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摘要 解决失地农民的合法权益保护问题是构建和谐社会，法制建设完善的必经之路。现阶段农民土地权益保护存在的问题，应该为失地农民提供稳定的生活保障和就业机会，完善土地征收程序和立法模式，形成对失地农民权益保护的长效机制。
关键词 失地农民 土地权益 保护
中图分类号：C913 文献标识码：A
近年来，随着化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。在加快城市化进程中，研究和解决农民土地权益保护问题，是实践科学发展观的重要体现。
一、城市化进程中农民土地权益受损的现状
土地是农民最基本的生产资料，同时还是最基本的生活保障。随着随着工业化和城镇化的快速推进，城镇建设对土地的需求日益强烈，农村集体土地被大量征用或征收，土地征收过程中损害农民利益的现象普遍存在。此外，一些地方政府为了招商引资，还开列出了对投资单位的优惠政策措施，政府以较低的价格强制性征用农村的土地，以高价发包给开发商，从中谋取利益，把农民排除在外。土地征用后，许多农民陷入无田可种、无业可就的处境，而且我国大多数失地农民还没有获取与城镇居民同等的社会保障，其生活面临巨大的危机，生存受到极大威胁。
二、失地农民权益保护存在的问题
（一）农民法律意识低，自我保护能力差。
失地农民是社会进程的必然现象，他们为工业化和城市化做出了贡献和牺牲。在现实中，失地农民的权益一般是由政府以代言人的形式完成的，即使有与农民协商制度，也是以征求意见的方式为多，农民表达愿望的渠道常常被阻止，正常利益被集体组织截流，他们只有通过上访，甚至越级上访等方式进行非制度性抗争。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因征地引发的。
（二）错误政府职能，行政行为失偏。
一方面，我国法律规定了公共利益，国家可依法征用农村集体土地；另一方面，法律又规定任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地（包括农业用地、建设用地和未利用土地）必须通过征用后才能转为建设用地。显然，除公共利益需要外，某些单位和个人进行经营性活动需要申请使用国有土地时，政府可以先将农村集体土地征为国有土地，再进行有偿转让。公共利益含义混淆不清，政府垄断土地流转，而导致征地权的滥用和征地范围的扩大。不少地方政府为追求政绩的最大化，并没有严格区分公共利益和非公共利益，导致滥用土地征用权现象，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”甚至“征而不用，占而不用，好低劣用，非法租用”的粗放型用地模式，造成十分严重的土地浪费和侵犯失地农民权益的问题。
（三）征地补偿安置标准低，补偿范围窄。
现行《土地管理法》中对土地征用补偿费的计算方式实际上是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿，因此在制度设计上就没有充分考虑工业化，城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。一些地方政府谎报地类，混淆权属。为了最大限度降低征地成本，或调低征用集体土地所在区域以往年的产值；或谎报地类，有些地方政府将耕地、园地归类为建设用地、未利用地；或混淆权属，将集体用地确定为国有用地等。这些都表明我国征地补偿标准不能真正体现土地的价值和劳动力失业的损失。
（四）失地农民就业服务和社会保障体系不健全。
农民失地后，必然面临职业的重新选择。现阶段经济发展需要的是技术型、知识型人才，而失地农民大多数都以耕地种粮为生，从农业的转产后，他们既无文化素质上的优势，又缺乏一技之长。现在失地农民的就业渠道主要有两种：一是“自谋职业”。这些人多在本地从事个体经营，在失地农民中只占很少一部分。二是“外出务工”。这部分人大多从事建筑、装卸、打零工等临时性体力劳动。因此，多数失地农民处于无保障或低保障状态。
三、对失地农民权益保护的建议
解决失地农民的权益保护问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是构建和谐社会和建设社会主义新农村必须面对的重要问题。保障失地农民的权益和利益是事关改革发展稳定大局、关系国家长治久安的政治问题。
（一）规范现行法律、完善征地制度。
1、完善农地产权立法，建立农民权益保障机制。农民集体成为独自的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，提高农民集体的积极性和维权意识。
2、严格区分土地征收和土地征用，限定公益性用地范围。征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给于农民合理补偿。这就要求确立农民土地所有权的主体地位，进一步完善农村集体土地产权的立法工作，明确土地主体的权利和义务，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依。
3、改革征地补偿制度，提高对土地使用权的补偿标准，将补偿重点放到拥有使用权的使用者身上。这需要有系统化的配套法规、其他法律部门有效的协调。
（二）合理安置失地农民和健全农村社会保障。
目前在我国针对失地农民的社会保障将是一个庞大的体系，它包括生存保障和发展保障两方面。在健全这个庞大的体系中，最重要的是建立适合失地农民自身情况的社会保障制度。首先，政府的作用不可替代，对失地农民保障实质上就是一次利益的调整和再分配的过程，只有在政府的调整下才能达到预期目标。其次，在政策取向上明确就业优先的原则，就业和社会保障互为条件、互相促进。在建立社会保障时应将促进就业、防止失业作为社会保障制度设计的基础和前提。再次，有重点地优先发展急需保障项目，社会保险的三大主体分别是：养老、医疗和失业。但是对于失地农民来说，急需的是大病、医疗和养老保险。最后，从实际出发分类分层地建立不同保障方案。根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目。 （三）建立“土地换保障”新机制。
建立“土地换保障”的征地新机制，要求尽可能扩大失地农民基本生活保障的覆盖面。一是要加快失地农民最低生活保障制度改革的步伐。要根据不同年龄段保障。如，对征地时已经是劳动年龄以上的人员，应直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度：对征地是超年龄段的人员，应当地生活标准测算补偿额度，一次性缴足基本生活保障费用，并为其建立个人专户；而对征地时未达到劳动年两端的人员，则应按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。二是被征地农民基本生活保障资金要实行收支两条线管理，采取政府出一点，集体补一点，个人筹一点的办法进行筹集。各级政府领导要把人民的切身利益放在第一位，实实在在地保证农民保障资金落实到位。
（四）加强政府引导，扩展就业渠道建立失地农民就业扶持机制。
对失去最基本生产资料和生活资料的农民来说，就业是生存之本。失地农民大多属于被动失地，其就业意识，劳动技能与劳动市场的要求存在较大的差距，在城镇化发展过程中，一定要解决农民的就业问题。
1、以相关法律保障失地农民的平定就业权。相关法律制度的欠缺是失地农民就业权得不到保障的中要原因，为了维护其就业平等权，法制部门应完善相关法律法规。
2、发展劳动密集型产业和第三产业。劳动密集性产业和第三产业具有就业容量较大和对员工技术要求相对较低的特点，是失地农民就业的重要途径。
总之，在失地农民的权利保护方面，各级政府肩负着重大的责任。各级地方政府要努力探索失地农民安置的有效办法，多渠道为之创造就业机会，以自己的行动实践科学发展观，维护农民权益，维护社会和谐。□
（作者：新疆师范大学法经学院民商法学2010级硕士研究生）
参考文献：
[1]白桂梅.对失地农民土地权益保护问题的思考.中共山西省直机关党校学报2009年第2期.
[2]徐素芹.城市化进程中失地农民权益保护问题研究.社科纵横 2010年8月 总第25卷第8期.
[3]叶明，杨斌.失地农民权益保护的法理学分析.重庆工学院学报（社会科学）2008年7月.
[4]吴彬，杨娟.对郊区失地农民就业保障问题的思考.社会学与思想教育 党政干部学刊，2010年第10期.
[5]俞梅荪.失去土地的农民依法维权民告官难于蜀道之各地保障失地农民利益新动向.2006-2-6，来源百度.
[6]刘丽.失地农民的权益保护制度研究-以农村社区发展为视角.湖北社会科学，2008（7），网址：http：//www.6lib.com.
关键词 失地农民 土地权益 保护
中图分类号：C913 文献标识码：A
近年来，随着化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。在加快城市化进程中，研究和解决农民土地权益保护问题，是实践科学发展观的重要体现。
一、城市化进程中农民土地权益受损的现状
土地是农民最基本的生产资料，同时还是最基本的生活保障。随着随着工业化和城镇化的快速推进，城镇建设对土地的需求日益强烈，农村集体土地被大量征用或征收，土地征收过程中损害农民利益的现象普遍存在。此外，一些地方政府为了招商引资，还开列出了对投资单位的优惠政策措施，政府以较低的价格强制性征用农村的土地，以高价发包给开发商，从中谋取利益，把农民排除在外。土地征用后，许多农民陷入无田可种、无业可就的处境，而且我国大多数失地农民还没有获取与城镇居民同等的社会保障，其生活面临巨大的危机，生存受到极大威胁。
二、失地农民权益保护存在的问题
（一）农民法律意识低，自我保护能力差。
失地农民是社会进程的必然现象，他们为工业化和城市化做出了贡献和牺牲。在现实中，失地农民的权益一般是由政府以代言人的形式完成的，即使有与农民协商制度，也是以征求意见的方式为多，农民表达愿望的渠道常常被阻止，正常利益被集体组织截流，他们只有通过上访，甚至越级上访等方式进行非制度性抗争。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因征地引发的。
（二）错误政府职能，行政行为失偏。
一方面，我国法律规定了公共利益，国家可依法征用农村集体土地；另一方面，法律又规定任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地（包括农业用地、建设用地和未利用土地）必须通过征用后才能转为建设用地。显然，除公共利益需要外，某些单位和个人进行经营性活动需要申请使用国有土地时，政府可以先将农村集体土地征为国有土地，再进行有偿转让。公共利益含义混淆不清，政府垄断土地流转，而导致征地权的滥用和征地范围的扩大。不少地方政府为追求政绩的最大化，并没有严格区分公共利益和非公共利益，导致滥用土地征用权现象，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”甚至“征而不用，占而不用，好低劣用，非法租用”的粗放型用地模式，造成十分严重的土地浪费和侵犯失地农民权益的问题。
（三）征地补偿安置标准低，补偿范围窄。
现行《土地管理法》中对土地征用补偿费的计算方式实际上是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿，因此在制度设计上就没有充分考虑工业化，城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。一些地方政府谎报地类，混淆权属。为了最大限度降低征地成本，或调低征用集体土地所在区域以往年的产值；或谎报地类，有些地方政府将耕地、园地归类为建设用地、未利用地；或混淆权属，将集体用地确定为国有用地等。这些都表明我国征地补偿标准不能真正体现土地的价值和劳动力失业的损失。
（四）失地农民就业服务和社会保障体系不健全。
农民失地后，必然面临职业的重新选择。现阶段经济发展需要的是技术型、知识型人才，而失地农民大多数都以耕地种粮为生，从农业的转产后，他们既无文化素质上的优势，又缺乏一技之长。现在失地农民的就业渠道主要有两种：一是“自谋职业”。这些人多在本地从事个体经营，在失地农民中只占很少一部分。二是“外出务工”。这部分人大多从事建筑、装卸、打零工等临时性体力劳动。因此，多数失地农民处于无保障或低保障状态。
三、对失地农民权益保护的建议
解决失地农民的权益保护问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是构建和谐社会和建设社会主义新农村必须面对的重要问题。保障失地农民的权益和利益是事关改革发展稳定大局、关系国家长治久安的政治问题。
（一）规范现行法律、完善征地制度。
1、完善农地产权立法，建立农民权益保障机制。农民集体成为独自的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，提高农民集体的积极性和维权意识。
2、严格区分土地征收和土地征用，限定公益性用地范围。征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给于农民合理补偿。这就要求确立农民土地所有权的主体地位，进一步完善农村集体土地产权的立法工作，明确土地主体的权利和义务，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依。
3、改革征地补偿制度，提高对土地使用权的补偿标准，将补偿重点放到拥有使用权的使用者身上。这需要有系统化的配套法规、其他法律部门有效的协调。
（二）合理安置失地农民和健全农村社会保障。
目前在我国针对失地农民的社会保障将是一个庞大的体系，它包括生存保障和发展保障两方面。在健全这个庞大的体系中，最重要的是建立适合失地农民自身情况的社会保障制度。首先，政府的作用不可替代，对失地农民保障实质上就是一次利益的调整和再分配的过程，只有在政府的调整下才能达到预期目标。其次，在政策取向上明确就业优先的原则，就业和社会保障互为条件、互相促进。在建立社会保障时应将促进就业、防止失业作为社会保障制度设计的基础和前提。再次，有重点地优先发展急需保障项目，社会保险的三大主体分别是：养老、医疗和失业。但是对于失地农民来说，急需的是大病、医疗和养老保险。最后，从实际出发分类分层地建立不同保障方案。根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目。 （三）建立“土地换保障”新机制。
建立“土地换保障”的征地新机制，要求尽可能扩大失地农民基本生活保障的覆盖面。一是要加快失地农民最低生活保障制度改革的步伐。要根据不同年龄段保障。如，对征地时已经是劳动年龄以上的人员，应直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度：对征地是超年龄段的人员，应当地生活标准测算补偿额度，一次性缴足基本生活保障费用，并为其建立个人专户；而对征地时未达到劳动年两端的人员，则应按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。二是被征地农民基本生活保障资金要实行收支两条线管理，采取政府出一点，集体补一点，个人筹一点的办法进行筹集。各级政府领导要把人民的切身利益放在第一位，实实在在地保证农民保障资金落实到位。
（四）加强政府引导，扩展就业渠道建立失地农民就业扶持机制。
对失去最基本生产资料和生活资料的农民来说，就业是生存之本。失地农民大多属于被动失地，其就业意识，劳动技能与劳动市场的要求存在较大的差距，在城镇化发展过程中，一定要解决农民的就业问题。
1、以相关法律保障失地农民的平定就业权。相关法律制度的欠缺是失地农民就业权得不到保障的中要原因，为了维护其就业平等权，法制部门应完善相关法律法规。
2、发展劳动密集型产业和第三产业。劳动密集性产业和第三产业具有就业容量较大和对员工技术要求相对较低的特点，是失地农民就业的重要途径。
总之，在失地农民的权利保护方面，各级政府肩负着重大的责任。各级地方政府要努力探索失地农民安置的有效办法，多渠道为之创造就业机会，以自己的行动实践科学发展观，维护农民权益，维护社会和谐。□
（作者：新疆师范大学法经学院民商法学2010级硕士研究生）
参考文献：
[1]白桂梅.对失地农民土地权益保护问题的思考.中共山西省直机关党校学报2009年第2期.
[2]徐素芹.城市化进程中失地农民权益保护问题研究.社科纵横 2010年8月 总第25卷第8期.
[3]叶明，杨斌.失地农民权益保护的法理学分析.重庆工学院学报（社会科学）2008年7月.
[4]吴彬，杨娟.对郊区失地农民就业保障问题的思考.社会学与思想教育 党政干部学刊，2010年第10期.
[5]俞梅荪.失去土地的农民依法维权民告官难于蜀道之各地保障失地农民利益新动向.2006-2-6，来源百度.
[6]刘丽.失地农民的权益保护制度研究-以农村社区发展为视角.湖北社会科学，2008（7），网址：http：//www.6lib.com.