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2003年6月27日国务院印发的《深化农村信用社改革方案》指出：以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。所以，继江苏省农村信用合作社联合社成立之后，作为第一批试点省份的吉林、山东、江西、浙江、陕西、重庆、贵州等省级联社相继成立。2004年11月，在第一批试点工作整体进展顺利和取得阶段性成果的基础上，我国扩大推出了第二批21个省（自治区、直辖市）农村信用社改革试点。这些试点省份都成立了省级联社。省联社是农村信用社系统内部的、自己的管理机构，不同于农村信用社历史上的代管机构，如人民公社、农业银行、人民银行、银监会等。省联社的成立，使农村信用社第一次有了自己本系统的高级别领导机关。因此，省联社心无旁骛、励精图治地抓改革和管理，使农村信用社自2003年实行改革以来取得了巨大的成就。以河北省农村信用社为例，河北省农村信用社联合社成立于2005年6月29日，到2013年年底，经过八年多的发展，发生了翻天覆地的变化。主要体现在以下几个方面：
第一，规模迅速扩大。2005年河北省农村信用社资产总额为3360亿元，2013年资产总额为9240亿元。2005年存款规模为2193亿元，2013年存款规模为7617亿元。2005年贷款规模为1402亿元，2013年贷款规模为4685亿元。2005年拨备前利润为15.2亿元，2013年为170亿元。2005年账面利润为5.3亿元，2013年为99.4亿元。
第二，资产质量迅速提高。2005年全省农村信用社不良贷款率（四级分类）高达27.1%，2013年不良贷款率已下降至5.65%（五级分类）。
第三，支农力度明显加大。涉农贷款达到3938亿元，占总贷款的84%，涉农贷款占全省各类金融机构涉农贷款的比例达38.7%。
第四，各种科技建设白手起家，异军突起。建设了综合业务核心系统、信贷管理系统、财务系统、人力资源管理系统、稽核系统等。
第五，资本充足率大幅提高。2005年全省农村信用社统算的资本净额和资本充足率均为负值，2013年资本净额达到603.3亿元，资本充足率达到10.3%。
第六，改制组建农村商业银行12家，农村合作银行1家和股份制农村信用社24家。
第七，高风险社和有历年亏损的联社基本消灭。2005年全辖高风险社估计至少为100家（当时没有高风险社的标准和概念），有历年亏损的社为140家。而到2013年降到了34家和5家，几近消灭。历年亏损挂账由2005年的120亿元降为2013年的4.5亿元。
第八，农村信用社整体面貌的巨大改观。农村信用社不仅在经营上取得了很大的成果，同时整体面貌也发生了很大变化。从网点的形象化建设到员工的精神面貌；从服务态度到服务水平；从业务品种到科技手段，均在向现代化商业银行靠近。
但是，随着农村信用社的改革和发展，农村信用社也遇到了一些重大理论和现实问题。要深化农村信用社改革，促进农村信用社进一步发展就必须回答和解决这些问题。限于篇幅，本文仅论述四个问题。
服务对象之问：广义“三农”，还是狭义“三农”？
农村信用服务的传统对象是农户（种植、养殖、加工）、个体工商户、乡镇企业、乡镇政府和农村学校等。随着城市经济、县城经济、农村经济的巨大发展，农村信用社的服务对象发生了很大的变化。农村信用社不仅服务于上述对象，还服务于县域的骨干大型工商企业、房地产业、县城建设以及地市级以上城市的企业、房地产业和城市建设等。对此，理论界和一些监督管理部门认为，农村信用社的服务偏离了“三农”方向。
“三农”的内涵随着时代的发展也在不断地变化、丰富和发展。不管是传统对象还是当前服务对象都属于“三农”范畴。因为骨干大型工商企业、房地产业、县城建设为千千万万个农民进入城市，实现农民城镇化提供了大量的就业机会、住房和居住环境。例如：农村信用社支持某县化肥厂8000万元贷款，该化肥厂共吸收农民子弟600多名就业。又如，现在农村青年结婚多数要求在县城购买一套住房，否则不同意结婚。这就为县城房地产业提供了大量的刚性住房需求。农村信用社支持某房地产开发公司6000万元贷款，为农民解决了2000套住房。某农村信用社支持当地县级政府的城建公司4900万元贷款，用于县城道路、管网、电力等基础设施建设，使农民进城后和当地居民共同享有良好的居住环境。这一农民转化为城镇居民的城镇化过程是解决“三农”问题的根本途径，其作用和意义要远远高于在农村简单地为农民解决生产、生活的修修补补政策。以传统的眼光来看，农村信用社支持的这些对象均不属于“三农”，但其实质是从根本解决“三农”问题的“三农”范畴。因此，农村信用社要服务“三农”，不仅要服务传统意义上的狭义“三农”，更要服务于新型意义上的广义“三农”。
至于地市级以上城市的企业、房地产业和城市建设则难以划入“三农”范畴。但从长远和全局讲，其一定程度上为农民进入城市、实现城镇化提供了城市平台。同时，由于农村信用社资金的充裕，“三农”的资金需求不能容纳农村信用社的全部资金。农村信用社需要在满足“三农”需求后将一定资金投放于地市级以上的城市。这种资金的流向符合一个国家城镇化时期资金由农村流入城市的总体方向。所以，农村信用社在一定限度内（数量很少）将资金投放于地市级以上的城市是正确的，也应该被允许。但是，为了防止在实践中出现偏差，还是应当在原则上限制农村信用社资金进入大中城市。
法人地位之问：是否一定要以县域为法人？
主流观点认为，大银行支持大客户，小银行支持小客户。农村信用社以县域为法人可以防止农村信用社进入城市，有利于农村信用社支持“三农”。但上述观点过于简单化、理论化和理想化。大银行与大客户、小银行与小客户之间存在必然的逻辑联系吗？银行规模和客户规模一定成正相关关系吗？一般来讲，大银行规模大、实力强、现代化水平高，所以有能力支持大客户，反之小银行与大客户地位不相称，支持大客户相对不易，而支持小企业则容易做到。因此，可以说“大银行支持大客户，小银行支持小客户”。 但是，从理论上讲并没有充分证据证明，小银行不能支持大客户，大银行不能支持小客户。从现实中看，大银行支持小客户，小银行支持大客户的例子比比皆是。客观地讲，大银行也可以支持小客户，小银行也可以支持大客户。一个银行支持何种规模的客户不在于它的规模，主要在于国家和监管部门给它的市场定位。如果给一个大银行定位于小客户，它完全可以主要服务于小客户，一个明显的例子，就是中国邮政储蓄银行。中国邮政储蓄银行为全国网点规模最大、网点覆盖面最广、客户最多的金融服务机构。2007年成立以来，中国邮政储蓄银行政策和业务定位是充分依托覆盖城乡的网络优势，坚持服务“三农”、服务中小企业、服务社区。邮储自觉承担起“普之城乡，惠之于民”的社会责任，走出了一条“普惠金融”的发展道路。如果给一个小银行定位于大客户，其完全可以主要服务于大客户。我们以中国进出口银行为例。从概念上讲其属于大银行，但是其与工农中建四大银行相比，规模相去甚远。2012年年末，上述四大银行的总资产分别为17.54万亿元、13.24万亿元、12.68万亿元、13.97万亿元，而中国进出口银行只有1.7万亿元。但是由于国家将后者定位于服务进出口企业，虽然它的规模与四大行相比不是太大，但服务的企业却通常具有一定的规模，而四大银行在国家和监管部门号召下则大力支持中小企业。在农村，一些极小规模的小额贷款公司、担保公司、农民专业合作社以高息的方式吸收资金，资金成本很高，并且其作为私人机构有很强的追逐利益动力。按照“大银行支持大客户，小银行支持小客户”的理想观点，这些极小机构会支持小客户，但现实则完全相反。它们根本不会将很高成本的资金去支持低效益的农户和农业项目，只能去投放于高风险、高收益的甚至是违规的较大规模的行业、企业。
以上从银行的市场定位分析了银行规模与客户规模的关系。从银行自身利益角度分析，银行更关注的是客户的好坏之分，而不是客户的规模大小。“农村信用社以县域为法人可以防止农村信用社进入城市，有利于农村信用社支持‘三农’”，持此观点者并不了解农村信用社的实际情况。根据上文分析，国家和监管部门将农村信用社定位于服务“三农”，那么无论农村信用社规模大小，都能使农村信用社服务“三农”。农村信用社服务“三农”关键在于国家为农村信用社的定位、农村信用社的指导思想、农村信用社系统内部上级机构的管理以及监管部门的监管，而不在于是否以县域为法人。如果农村信用社没有正确的指导思想、上级机构的管理和监管部门的监管，即使以县域为法人也不能保证其服务“三农”。例如，农村信用社完全可以减少在当地的投放，而通过资金市场将资金投入大中城市。
从实际工作中看，农村信用社实行以县域为法人时服务“三农”的力度，不如以更大区域为法人时服务“三农”的力度。这主要是因为，农村信用社以县域为法人时，虽然有省级联社的行业管理，但毕竟不是全省的统一法人，省联社不能去指挥县联社的具体经营。这也就很难保证其支持“三农”的力度更大，很难保证其不将资金投放大中城市。相反，有些地区成立比县域更大的法人，一是由于政令的畅通，各县域分支机构听命于法人，积极服务“三农”。二是由于法人规模的扩大，使农村信用社的资金规模增大、实力更强，能更好地服务“三农”。如某县联社资本金为8000万元，欲支持一家畜牧企业。但由于贷款规模受到不得超过资本金比例10%的限制，其只能向该畜牧企业发放贷款800万元，而这并不能满足企业的需求。如果农村信用社实行以市或以省为法人，则完全可以避免此类问题。三是由于农村信用社以县域为法人，资金成本高、管理成本高（每个县联社都有一整套理事会、监事会、经营班子等“三驾马车”）、盈利能力差，这反而不利于服务“三农”作用的发挥，最明显的一点就是贷款利率高，使有些“三农”客户难以承受。
农村信用社从自身的利益来考虑，无论是以县域为法人，还是以更大的规模为法人，农村信用社均不会离开农村。因为，农村信用社发展的根基在农村，离开农村其就会失去根据地，失去自我，在城市的竞争中难以立足，重走农业银行曾经走过的弯路。农村信用社从自身的利益来考虑，就不可能放弃农村阵地转移到城市中来。当然，不排除少量的资本进入城市。
另外，农村信用社存款来源的公众性，也决定了农村信用社不宜小规模化。农村信用社的存款主要来源于广大农民，如果出现风险，不仅危及农村信用社自身，更重要的是危及千千万万个农民，甚至危及到国家金融安全和社会稳定。农村信用社以县域为法人，其抵御风险的能力要远远小于以更大规模为法人。如果县联社出现经营问题（这种情况很常见），加之出现部分人造谣，县联社被挤兑的风险和倒闭风险就会成为现实，最近发生的江苏省射阳农商行被挤兑事件就是例证。
农村信用社如能建成更大规模的法人，将会增强其抗风险的能力。从目前我国农村金融的实际情况看，以市或以省为法人的农村信用社，其抗风险能力要远远高于以县为法人。第一，可以在战略上增加纵深，一个分支机构的风险可以由其他分支机构的风险来化解。第二，大型法人的农村信用社，其内部管理相对完善，控制风险的能力较强。第三，国家监管几十个省级农村信用社法人机构或几百个市级法人机构，比监管几千个县域法人机构要容易得多。
随着科学技术的发展，农村信用社与其他银行一样，都需要建设电子化的管理系统、网络，铺设电子机具等。农村信用社作为一个县域法人，独立地开发和完成这些巨大自身建设工程是十分吃力的，其建设费用和平均成本将很高昂。成本的高昂又决定了其不能以低成本服务“三农”，不能与大银行竞争，面临着被吃掉的风险。
全国农村信用社的实际情况多种多样，具有很强的个体性和复杂性，所以没有必要必须单一地保持县域统一法人。应当允许全国农村信用社因地制宜地选择多种模式，进行多种探索，不要人为地将农村信用社限制在一种模式上。
服务定位之问：是否可以打造为社区银行？
针对这一问题，笔者的答案是，农村信用社可以打造为社区银行。 “社区银行”的概念来自西方国家。美国社区银行的服务对象主要是社区内的中小企业和居民。随着我国经济的发展，城镇化也迅速发展。大中城市、县城、建制镇的规模在不断扩大。同时，在经济发达地区，一些乡镇进化为小城镇。在这一过程中，相当数量的农民进入城镇居住，形成了大量的城镇居民社区。这些社区急切需要金融服务。所以，各种金融机构，无论是国有大银行、股份制银行，还是农村商业银行、农村信用社都在进入社区去填补这一空白。
建立社区银行不会因主办银行的规模大小而受影响。不管是大规模的国有大银行，还是小规模的农村信用社都可以进入社区进行服务。即使农村信用社成为全省或全市统一法人，也不影响农村信用社进入社区建立社区银行。因为，农村信用社定位于服务社区是因为它的市场定位，而不是因为它的规模大小。
农村信用社建成“社区银行”，其方向是正确的。目前，农村信用社一部分在农村，一部分在小城镇、县城和城市。对后一部分农村信用社来说，加强对社区的服务是十分必要的，也正是农村信用社服务的方向。因为这部分农村信用社身在城镇，就应当服务于社区，社区服务也是它们的业务发展之处和利润增长点。在这一方面农村信用社比其他银行更有条件。一是因为农村信用社在社区已经拥有了较多的网点，将这些网点转型发展为社区银行即可。二是因为农村信用社具有较多的员工，具有良好的地缘和人缘优势。所以，农村信用社成为社区性金融机构是正确的。这也体现了农村信用社扎根本土的特点。农村信用社成为社区银行也符合银监会为农村信用社确定的服务“三农”、县域、中小企业、社区的市场定位。
在农村信用社进入社区服务的同时，一些股份制银行甚至国有大银行也在进入社区去竞争这块市场。中国民生银行曾经表示，未来3年要在全国建立10000家社区银行。除了民生银行之外，兴业、光大、浦发等银行纷纷涉足社区银行，并公布了各自的网点布局规划。为此，监管部门要及时确定规矩，防止无序竞争和发生风险。
为了更好地服务社区内的中小企业和居民，为他们提供专业、便捷、贴心的金融服务，并防范金融风险。农村信用社建立社区银行或改造原有机构成为社区银行时，可以建立“有人”的社区银行，也可以建立“无人”的社区银行。对“有人”的社区银行必须具有规范的手续，对无人的网点必须实行自助服务。为了防范出现假网点和诈骗，农村信用社要求加强信息披露，不将业务外包，统一规范名称、标识等。同时，农村信用社应当加强对人员的培训，使其由农村信用社的单一型工作人员转变为复合型的“社区银行客户经理”。
发展道路之问：政策性，还是商业性？
关于农村信用社争论最多的问题之一就是，农村信用社是走政策性金融机构的道路，还是走商业性金融机构的道路？
有观点认为：我国农村经济落后，还存在相当数量的贫困地区和贫困人口，农村信用社应该成为政策性金融机构。如果农村信用社按商业模式运作，就无法满足贫困农户的需要。因为从农村信用社自身讲，贫困农户的贷款不符合农村信用社的利益。农村信用社一旦实行商业化，农村金融市场必然会发生缺位现象。在贫困地区，经济活动所产生的资金流量和经济效益，无法支撑商业性金融机构的运行。这些地区农民的资金需求，只能靠政策性的金融机构来解决。中国农村是典型的小农经济，从世界范围看，只要是小农经济国家，就没有仅仅使用商业金融为小农提供信用服务的成功先例。
上述观点有一定的道理，但是其没有以发展的眼光看问题。目前，我国农村经济取得巨大发展，快速和大量城镇化、贫困人口和贫困地区大幅度减少是不争的事实。为适应这一发展趋势，农村信用社必须成为商业性金融机构，以满足农村农业经济、农村商业经济、农村工业经济、城镇经济的需要。
如果农村信用社不走商业化的道路，其结果只能是不计成本、效益地经营，产生大量不良资产，最终危及农村信用社自身的生存。到那时，农村信用社不仅不能很好地服务“三农”、支持农民脱贫，甚至就连自身的经营也难以为继，也会需要国家的“扶贫”。农村信用社几十年发展的历史已经证明了这一点。
但是，如何解决相当数量的贫困人口和贫困地区呢？道路是多维的，因素是多元的，方法是多种多样的。从农村金融角度讲就是大力发展政策性农村金融机构。目前来看，我国的政策性农村金融机构只有农业发展银行一家。由于农业发展银行业务范围主要是支持国家粮棉购销储业务、农业产业化经营和农业农村基础设施建设，资金数量和网点也很有限，且只面对法人客户，难以服务作为自然人的农户。所以，可以将农村金融中的政策性业务交由农村信用社和中国邮政储蓄银行来代理，以弥补农村政策性银行的不足。对营利性业务由农村信用社和邮政储蓄银行自主经营，对政策性业务由政府交给农村信用社和邮政储蓄银行代为办理。
现阶段，在我国农村单纯实行商业性金融或政策性金融都是脱离农村发展实际情况的做法，应当实行商业性金融和政策性金融共同发展的政策，以商业性金融为主，以政策性金融为次。商业性金融在大范围内发展，政策性金融在小范围内实行。
（作者单位：河北农业大学）
第一，规模迅速扩大。2005年河北省农村信用社资产总额为3360亿元，2013年资产总额为9240亿元。2005年存款规模为2193亿元，2013年存款规模为7617亿元。2005年贷款规模为1402亿元，2013年贷款规模为4685亿元。2005年拨备前利润为15.2亿元，2013年为170亿元。2005年账面利润为5.3亿元，2013年为99.4亿元。
第二，资产质量迅速提高。2005年全省农村信用社不良贷款率（四级分类）高达27.1%，2013年不良贷款率已下降至5.65%（五级分类）。
第三，支农力度明显加大。涉农贷款达到3938亿元，占总贷款的84%，涉农贷款占全省各类金融机构涉农贷款的比例达38.7%。
第四，各种科技建设白手起家，异军突起。建设了综合业务核心系统、信贷管理系统、财务系统、人力资源管理系统、稽核系统等。
第五，资本充足率大幅提高。2005年全省农村信用社统算的资本净额和资本充足率均为负值，2013年资本净额达到603.3亿元，资本充足率达到10.3%。
第六，改制组建农村商业银行12家，农村合作银行1家和股份制农村信用社24家。
第七，高风险社和有历年亏损的联社基本消灭。2005年全辖高风险社估计至少为100家（当时没有高风险社的标准和概念），有历年亏损的社为140家。而到2013年降到了34家和5家，几近消灭。历年亏损挂账由2005年的120亿元降为2013年的4.5亿元。
第八，农村信用社整体面貌的巨大改观。农村信用社不仅在经营上取得了很大的成果，同时整体面貌也发生了很大变化。从网点的形象化建设到员工的精神面貌；从服务态度到服务水平；从业务品种到科技手段，均在向现代化商业银行靠近。
但是，随着农村信用社的改革和发展，农村信用社也遇到了一些重大理论和现实问题。要深化农村信用社改革，促进农村信用社进一步发展就必须回答和解决这些问题。限于篇幅，本文仅论述四个问题。
服务对象之问：广义“三农”，还是狭义“三农”？
农村信用服务的传统对象是农户（种植、养殖、加工）、个体工商户、乡镇企业、乡镇政府和农村学校等。随着城市经济、县城经济、农村经济的巨大发展，农村信用社的服务对象发生了很大的变化。农村信用社不仅服务于上述对象，还服务于县域的骨干大型工商企业、房地产业、县城建设以及地市级以上城市的企业、房地产业和城市建设等。对此，理论界和一些监督管理部门认为，农村信用社的服务偏离了“三农”方向。
“三农”的内涵随着时代的发展也在不断地变化、丰富和发展。不管是传统对象还是当前服务对象都属于“三农”范畴。因为骨干大型工商企业、房地产业、县城建设为千千万万个农民进入城市，实现农民城镇化提供了大量的就业机会、住房和居住环境。例如：农村信用社支持某县化肥厂8000万元贷款，该化肥厂共吸收农民子弟600多名就业。又如，现在农村青年结婚多数要求在县城购买一套住房，否则不同意结婚。这就为县城房地产业提供了大量的刚性住房需求。农村信用社支持某房地产开发公司6000万元贷款，为农民解决了2000套住房。某农村信用社支持当地县级政府的城建公司4900万元贷款，用于县城道路、管网、电力等基础设施建设，使农民进城后和当地居民共同享有良好的居住环境。这一农民转化为城镇居民的城镇化过程是解决“三农”问题的根本途径，其作用和意义要远远高于在农村简单地为农民解决生产、生活的修修补补政策。以传统的眼光来看，农村信用社支持的这些对象均不属于“三农”，但其实质是从根本解决“三农”问题的“三农”范畴。因此，农村信用社要服务“三农”，不仅要服务传统意义上的狭义“三农”，更要服务于新型意义上的广义“三农”。
至于地市级以上城市的企业、房地产业和城市建设则难以划入“三农”范畴。但从长远和全局讲，其一定程度上为农民进入城市、实现城镇化提供了城市平台。同时，由于农村信用社资金的充裕，“三农”的资金需求不能容纳农村信用社的全部资金。农村信用社需要在满足“三农”需求后将一定资金投放于地市级以上的城市。这种资金的流向符合一个国家城镇化时期资金由农村流入城市的总体方向。所以，农村信用社在一定限度内（数量很少）将资金投放于地市级以上的城市是正确的，也应该被允许。但是，为了防止在实践中出现偏差，还是应当在原则上限制农村信用社资金进入大中城市。
法人地位之问：是否一定要以县域为法人？
主流观点认为，大银行支持大客户，小银行支持小客户。农村信用社以县域为法人可以防止农村信用社进入城市，有利于农村信用社支持“三农”。但上述观点过于简单化、理论化和理想化。大银行与大客户、小银行与小客户之间存在必然的逻辑联系吗？银行规模和客户规模一定成正相关关系吗？一般来讲，大银行规模大、实力强、现代化水平高，所以有能力支持大客户，反之小银行与大客户地位不相称，支持大客户相对不易，而支持小企业则容易做到。因此，可以说“大银行支持大客户，小银行支持小客户”。 但是，从理论上讲并没有充分证据证明，小银行不能支持大客户，大银行不能支持小客户。从现实中看，大银行支持小客户，小银行支持大客户的例子比比皆是。客观地讲，大银行也可以支持小客户，小银行也可以支持大客户。一个银行支持何种规模的客户不在于它的规模，主要在于国家和监管部门给它的市场定位。如果给一个大银行定位于小客户，它完全可以主要服务于小客户，一个明显的例子，就是中国邮政储蓄银行。中国邮政储蓄银行为全国网点规模最大、网点覆盖面最广、客户最多的金融服务机构。2007年成立以来，中国邮政储蓄银行政策和业务定位是充分依托覆盖城乡的网络优势，坚持服务“三农”、服务中小企业、服务社区。邮储自觉承担起“普之城乡，惠之于民”的社会责任，走出了一条“普惠金融”的发展道路。如果给一个小银行定位于大客户，其完全可以主要服务于大客户。我们以中国进出口银行为例。从概念上讲其属于大银行，但是其与工农中建四大银行相比，规模相去甚远。2012年年末，上述四大银行的总资产分别为17.54万亿元、13.24万亿元、12.68万亿元、13.97万亿元，而中国进出口银行只有1.7万亿元。但是由于国家将后者定位于服务进出口企业，虽然它的规模与四大行相比不是太大，但服务的企业却通常具有一定的规模，而四大银行在国家和监管部门号召下则大力支持中小企业。在农村，一些极小规模的小额贷款公司、担保公司、农民专业合作社以高息的方式吸收资金，资金成本很高，并且其作为私人机构有很强的追逐利益动力。按照“大银行支持大客户，小银行支持小客户”的理想观点，这些极小机构会支持小客户，但现实则完全相反。它们根本不会将很高成本的资金去支持低效益的农户和农业项目，只能去投放于高风险、高收益的甚至是违规的较大规模的行业、企业。
以上从银行的市场定位分析了银行规模与客户规模的关系。从银行自身利益角度分析，银行更关注的是客户的好坏之分，而不是客户的规模大小。“农村信用社以县域为法人可以防止农村信用社进入城市，有利于农村信用社支持‘三农’”，持此观点者并不了解农村信用社的实际情况。根据上文分析，国家和监管部门将农村信用社定位于服务“三农”，那么无论农村信用社规模大小，都能使农村信用社服务“三农”。农村信用社服务“三农”关键在于国家为农村信用社的定位、农村信用社的指导思想、农村信用社系统内部上级机构的管理以及监管部门的监管，而不在于是否以县域为法人。如果农村信用社没有正确的指导思想、上级机构的管理和监管部门的监管，即使以县域为法人也不能保证其服务“三农”。例如，农村信用社完全可以减少在当地的投放，而通过资金市场将资金投入大中城市。
从实际工作中看，农村信用社实行以县域为法人时服务“三农”的力度，不如以更大区域为法人时服务“三农”的力度。这主要是因为，农村信用社以县域为法人时，虽然有省级联社的行业管理，但毕竟不是全省的统一法人，省联社不能去指挥县联社的具体经营。这也就很难保证其支持“三农”的力度更大，很难保证其不将资金投放大中城市。相反，有些地区成立比县域更大的法人，一是由于政令的畅通，各县域分支机构听命于法人，积极服务“三农”。二是由于法人规模的扩大，使农村信用社的资金规模增大、实力更强，能更好地服务“三农”。如某县联社资本金为8000万元，欲支持一家畜牧企业。但由于贷款规模受到不得超过资本金比例10%的限制，其只能向该畜牧企业发放贷款800万元，而这并不能满足企业的需求。如果农村信用社实行以市或以省为法人，则完全可以避免此类问题。三是由于农村信用社以县域为法人，资金成本高、管理成本高（每个县联社都有一整套理事会、监事会、经营班子等“三驾马车”）、盈利能力差，这反而不利于服务“三农”作用的发挥，最明显的一点就是贷款利率高，使有些“三农”客户难以承受。
农村信用社从自身的利益来考虑，无论是以县域为法人，还是以更大的规模为法人，农村信用社均不会离开农村。因为，农村信用社发展的根基在农村，离开农村其就会失去根据地，失去自我，在城市的竞争中难以立足，重走农业银行曾经走过的弯路。农村信用社从自身的利益来考虑，就不可能放弃农村阵地转移到城市中来。当然，不排除少量的资本进入城市。
另外，农村信用社存款来源的公众性，也决定了农村信用社不宜小规模化。农村信用社的存款主要来源于广大农民，如果出现风险，不仅危及农村信用社自身，更重要的是危及千千万万个农民，甚至危及到国家金融安全和社会稳定。农村信用社以县域为法人，其抵御风险的能力要远远小于以更大规模为法人。如果县联社出现经营问题（这种情况很常见），加之出现部分人造谣，县联社被挤兑的风险和倒闭风险就会成为现实，最近发生的江苏省射阳农商行被挤兑事件就是例证。
农村信用社如能建成更大规模的法人，将会增强其抗风险的能力。从目前我国农村金融的实际情况看，以市或以省为法人的农村信用社，其抗风险能力要远远高于以县为法人。第一，可以在战略上增加纵深，一个分支机构的风险可以由其他分支机构的风险来化解。第二，大型法人的农村信用社，其内部管理相对完善，控制风险的能力较强。第三，国家监管几十个省级农村信用社法人机构或几百个市级法人机构，比监管几千个县域法人机构要容易得多。
随着科学技术的发展，农村信用社与其他银行一样，都需要建设电子化的管理系统、网络，铺设电子机具等。农村信用社作为一个县域法人，独立地开发和完成这些巨大自身建设工程是十分吃力的，其建设费用和平均成本将很高昂。成本的高昂又决定了其不能以低成本服务“三农”，不能与大银行竞争，面临着被吃掉的风险。
全国农村信用社的实际情况多种多样，具有很强的个体性和复杂性，所以没有必要必须单一地保持县域统一法人。应当允许全国农村信用社因地制宜地选择多种模式，进行多种探索，不要人为地将农村信用社限制在一种模式上。
服务定位之问：是否可以打造为社区银行？
针对这一问题，笔者的答案是，农村信用社可以打造为社区银行。 “社区银行”的概念来自西方国家。美国社区银行的服务对象主要是社区内的中小企业和居民。随着我国经济的发展，城镇化也迅速发展。大中城市、县城、建制镇的规模在不断扩大。同时，在经济发达地区，一些乡镇进化为小城镇。在这一过程中，相当数量的农民进入城镇居住，形成了大量的城镇居民社区。这些社区急切需要金融服务。所以，各种金融机构，无论是国有大银行、股份制银行，还是农村商业银行、农村信用社都在进入社区去填补这一空白。
建立社区银行不会因主办银行的规模大小而受影响。不管是大规模的国有大银行，还是小规模的农村信用社都可以进入社区进行服务。即使农村信用社成为全省或全市统一法人，也不影响农村信用社进入社区建立社区银行。因为，农村信用社定位于服务社区是因为它的市场定位，而不是因为它的规模大小。
农村信用社建成“社区银行”，其方向是正确的。目前，农村信用社一部分在农村，一部分在小城镇、县城和城市。对后一部分农村信用社来说，加强对社区的服务是十分必要的，也正是农村信用社服务的方向。因为这部分农村信用社身在城镇，就应当服务于社区，社区服务也是它们的业务发展之处和利润增长点。在这一方面农村信用社比其他银行更有条件。一是因为农村信用社在社区已经拥有了较多的网点，将这些网点转型发展为社区银行即可。二是因为农村信用社具有较多的员工，具有良好的地缘和人缘优势。所以，农村信用社成为社区性金融机构是正确的。这也体现了农村信用社扎根本土的特点。农村信用社成为社区银行也符合银监会为农村信用社确定的服务“三农”、县域、中小企业、社区的市场定位。
在农村信用社进入社区服务的同时，一些股份制银行甚至国有大银行也在进入社区去竞争这块市场。中国民生银行曾经表示，未来3年要在全国建立10000家社区银行。除了民生银行之外，兴业、光大、浦发等银行纷纷涉足社区银行，并公布了各自的网点布局规划。为此，监管部门要及时确定规矩，防止无序竞争和发生风险。
为了更好地服务社区内的中小企业和居民，为他们提供专业、便捷、贴心的金融服务，并防范金融风险。农村信用社建立社区银行或改造原有机构成为社区银行时，可以建立“有人”的社区银行，也可以建立“无人”的社区银行。对“有人”的社区银行必须具有规范的手续，对无人的网点必须实行自助服务。为了防范出现假网点和诈骗，农村信用社要求加强信息披露，不将业务外包，统一规范名称、标识等。同时，农村信用社应当加强对人员的培训，使其由农村信用社的单一型工作人员转变为复合型的“社区银行客户经理”。
发展道路之问：政策性，还是商业性？
关于农村信用社争论最多的问题之一就是，农村信用社是走政策性金融机构的道路，还是走商业性金融机构的道路？
有观点认为：我国农村经济落后，还存在相当数量的贫困地区和贫困人口，农村信用社应该成为政策性金融机构。如果农村信用社按商业模式运作，就无法满足贫困农户的需要。因为从农村信用社自身讲，贫困农户的贷款不符合农村信用社的利益。农村信用社一旦实行商业化，农村金融市场必然会发生缺位现象。在贫困地区，经济活动所产生的资金流量和经济效益，无法支撑商业性金融机构的运行。这些地区农民的资金需求，只能靠政策性的金融机构来解决。中国农村是典型的小农经济，从世界范围看，只要是小农经济国家，就没有仅仅使用商业金融为小农提供信用服务的成功先例。
上述观点有一定的道理，但是其没有以发展的眼光看问题。目前，我国农村经济取得巨大发展，快速和大量城镇化、贫困人口和贫困地区大幅度减少是不争的事实。为适应这一发展趋势，农村信用社必须成为商业性金融机构，以满足农村农业经济、农村商业经济、农村工业经济、城镇经济的需要。
如果农村信用社不走商业化的道路，其结果只能是不计成本、效益地经营，产生大量不良资产，最终危及农村信用社自身的生存。到那时，农村信用社不仅不能很好地服务“三农”、支持农民脱贫，甚至就连自身的经营也难以为继，也会需要国家的“扶贫”。农村信用社几十年发展的历史已经证明了这一点。
但是，如何解决相当数量的贫困人口和贫困地区呢？道路是多维的，因素是多元的，方法是多种多样的。从农村金融角度讲就是大力发展政策性农村金融机构。目前来看，我国的政策性农村金融机构只有农业发展银行一家。由于农业发展银行业务范围主要是支持国家粮棉购销储业务、农业产业化经营和农业农村基础设施建设，资金数量和网点也很有限，且只面对法人客户，难以服务作为自然人的农户。所以，可以将农村金融中的政策性业务交由农村信用社和中国邮政储蓄银行来代理，以弥补农村政策性银行的不足。对营利性业务由农村信用社和邮政储蓄银行自主经营，对政策性业务由政府交给农村信用社和邮政储蓄银行代为办理。
现阶段，在我国农村单纯实行商业性金融或政策性金融都是脱离农村发展实际情况的做法，应当实行商业性金融和政策性金融共同发展的政策，以商业性金融为主，以政策性金融为次。商业性金融在大范围内发展，政策性金融在小范围内实行。
（作者单位：河北农业大学）