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党的十九大报告指出，要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这是中央对新时代我国社会保障工作的目标和要求。
本世纪初中国社会保障制度建设的一件大事，就是在2009年、2011年先后建立了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。2014年国务院下发了关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见，把城镇居民和农村居民纳入到统一的城乡居民基本养老保险制度中，实现了养老保险制度的全覆盖和城乡居民的平等待遇。从此，我国城乡居民特别是广大农民结束了没有社会化养老保险制度的历史，和城镇职工一样，只要到了法定的退休年龄就可以领到养老金。
这是中国共产党以人民为中心执政理念的伟大实践，是我国社会保障制度建设史上的重要里程碑。截至2017年年底，城乡居民基本养老保险参保人数已达到51255万人，其中领取养老金的人数为15598万人。
然而，当前我国城乡居民的社会身份和收入来源比较复杂且不稳定，其中多数没有固定工作单位，没有稳定工资收入（在城镇稳定就业的农民工除外），为其安排什么样的养老保险制度模式需要在探索和实践的基础上逐步完善。
我国养老保险制度现状
社会保险是国家依法举办的，运用大数法则由多数人分担少数人遭遇风险造成经济损失的一种社会互助互济制度，体现的是权利和义务对等，即符合條件的人员必须依法参保并按规定缴费，才能获得相应的保险待遇。
我国现行的城镇职工基本养老保险和基本医疗保险以及工伤、生育、失业保险都属于社会保险制度模式范畴（其中实账形式的个人账户除外）。其中的城镇职工基本养老保险制度是在上世纪80～90年代深化国有企业改革和建立社会主义市场经济体制的背景下，借鉴国际经验特别是吸取西方福利国家教训，在试点基础上逐步改革发展起来的。
该制度的基本做法是实行用人单位和个人按规定缴纳保险费。目前，全国多数省份的企业职工基本养老保险缴费标准为：用人单位按照缴费工资总额的20%缴纳，职工按照本人工资的8%缴纳，单位和个人的缴费构成统筹地区的基本养老保险基金，基金在统筹区域内统一调剂使用，所有参保人员到了法定的退休年龄即可按规定领取养老金。近30年的实践证明，城镇职工养老保障采取社会保险模式是正确的选择。
我国城乡居民养老保险制度建立之初，由于没有现成的经验借鉴，就照搬了城镇职工的基本养老保险制度模式，明确为“城乡居民基本养老保险制度”。但由于保障的对象是居民，不同于职工，特别是大多数城乡居民的收入水平低和缴费能力差，为了保证新制度的顺利起步，采取了政府财政补贴政策。
按照现行制度规定，城乡居民养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分：基础养老金全部来自中央和地方各级财政资金；个人账户养老金包括个人缴费部分和财政对个人缴费的补贴。从总的基金构成看，90%以上来源于中央和地方各级财政补贴，仅占基金百分之几的个人缴费计入属于本人所有的储蓄账户。
可见，我国现行的城乡居民基本养老保险制度实际上是国家财政补贴为主的社会福利制度和个人自愿缴费为辅的个人储蓄制度的组合。无论是基础养老金还是个人账户养老金，都没有体现社会保险基本的互济功能。个人不缴费也可以获得占养老金份额90%以上的基础养老金，不符合社会保险权利与义务对等的原则。
如果用财政补贴资金占养老金的比重来衡量福利化程度，目前我国城乡居民基本养老保险制度的福利化程度超过了90%。从制度实施以来的情况看，福利刚性使得城乡居民的养老保险制度与建立社会保险制度模式的初衷相差较大。
四大难题待解
国内外历史经验教训告诉我们，完全福利化的养老保险制度不适合中国国情。目前城乡居民基本养老保险制度实质上的福利化倾向已暴露出一些值得重视的问题：
一是福利化倾向的养老金增长增加了财政压力。2016年全国城乡居民的平均养老金是117.2元/月，其中由中央和地方各级财政补贴的基础养老金105元/月，占90%；个人账户养老金12.2元/月，其中财政奖励补贴部分约占20%。在目前养老金水平还比较低的情况下，这样一个较高福利性的养老金制度已使得多数地方财政部门感到压力。
如果按照目前城乡居民对提高养老金待遇的期盼，以及一些地方提出的要尽快将城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险制度并轨的计划简单测算，将现有的15521万人领取的城乡居民基本养老金水平按照90%左右的福利化水平提高到目前城镇职工平均养老金水平，一年的财政补贴资金就将近4万亿元。可见，如果城乡居民基本养老保险制度按照现行的社会福利模式发展下去，财政的承受能力是必须要考虑的问题。
二是在就业方式日益多元化、劳动者和居民身份转换频繁的社会环境下，社会保险性质的城镇职工基本养老保险制度，和社会福利性质的城乡居民基本养老保险制度，其养老金水平和缴费标准偏差距大，导致居民攀比职工的高待遇和职工攀比居民的高补贴。
实际上，城乡居民基本养老保险制度实施不到十年的时间里，各级政府都在努力提高养老金标准。2009年新型农村社会养老保险制度实施时养老金标准只有55元/月，到2016年城乡居民平均养老金增长到117.2元/月，年均增长11.4%。2017年有些省市的城乡居民养老金标准已经接近千元。尽管增长很快，但比城镇职工的养老金水平还是差很多，城乡居民希望进一步加快提高基础养老金标准。
与此同时，由于这些年城乡居民免费获得的财政补贴的基础养老金增长比较快，而且个人缴费水平很低，甚至可以不缴费，所以城镇企业非常羡慕城乡居民的低缴费政策，要求降低用人单位缴费率。城镇职工羡慕城乡居民享受的财政补贴，认为自己作为纳税人也应该平等地享受到国家的养老福利补贴。近年来，一些地方的城镇职工基本养老保险参保人数增加缓慢甚至减少，其中一个原因就是很多新参保的单位、劳动者更愿意选择参加低缴费的城乡居民基本养老保险制度，还有部分已参加城镇职工基本养老保险的单位和人员，特别是小微企业和灵活就业人员为了少缴保险费转入到城乡居民基本养老保险制度中。 三是现行财政奖励补贴方式不仅没有明显起到激励居民个人缴费的作用，反而产生了“挤出效应”。占全部养老金90%以上的基础养老金调整，完全取决于各级政府的意愿和能力，与参保个人的缴费无关，个人账户制度没有吸引力。按照规定，城乡居民可以自愿选择每年100元到2000元不等的档次缴费计入个人账户，相应可以获得财政不低于30 ～ 60元的缴费补贴。但从这些年实施情况看，城乡居民缴费积极性不高。2016年城乡居民基本养老保险缴费参保人数50847万人，其中95%以上的参保人选择最低档（100元/人·年）缴费，在领取基础养老金的人员中，有65.3%的人员没有缴费。有些地方还出现财政补贴越多、个人缴费越少的现象。
四是地区之间养老金标准相差较大。由于城乡居民基本养老保险制度实施的主要支撑是靠各级政府的财政资金，在中央财政按规定给予地方基础养老金补贴的基础上，养老基金的筹集和养老金标准调整就主要取决于地方各级政府财力。尽管国家要求逐步推进城乡居民基本养老保险基金省级管理，但实际上多数省份实行县级管理，因而城乡居民养老金标准在各省區市之间、在省内的地市和县之间都有很大差距，有的省市的城乡居民基础养老金相差10倍之多。
完善制度三大着力点
我国城乡居民的养老保险制度建设从无到有，没有历史包袱和欠账，不必操之过急，也不能承诺太多，要坚持尽力而为、量力而行的原则稳步推进。无论是福利国家的教训，还是我国社会保障制度改革的经验都充分证明，完全福利化的养老保险制度不符合目前中国国情，也不可持续。
同时也要明确，建立城乡居民基本社会养老保险制度不能丢弃居民个人和家庭的基本养老责任。至于城乡劳动者由于各种原因失去劳动能力，国家可以利用社会救助制度解决劳动者本人及其家庭成员的养老、医疗等生活问题。
目前，应逐步加大居民养老中社会保障的比重。同时，要重视各地养老金待遇相差悬殊的问题。地区之间城乡居民基础养老金待遇标准相差太大，不利于制度健康发展，也容易酿成社会问题。中央政府要加强对地方工作指导，包括对各地调整基础养老金标准也要统筹兼顾，总体调控。可以考虑从三方面完善城乡居民基本养老保险制度模式：
一是将现行城乡居民基本养老保险制度中的基础养老金改为养老津贴。基础养老金待遇是保障基本养老需求的一个费用标准，基础养老金标准尽管各地不同，但现在各地发放的最低几十元、最高几百元是难以保障基本养老的。这几年越来越多的城乡居民要求政府提高基础养老金水平并攀比职工基础养老金待遇，与制度安排上的缺陷不无关系。养老津贴制度的特点就是明确了政府在保障城乡居民养老方面的辅助责任，津贴水平与保障基本养老不直接相关，只与政府财政的支出能力相关，同城乡居民这一特殊群体的保障责任定位要求以及各级政府财政的支出能力相适应。
二是将现行城乡居民基本养老保险制度中的个人账户制度，改为个人缴费制度。城乡居民基本养老保险的个人账户制度没有现收现付的资金压力，主要是想发挥积累的作用。如前所述，虽然明确规定，个人账户养老金和个人缴费挂钩，但绝大多数居民依然选择最低档缴费，即使在财政实施奖励补贴的情况下效果也不明显，说明激励机制不够。因此，城乡居民个人缴费的多少，不能只与个人缴费养老金待遇挂钩，还要与养老津贴标准挂钩。这样才能最大限度地发挥财政资金激励个人缴费的积极性，体现多缴多得。
为适应城乡居民收入水平差距大的实际，依然采取多档缴费标准由城乡居民自愿选择。个人缴费纳入城乡居民养老基金统一管理，统筹调剂使用，基金就具有了社会保险的互济功能。对收入水平低于城乡居民最低生活保障标准的居民，实行政府补贴缴费政策，使所有符合条件的城乡居民都能纳入城乡居民养老保障范围。
三是相应地修改制度名称。在将基础养老金和个人账户制度调整后，制度名称建议相应修改为“城乡居民养老保障制度”，删掉了“基本”和“保险”两个词。删掉“基本”就是明确了现阶段我国城乡居民养老实行的是家庭和个人为主、国家为辅的养老保障制度；将“保险”改为“保障”，是因为保障和保险的含义完全不同，保障的方式有多种，包括保险、福利等，但保险必须符合保险的基本原则。修改后的名称兼顾了福利制度和保险制度，定位更加准确。
上述改革思路总体上还是在现有制度框架内的调整，对各方利益格局影响不大，更何况现行制度实施也只有短短几年，应该不会带来太大的震动。当然，未来城乡居民养老保障制度和政策调整涉及已经覆盖的5亿多城乡居民，涉及将要纳入的居民，还涉及整个社会保障体系建设等方面，有关部门需加强顶层设计，深入研究、慎重决策。
（摘自《瞭望》新闻周刊2018年第23期。作者为全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员）
本世纪初中国社会保障制度建设的一件大事，就是在2009年、2011年先后建立了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。2014年国务院下发了关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见，把城镇居民和农村居民纳入到统一的城乡居民基本养老保险制度中，实现了养老保险制度的全覆盖和城乡居民的平等待遇。从此，我国城乡居民特别是广大农民结束了没有社会化养老保险制度的历史，和城镇职工一样，只要到了法定的退休年龄就可以领到养老金。
这是中国共产党以人民为中心执政理念的伟大实践，是我国社会保障制度建设史上的重要里程碑。截至2017年年底，城乡居民基本养老保险参保人数已达到51255万人，其中领取养老金的人数为15598万人。
然而，当前我国城乡居民的社会身份和收入来源比较复杂且不稳定，其中多数没有固定工作单位，没有稳定工资收入（在城镇稳定就业的农民工除外），为其安排什么样的养老保险制度模式需要在探索和实践的基础上逐步完善。
我国养老保险制度现状
社会保险是国家依法举办的，运用大数法则由多数人分担少数人遭遇风险造成经济损失的一种社会互助互济制度，体现的是权利和义务对等，即符合條件的人员必须依法参保并按规定缴费，才能获得相应的保险待遇。
我国现行的城镇职工基本养老保险和基本医疗保险以及工伤、生育、失业保险都属于社会保险制度模式范畴（其中实账形式的个人账户除外）。其中的城镇职工基本养老保险制度是在上世纪80～90年代深化国有企业改革和建立社会主义市场经济体制的背景下，借鉴国际经验特别是吸取西方福利国家教训，在试点基础上逐步改革发展起来的。
该制度的基本做法是实行用人单位和个人按规定缴纳保险费。目前，全国多数省份的企业职工基本养老保险缴费标准为：用人单位按照缴费工资总额的20%缴纳，职工按照本人工资的8%缴纳，单位和个人的缴费构成统筹地区的基本养老保险基金，基金在统筹区域内统一调剂使用，所有参保人员到了法定的退休年龄即可按规定领取养老金。近30年的实践证明，城镇职工养老保障采取社会保险模式是正确的选择。
我国城乡居民养老保险制度建立之初，由于没有现成的经验借鉴，就照搬了城镇职工的基本养老保险制度模式，明确为“城乡居民基本养老保险制度”。但由于保障的对象是居民，不同于职工，特别是大多数城乡居民的收入水平低和缴费能力差，为了保证新制度的顺利起步，采取了政府财政补贴政策。
按照现行制度规定，城乡居民养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分：基础养老金全部来自中央和地方各级财政资金；个人账户养老金包括个人缴费部分和财政对个人缴费的补贴。从总的基金构成看，90%以上来源于中央和地方各级财政补贴，仅占基金百分之几的个人缴费计入属于本人所有的储蓄账户。
可见，我国现行的城乡居民基本养老保险制度实际上是国家财政补贴为主的社会福利制度和个人自愿缴费为辅的个人储蓄制度的组合。无论是基础养老金还是个人账户养老金，都没有体现社会保险基本的互济功能。个人不缴费也可以获得占养老金份额90%以上的基础养老金，不符合社会保险权利与义务对等的原则。
如果用财政补贴资金占养老金的比重来衡量福利化程度，目前我国城乡居民基本养老保险制度的福利化程度超过了90%。从制度实施以来的情况看，福利刚性使得城乡居民的养老保险制度与建立社会保险制度模式的初衷相差较大。
四大难题待解
国内外历史经验教训告诉我们，完全福利化的养老保险制度不适合中国国情。目前城乡居民基本养老保险制度实质上的福利化倾向已暴露出一些值得重视的问题：
一是福利化倾向的养老金增长增加了财政压力。2016年全国城乡居民的平均养老金是117.2元/月，其中由中央和地方各级财政补贴的基础养老金105元/月，占90%；个人账户养老金12.2元/月，其中财政奖励补贴部分约占20%。在目前养老金水平还比较低的情况下，这样一个较高福利性的养老金制度已使得多数地方财政部门感到压力。
如果按照目前城乡居民对提高养老金待遇的期盼，以及一些地方提出的要尽快将城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险制度并轨的计划简单测算，将现有的15521万人领取的城乡居民基本养老金水平按照90%左右的福利化水平提高到目前城镇职工平均养老金水平，一年的财政补贴资金就将近4万亿元。可见，如果城乡居民基本养老保险制度按照现行的社会福利模式发展下去，财政的承受能力是必须要考虑的问题。
二是在就业方式日益多元化、劳动者和居民身份转换频繁的社会环境下，社会保险性质的城镇职工基本养老保险制度，和社会福利性质的城乡居民基本养老保险制度，其养老金水平和缴费标准偏差距大，导致居民攀比职工的高待遇和职工攀比居民的高补贴。
实际上，城乡居民基本养老保险制度实施不到十年的时间里，各级政府都在努力提高养老金标准。2009年新型农村社会养老保险制度实施时养老金标准只有55元/月，到2016年城乡居民平均养老金增长到117.2元/月，年均增长11.4%。2017年有些省市的城乡居民养老金标准已经接近千元。尽管增长很快，但比城镇职工的养老金水平还是差很多，城乡居民希望进一步加快提高基础养老金标准。
与此同时，由于这些年城乡居民免费获得的财政补贴的基础养老金增长比较快，而且个人缴费水平很低，甚至可以不缴费，所以城镇企业非常羡慕城乡居民的低缴费政策，要求降低用人单位缴费率。城镇职工羡慕城乡居民享受的财政补贴，认为自己作为纳税人也应该平等地享受到国家的养老福利补贴。近年来，一些地方的城镇职工基本养老保险参保人数增加缓慢甚至减少，其中一个原因就是很多新参保的单位、劳动者更愿意选择参加低缴费的城乡居民基本养老保险制度，还有部分已参加城镇职工基本养老保险的单位和人员，特别是小微企业和灵活就业人员为了少缴保险费转入到城乡居民基本养老保险制度中。 三是现行财政奖励补贴方式不仅没有明显起到激励居民个人缴费的作用，反而产生了“挤出效应”。占全部养老金90%以上的基础养老金调整，完全取决于各级政府的意愿和能力，与参保个人的缴费无关，个人账户制度没有吸引力。按照规定，城乡居民可以自愿选择每年100元到2000元不等的档次缴费计入个人账户，相应可以获得财政不低于30 ～ 60元的缴费补贴。但从这些年实施情况看，城乡居民缴费积极性不高。2016年城乡居民基本养老保险缴费参保人数50847万人，其中95%以上的参保人选择最低档（100元/人·年）缴费，在领取基础养老金的人员中，有65.3%的人员没有缴费。有些地方还出现财政补贴越多、个人缴费越少的现象。
四是地区之间养老金标准相差较大。由于城乡居民基本养老保险制度实施的主要支撑是靠各级政府的财政资金，在中央财政按规定给予地方基础养老金补贴的基础上，养老基金的筹集和养老金标准调整就主要取决于地方各级政府财力。尽管国家要求逐步推进城乡居民基本养老保险基金省级管理，但实际上多数省份实行县级管理，因而城乡居民养老金标准在各省區市之间、在省内的地市和县之间都有很大差距，有的省市的城乡居民基础养老金相差10倍之多。
完善制度三大着力点
我国城乡居民的养老保险制度建设从无到有，没有历史包袱和欠账，不必操之过急，也不能承诺太多，要坚持尽力而为、量力而行的原则稳步推进。无论是福利国家的教训，还是我国社会保障制度改革的经验都充分证明，完全福利化的养老保险制度不符合目前中国国情，也不可持续。
同时也要明确，建立城乡居民基本社会养老保险制度不能丢弃居民个人和家庭的基本养老责任。至于城乡劳动者由于各种原因失去劳动能力，国家可以利用社会救助制度解决劳动者本人及其家庭成员的养老、医疗等生活问题。
目前，应逐步加大居民养老中社会保障的比重。同时，要重视各地养老金待遇相差悬殊的问题。地区之间城乡居民基础养老金待遇标准相差太大，不利于制度健康发展，也容易酿成社会问题。中央政府要加强对地方工作指导，包括对各地调整基础养老金标准也要统筹兼顾，总体调控。可以考虑从三方面完善城乡居民基本养老保险制度模式：
一是将现行城乡居民基本养老保险制度中的基础养老金改为养老津贴。基础养老金待遇是保障基本养老需求的一个费用标准，基础养老金标准尽管各地不同，但现在各地发放的最低几十元、最高几百元是难以保障基本养老的。这几年越来越多的城乡居民要求政府提高基础养老金水平并攀比职工基础养老金待遇，与制度安排上的缺陷不无关系。养老津贴制度的特点就是明确了政府在保障城乡居民养老方面的辅助责任，津贴水平与保障基本养老不直接相关，只与政府财政的支出能力相关，同城乡居民这一特殊群体的保障责任定位要求以及各级政府财政的支出能力相适应。
二是将现行城乡居民基本养老保险制度中的个人账户制度，改为个人缴费制度。城乡居民基本养老保险的个人账户制度没有现收现付的资金压力，主要是想发挥积累的作用。如前所述，虽然明确规定，个人账户养老金和个人缴费挂钩，但绝大多数居民依然选择最低档缴费，即使在财政实施奖励补贴的情况下效果也不明显，说明激励机制不够。因此，城乡居民个人缴费的多少，不能只与个人缴费养老金待遇挂钩，还要与养老津贴标准挂钩。这样才能最大限度地发挥财政资金激励个人缴费的积极性，体现多缴多得。
为适应城乡居民收入水平差距大的实际，依然采取多档缴费标准由城乡居民自愿选择。个人缴费纳入城乡居民养老基金统一管理，统筹调剂使用，基金就具有了社会保险的互济功能。对收入水平低于城乡居民最低生活保障标准的居民，实行政府补贴缴费政策，使所有符合条件的城乡居民都能纳入城乡居民养老保障范围。
三是相应地修改制度名称。在将基础养老金和个人账户制度调整后，制度名称建议相应修改为“城乡居民养老保障制度”，删掉了“基本”和“保险”两个词。删掉“基本”就是明确了现阶段我国城乡居民养老实行的是家庭和个人为主、国家为辅的养老保障制度；将“保险”改为“保障”，是因为保障和保险的含义完全不同，保障的方式有多种，包括保险、福利等，但保险必须符合保险的基本原则。修改后的名称兼顾了福利制度和保险制度，定位更加准确。
上述改革思路总体上还是在现有制度框架内的调整，对各方利益格局影响不大，更何况现行制度实施也只有短短几年，应该不会带来太大的震动。当然，未来城乡居民养老保障制度和政策调整涉及已经覆盖的5亿多城乡居民，涉及将要纳入的居民，还涉及整个社会保障体系建设等方面，有关部门需加强顶层设计，深入研究、慎重决策。
（摘自《瞭望》新闻周刊2018年第23期。作者为全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员）