改善制度环境，推进政府自身的改革，加强法治政府建设。官员财产申报制度的预防特点，决定了其需要好的制度环境，尤其是清除人治的传统，加速法治的进程。一国公开透明制度的建立，其实是对政府控权的过程，是政府行为法治化的过程。新加坡和我国香港地区等有着深厚人治传统的区域廉政的成功，也充分说明法治观念只有深入领导人、政府官员和普通大众的心里才会产生力量，也只有法治优先，廉政才能实现。
第三，重视试点经验的总结和推广，扩大和提高试点的区域与层次，尽量实现与现有的领导干部事项报告制度、政府信息公开制度、官员选拔任用制度的衔接。渐进改革、分步推进、试点先行是我国各项改革推进的一个好的策略和一条好的经验。在官员财产申报制度上应该结束试而不结（总结）、试而不广（推广）、低水平重复的尴尬局面。
可以相信，随着《政府信息公开条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行条例》的贯彻实施，以及法治政府、透明政府和其他改革的深入，官员财产申报制度将会在这些直接相关制度的支撑下由试点变成制度；20多年的立法探索、民众法治意识的深入、公民精神的发育和各地不断的试点探索，官员家庭财产申报将会在我国落地生根，开出鲜艳的廉政之花。
作者单位：江苏省行政学院
（责编/朱艳秋）
回到申报制度的本身，我们不难发现，它本质上只是反腐败三大战略（惩治、预防、教育）中预防腐败制度的其中之一而已，而且是中观层次的、约束性预防制度，即使出台，相对于惩治战略，实施起来阻力会更大。客观理性地对待官员的财产申报制度本身的价值及其在国内的实施策略，有助于更好地设计符合我国国情的申报制度。
苦苦期盼、艰辛探索近30年，家庭财产申报制度甚至连名字都不见踪影，有的只是“领导个人”“有关事
项”报告制度
官员财产申报制度被认为是一项强化官员廉洁自律、有效规范官员行为、预防官员腐败的基本制度。迄今为止，世界上已有一百多个国家建立了该制度。国内自1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》提出“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决”，1994年正式列入全国人大“八五”立法规划项目以来，严格地讲，中国迄今仍没有现代法治意义上的官员财产申报制度，甚至连“财产”“申报”的名字都没有，取而代之的只是一些党内法规和红头文件。
2010年7月，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（同时废止了1995年两办发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2006年的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》）颁布实施。该规定要求领导干部应当报告包括“本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项”和“收入、房产、投资等事项”两大类，共14小类的事项。其中，配偶、子女的从业被规定，含有“家庭”的意思；关于房产和投资的部分是此前没有涉及的，而被人们热切地认为是家庭财产的另一个说法。同时，第十二条规定，组织(人事)部门在干部监督工作和干部选拔任用工作中，可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料；第十七条规定，领导干部如果不如实申报，最严重者可以予以免职。这两条被理想地认为可以一定程度上弥补原先收入申报规定没有“牙齿”的弊病。在腐败不见收敛的势头下，这样的党内法规和红头文件及其实施效果，是不会令公众满意的。从中我们也可以看出，官员财产申报制度在我国的实施，一定程度上遭遇了作为申报对象的反对，要他们制定限制自己权力的制度，迈出立法与制度化的第一步确有难度。
即使官员财产申报制度本身，也只是中观的预防腐败制度之一，它的有效性取决于环境和与其他制度的匹配性
反腐败的对策很多，大致可以归为三类：惩治、预防和教育。科学的反腐败战略当然是三者的合理组合及相互支撑，互不偏废。惩治，能起到惩戒和威慑作用，使人不敢腐；教育，通过改变人或组织的动机，使其不想腐；预防，“是一种事前（腐败行为发生之前）措施，是依靠或通过制度手段，减少腐败机会，弱化腐败动机，从而达到从根本上降低腐败的发生率的一种治理腐败手段”（任建明、杜治洲，2009）。从国际上看，一国预防腐败的制度是一个由众多的宏观、中观和微观三个层次的预防制度构成的制度体系，绝不只是一个官员财产申报制度。具体如下图“预防制度体系层次图”所示。
可见，官员财产申报制度只是中观的预防制度中信息公开透明制度（包括政府信息公开制度、官员财产申报制度、新闻自由、企业信息公开制度等）中的一项制度，其作用的发挥必须有中观其他制度的配套，即以宏观制度为基础，同时配以微观的各领域具体的反腐败制度，才能发生良好的效用。从国际上已经建立申报制度国家的情况看，其实施效果理想的，离不开其国家的权力制约监督体制、规范的市场经济、严格的司法体制、信息公开透明制度、完备成熟的社会信用等；而那些尽管已经实行却效果不佳的国家，如俄罗斯、马来西亚，其申报制度所需的配套制度和环境缺失则是深层次原因。
由此可以设想，如果我国建立了官员家庭财产申报制度，就必然会要求官员的家庭财产向社会公众公示。这样一来，是否应该将现在的官员选拔制度变任命为公众选择？否则就违背权力谁授权对谁负责的原理；是否应该建立规范的企业制度和法制的市场经济制度？否则难以保证切断官员财产与企业的联系；是否应该建立健全财会金融体制、社会信用体系、司法体制？否则无法核实官员财产的多寡与正当；是否应该政府自身先建立起规范的信息公开制度和财政预算制度？否则难以保证官员因任意支配大量的非控制资金而攫为己有。当然，再进一步来说，是否还必须完善我国的人大制度，充分行使其对一府两院和官员的监督权，才能从根本上规范政府的行为，进而规范政府官员的行为，等等。尽管说不能等到所有的条件都具备才实行申报制度，但是可以肯定，在一个缺乏很多基础制度支撑，甚至制度不匹配、制度环境不利的条件下实行官员财产申报制度，难免会变形甚至扭曲。
无论从现在的事项报告，还是试点地区财产申报制度的实践看，制度流程设置密合性与有机性普遍缺失
任何制度的建立都必须有严密有机的制度流程，否则制度就无法发挥作用。从制度建设的流程看，无论是领导事项报告制度，还是官员家庭财产申报制度，都必须是一个多环节有机构成的完整的制度链条：制度制定——制度实体——制度执行——制度评估与反馈。以此观之，可以说各个环节都存在问题：从制度制定环节看，要实现制定过程或程序上的开放，有广泛的公众参与和专家参与等。但目前显然这两个制度都缺乏公众和专家的有效参与，还主要是封闭的党政机关内部制定方式，缺乏制度应有的公共性，不仅权威性大打折扣，而且与民众的期望值相去甚远。从制度实体看，要求制度本身具有可操作性、科学性、可执行性等。但是我们的官员收入申报和财产申报制度出台时，就缺乏公开和确保如实申报两个关键“部件”，成为一个“没有牙齿的老虎”，可执行性很差。到目前为止，没有一起大案要案是由申报而发现的。从制度的执行环节看，要求制度制定时就要考虑到是否被执行、在多大程度上执行和是否被扭曲及扭曲程度等方面。而现行的报告制定却显露出不足。从制度的评估看，要求建立相应的评估机制，并做到定期评估，公布评估结果，对于有效性差的，要求设计相应的反馈和改进机制。显然，目前的报告制度和试点在这个环节上是缺乏的。
官员财产申报制度作为政府透明制度的一个方面，是一种政府的自我革命，且阻力巨大
“阳光是最好的防腐剂”，落实到制度上就是许多国家制定的公开透明制度，即通过公开的手段，达至政治社会透明的结果，一来可以克服信息不对称，二来引入大量的免费监督主体，具有低成本、高效率的优势。公开透明制度主要包括政府信息公开和官员家庭财产申报。
正是认识到公开透明制度的价值和重要性，《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年实施，官员财产申报制度也于2009年在各地试点。但重要性认识的充分，不等于对其艰巨性认识的充分。公开透明制度其实是对政府行为法治化的要求，要限制的是政府及其官员自身。在目前缺乏统一的基本行政程序法、政府组织及机构、用人与用钱都缺乏严格的规范和法治化的前提下，要让改革推动者变成改革的对象，进行“自我革命”，其阻力是可以想象的。一方面，作为预防腐败的制度，官员家庭财产申报制度不是为一个人或者一小群人制定的，因而其实施的阻力与其所发挥作用的大小和广度成正比，即其作用发挥越广，阻力面就越大。这也是为什么我们探索24年没有结果，97%官员反对申报的原因；另一方面，申报制度针对的对象是潜在的犯罪分子，即使是没有腐败的官员，也不愿意将权力和自由被公之于众而受到限制。因此会利用手中掌握的资源和政策制定权，找出各种冠冕堂皇的理由抵制或者拖延申报制度的实施，所以才有当下很多官员包括国家反贪局领导人讲“条件不具备、时机不成熟”、方案不成熟、伤干部的心、会影响稳定大局等等声音的出现。
建立官员家庭财产申报制度势在必行，但还需要具体的策略积极加以推进
尽管制度的功能有限，制度的建立阻力巨大，但家庭财产申报制度毕竟具有减少腐败机会和改变腐败动机的功能，是其他制度所不可替代的，因此，建立官员财产申报制度势在必行。随着我国透明政府建设的推进，《政府信息公开条例》的实施也要求实施官员财产的申报。科学执政、民主执政和依法执政，决定了领导事项报告制度不能代替作为国家制度的官员财产申报制度。再从党和国家的层面看，不仅对腐败的危害性认识透彻，而且已经制定出惩治与预防腐败体系五年规划，提出了惩防并重、注重预防的方针，并致力于建立预防、惩治、教育相结合的反腐败制度体系，而预防腐败又离不开财产申报。另外，我国以执政党唯一执掌政权为特点的执政体制，决定了反腐败必须而且只能靠“自我革命”（李曙光，2008）的方式。同时，民众寄予的高期望和腐败的高发态势也在加快催生该制度。因此官员财产申报制度在我国的建立应该是迟早的事情，而且越早越好。制度，只有在实践中才能不断趋于完善。
第一，推进宏观立法，建立权威的独立机构，以解决自我监督的困境。鉴于官员财产申报制度面临的政治阻力隐蔽而巨大，加之很多已经实施该制度的国家的经验，必须通过高位阶的《官员财产申报法》，同时建立独立的申报机构并赋予其足够的权威资源，才能起到理想的效果。正如很多学者指出的，不仅要加快立法，而且要整合现有的纪检监察、检察、反贪机构，争取被授权成立独立的机构，专门负责官员财产申报的整个过程。
第二，着力改善制度环境，推进政府自身的改革，加强法治政府建设。官员财产申报制度的预防特点，决定了其需要好的制度环境，尤其是清除人治的传统，加速法治的进程。一国公开透明制度的建立，其实是对政府控权的过程，是政府行为法治化的过程。新加坡和我国香港地区等有着深厚人治传统的区域廉政的成功，也充分说明法治观念只有深入领导人、政府官员和普通大众的心里才会产生力量，也只有法治优先，廉政才能实现。
第三，重视试点经验的总结和推广，扩大和提高试点的区域与层次，尽量实现与现有的领导干部事项报告制度、政府信息公开制度、官员选拔任用制度的衔接。渐进改革、分步推进、试点先行是我国各项改革推进的一个好的策略和一条好的经验。在官员财产申报制度上应该结束试而不结（总结）、试而不广（推广）、低水平重复的尴尬局面。
可以相信，随着《政府信息公开条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行条例》的贯彻实施，以及法治政府、透明政府和其他改革的深入，官员财产申报制度将会在这些直接相关制度的支撑下由试点变成制度；20多年的立法探索、民众法治意识的深入、公民精神的发育和各地不断的试点探索，官员家庭财产申报将会在我国落地生根，开出鲜艳的廉政之花。
作者单位：江苏省行政学院
（责编/朱艳秋）