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内容提要：林毅夫和张维迎有关产业政策的论战是2016年经济研究的热点问题之一，前者推崇产业政策，倡导对拥有潜在比较优势的产业实施产业政策保护，以鼓励创新、扶持幼稚产业成长；后者从经济学范式、创新的不可预期性和政府官员的委托代理机制的角度，论证了产业政策的无效性。通过对于这场论战双方观点的综述，本文结合现代西方经济学发展的历史，提出引入竞争性产业政策，把市场机制和政府职能有机结合起来，实现二人观点的调和，并从理论上论证中国特色市场经济体制的思想本质。
关键词：市场机制；产业政策； 市场失灵； 竞争性产业政策
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1001-148X（2017）11-0127-06
2016年末，针对“到底是否需要运用产业政策来推进经济发展”问题，林毅夫和张维迎在各种公开媒体上连续发表各自意见，掀起了一轮关于产业政策有效性的论战，并有理、有节、有据地就对方的攻击做出反击，一时之间“我们到底是否需要产业政策”成为国内经济媒體热炒的焦点，产业政策成为国内经济学研究的热点问题。党的十八届三中全会的报告指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这表明我国有能力通过采取一定的产业政策干预资源配置，并通过深化经济体制改革而更好地发挥市场机制的作用，从而实现市场调节与政府产业政策的协调。《报告》从顶层设计的角度明确了产业政策的有效性。
一、产业政策论战的理论渊源
从本质上而言，林毅夫与张维迎有关产业政策争议的焦点在于政府与市场的边界应该如何界定。从现代西方经济学诞生以来，关于政府与市场的争议就始终没有停歇。亚当·斯密正是对当时英国政府运用重商主义政策对于经济、特别是国际贸易的限制的批评，开启了现代西方经济学“自由放任”的先河。在大萧条时期，凯恩斯宏观经济理论提出通过政府强有力的政策干预，消除自由市场机制调节所不可避免的需求不足难题，熨平经济周期，维护经济的平稳增长。20世纪20、30年代，以米塞斯（Ludwig·von·Mises）、哈耶克（Friedrich·August·Hayek）为代表的奥地利学派学者，与芝加哥学派的兰格（O·Lange）展开了一场关于资本主义与社会主义优越性的论战，双方争辩的焦点问题是政府到底有没有能力用经济计划的方式取代市场价格机制，实现资源的优化配置。伴随着前苏联经济的兴起以及兰格所倡导的数理方法在现代主流经济学中统治地位的确定，尽管看似坚持政府计划职能的兰格赢得了论战的胜利，但在苏联解体之后，主张自由市场功能的奥地利学派终于逆转局势，赢得了最终的胜利。
在产业政策理论的产生与发展演变的过程中，市场失灵与政府失灵是两个永远无法回避的研究命题。正是由于不完全竞争、经济外部性、交易成本和信息不完全的存在，市场价格信号往往被扭曲，无法如经济自由主义学者所设想的那样高效地实现资源的最优配置，从而导致严重的市场失灵，这也呼唤政府运用强有力的产业政策遏制市场失灵，提高经济运行的效率。豪斯曼和罗德里克（Ricard·Hausmann， Dani· Rodrik，2006）曾把市场失灵解释为协调失灵和信息外溢。一方面每一个行为人的经济利益在市场之中都会受到其他市场参与者的影响，而市场是很难保证无数的市场参与者之间利益协调的，只能由政府通过既定的产业政策引导众多市场主体的行为，甚至替代市场决策；另一方面，因为存在经济外部性，市场机制中的私人成本与社会成本会表现出巨大的差异性，如创新成果可以被随意模仿，大规模的创新激励自然是不足的，这就需要政府通过产业政策限制模仿、剽窃或者鼓励创新，以保证私人成本与社会成本的一致性。所以，市场失灵理论在某种程度上也解释了凯恩斯宏观经济思想诞生的历史必然性，当市场无力保证经济运行的最优时就需要政府发挥更为重要的作用，以弥补市场机制本身的不足。
苏联的解体与中国的经济体制改革，已经充分证明了政府很难占有资源配置所需的大量经济信息，从而出现政府失灵的现象；而市场的自发运行却能够获得充足的信息，保证经济运行的效率，因此，政府根本不可能完全替代市场在资源配置中的主导作用，而往往需要委托代理人代为行使特定的政策选择。即使政府能够获得充足的信息，由于委托-代理机制设置的不合理，往往也没有足够的激励办法，保障代理人尽其最大努力来维护社会利益的最大化。从经济发展的历史现实来看，尽管东亚模式一度被视为政府产业政策推动经济高速增长的模板，与经济发展远逊于自己的拉美国家相比，其优势正在于高度的市场化和对外贸易的自由化，这种政府主导下的市场化并不能被完全视为产业政策有效的直接证据。特别是东亚金融风暴以来，东亚政府干预经济的弊端日益暴露出来，在“华盛顿共识”的引领下，东亚经济的市场化、自由化进程也大大加快。
二、林毅夫与张维迎论战观点综述
林毅夫与张维迎有关产业政策的争论，与数十年前米塞斯和兰格关于政府计划在现代经济作用的论战没有本质的区别。作为芝加哥学派传人的林毅夫坚守兰格的观点，一贯主张加强政府对于宏观经济的决策作用，并运用新结构主义经济学为工具，指出现代经济的发展必须得益于劳动生产率的不断提高，而生产效率的提升又必须依赖于“有效市场”和“有为政府”的共同作用，从而实现持续的技术创新带来的产品质量与生产效率的提升，或者产业升级把经济资源更多的配置于附加价值更高的产业。尽管呼吁政府产业政策的积极作用，但是林毅夫仍然倡导建立、维护能够充分反映要素稀缺性的完全竞争的市场机制，利用“有效市场”的价格信号来引导企业家根据比较优势来选择技术与产业，发挥“有为政府”的产业政策引导作用，推进资源的积累和比较优势的变迁，通过产业升级不断地将资源和技术配置到附加价值更高的领域，鼓励技术创新和产业升级实现产业结构的动态调整。
在林毅夫看来，企业家在创新过程中必然会面临巨大的经济风险，需要政府运用创新补贴或专利保护等措施为其提供经济激励，以弥补其风险溢价；在产业更替的过程中也需要政府不断完善基础设施建设和制度建设，乃至基础科学研发投入，从而有效地动员有限的经济资源，引导企业家将经济资源转向回报率最高的技术创新和产业升级活动之中，避免“中等收入陷阱”，促进经济的快速发展。许多发展中国家之所以选择产业政策，反而遭遇了经济的失败，林毅夫认为完全在于这些国家违反了自身比较优势选择支持的产业，导致这些国家在开放竞争的市场中陷入无休止的保护性补贴之中。发展中国家真正需要支持的产业应该是那些由于自身的软硬基础设施不完善、交易成本太高，而导致在开放竞争的市场中没有成本优势的潜在比较优势产业。由政府针对现行企业提供外部性补偿，并完善其软硬基础设施供应，这些产业才能够成长为具有竞争优势的产业。 张维迎激烈地反对林毅夫的政府运用产业政策支持比较优势企业的发展战略，并从经济学范式的角度提出信息不完全、信息不对称固然会导致新古典范式中市场有效的假定是无法实现的，也被认为是政府选择产业政策的根本原因，而正是因为信息不完全和信息不对称才导致了分工与专业化，进而催生了市场机制的出现，这不仅不是证明市场失灵的证据，而是市场有效性的源泉。
产业政策有效隐含的一个假定是技术进步和新产业是可以事先预见和计划的，而张维迎通过人类的产业发展史来证明创新和新产业是不可预见的，它的成功与否往往取决于后续其他的创新的产生，政府根本没有能力通过产业政策制订创新目标，并规定其产业发展的路径选择；实现创新的唯一途径是保障企业家进行经济试验的自由，而不是通过所谓的产业政策将其锁定在预定的路径上。在现有的政府官员的考核机制下，正确的政策选择并无法给决策者带来相应的经济收益，而政策的失败却可能会让其背负责任。特别是不确定性的存在使得完全依托于委托人主观判断决策行为的产业政策，根本无法保证替代市场机制发挥更高效的决策效率。因此，政府官员的委托代理机制是产业政策无效的重要原因。政府官员的决策在此机制下的出发点往往是回避自身的责任，而非政策的成败得失；他们的选择往往是广泛征求专家建议，或者忠实执行上级政策，甚至造成严重的寻租与腐败，这些都会降低产业政策的最终效果，从而导致产业政策的无效。
三、我们是否需要产业政策？
作为坚定的奥地利学派信徒，张维迎信奉自由市场机制是最为高效的资源配置手段，坚决地反对政府采取任何形式的产业政策手段对经济体系实施干预；由于信息不对称，人的有限智能以及委托-代理机制设置的困难，政府的决策也难以保证其自身的经济效率。的确，苏联的解体和改革开放以来中国特色市场机制的建立，充分证明了建立在经济计划基础上的政府政策调节的失败。然而，正如弗里德里希·李斯特（Friedrich· List）在1841年出版的《政治经济学的国民体系》里所指出的那样，英法等早期资本主义强国的崛起正是得益于其经济发展运用了产业政策手段，并对新生工业产业给予扶持与保护，“任何一个通过使用保护性关税和航海限制等措施，把它的制造业和航海业提到一个别国无法与其自由竞争的地位的国家，所能采取的最聪明的措施莫过于扔掉通向成功的梯子，向其他国家鼓吹自由贸易的好处，并以后悔的语气讲述自己是如何在错误的道路中曲折前进，现在终于第一次成功地发现了真相”。在李斯特的研究思路下，韩裔英国经济学家张夏准（Chang Ha-Joon）运用翔实的历史事实，进一步指出从英美到战后的日本，几乎所有的发达国家在经济发展早期的成功经验都在于运用强有力的产业政策手段扶持，发展本国的幼稚产业，鼓励本国的产业创新，提升本国的产业竞争力，最终建立起具有国际竞争优势的产业；在经济思想方面，他们却成功地扮演为经济自由主义者，鼓励广大发展中国家摒弃产业政策工具，推行自由开放政策，他们的目的就在于抽掉发展中国家在经济上追赶发达国家的梯子，从而维护其优势地位。
通过对世界经济发展历程的回顾，人们惊奇地发现无论是在经济发展的早期主张自由放任的古典经济理论占统治地位的欧美国家，还是20世纪末创造经濟发展奇迹的亚洲新兴工业化国家，或者是自由化改革后重新推进经济建设的拉美国家或转型经济国家，他们的产业政策在其经济发展中都扮演了相当重要的角色；与之相反，新自由主义学者一般都认为新自由主义方法是对于所有国家最好的战略，无论在什么情况下都应该采取自由化，而不是其他战略融入世界经济，应该通过自由市场分配资源而获得它们的自然比较优势，达成最优的动态优势，实现可达到的最为稳定的增长。在这种方法下，国家唯一合法的角色就在于提供稳定的宏观经济，明确游戏规则，对于国外产品与要素实施完全的开放，提供诸如基本的人力资本，公共设施等基本的公共产品，保证私人企业的领导地位。
20世纪90年代，由于拉美国家普遍关注初级产品出口、强调进口替代，而忽视本国的工业产业升级，产生的过度保护阻碍了本国制造业国际竞争力的提升，并纷纷陷入经济发展的困境。针对拉美国家的经济困境，约翰·威廉姆森（John·Williamson）提出了一系列经济自由化改革方案，并得到了以美国为首的债权国、国际货币基金组织、世界银行等国际经济组织的支持，并在拉美各国得到了广泛的推广，这就是著名的“华盛顿共识”。在“华盛顿共识”的指导下，拉美国家推行减少政府预算赤字，防止通货膨胀；实行利率自由化，统一汇率，并通过货币贬值推动非传统贸易增长；推行贸易自由化，以关税取代数量上的限制，消除非关税壁垒推行低关税；对外国直接投资开放，取消各种障碍；推行国有企业私有化，取消对企业的管制和对竞争的限制，确保资产所有权等。“华盛顿共识”使拉美国家从对经济的严密管制走向了过度强调经济的自由化与私有化，拉美国家政府放弃了对于经济必要的调控与保护。上述举措的确在实施初期缓解了拉美国家的债务危机，在短期内促进了拉美的经济增长，但是也给拉美国家的经济发展带来了更为惨痛的损害：过度强调经济自由化与私有化的改革使得发达国家的工业产品大量的涌入，反而挤垮了大量本国的民族企业；新自由主义政策鼓励大量引入外国投资，然而流入拉美国家的投资绝大多数是追逐短期回报的游资，投资于生产的直接投资数量相对有限，使得拉美国家金融环境略有风吹草动就会有大量的游资流出，反而影响了其经济运行的稳定性；经济自由化改革导致拉美国家的贫富分化，环境污染等社会问题更加突出，金融市场的自由化，导致外部环境的变化很容易影响拉美国家金融秩序的稳定性，从而导致拉美国家的货币贬值。
斯蒂格里茨（Joseph.Stiglitz）1998年以信息的不完全作为研究的出发点，激烈地批判了“华盛顿共识”，并把关注的目标扩展到贫困、收入分配不均、经济与环境的可持续发展等方面，指出“华盛顿共识”所倡导的经济自由化改革是无法实现资源最优配置的，需要重新承认政策在经济发展中的作用。斯蒂格里茨所倡导的“后华盛顿共识”重新强调政府在现代经济中的作用，从某种意义上是重新回归了现代产业政策道路，而它强调教育与可持续发展的思想，与现代产业政策中强调能力建设，突出创新在现代经济中作用的思想也具有很大的相似之处。 从某种意义上来说，我们甚至可以把后华盛顿共识看作是对于拉美国家传统的产业政策思想的深化，以及对于现代产业政策思想的回归。从历史的经验来看，无论资本主义兴起之初，英美经济的崛起，还是“后华盛顿共识”对于政府作用的回归，都充分证明了政府在现代经济中的必要作用，大萧条及“华盛顿共识”所倡导的经济自由主义改革的失败更证明了纯粹的市场调节机制的不足，从某种程度上也驳斥了张维迎对于产业政策的批判，但也并非证明了林毅夫赢得了这场论战的胜利。实际上，林毅夫所倡导的“有为政府”的假设过于理想化，更没有办法回应张维迎对于政府决策效率的质疑。国际金融危机爆发以来，我国政府运用产业政策手段，扶持战略性新兴产业的决策，在很多新兴产业部门导致了严重的产能过剩，影响了经济运行的效率，这也证明林毅夫所设想的由政府根据产业发展的趋势，选择自身具有潜在比较优势的产业加以政策扶持的观点仍有失偏颇；林毅夫所倡导的“有为政府”对政府赋予了更大的权力，更容易导致大政府的出现，这也明显与当前中国的“减政放权”的经济体制改革思路是截然相悖的。
四、我们到底需要什么样的产业政策？
从世界各国运用产业政策的实践来看，无论林毅夫式的倡导产业政策，或者张维迎式的坚决反对产业政策，都不能很好地契合产业政策理论发展的实际。现代产业政策已经不再被简单地视为政府对于经济体系的干预，而与市场机制直接对立起来，而合理地界定政府与市场的边界，通过竞争性产业政策手段更好地发挥市场机制在现代经济体系中的调节作用，已经成为现代产业政策体系的重要方面。也正是通过这一政策创新才使得产业政策与市场机制得以有机地调和在一起，可以把林毅夫的新结构主义理论与张维迎的新自由主义思想巧妙地结合在一起，实现了二人经济思想的融合。
历史发展的事实证明传统产业政策的制定与执行往往存在一定的主观性，而且这些产业政策的推行又会造成明显的利益分配不平等，会改变社会资源的配置状况，可能会造成一定的政府失灵，从而造成经济运行效率的下降，这就是张维迎等经济自由主义者攻击产业政策理论的重要理由。政府失灵与市场失灵的存在似乎造成了一个循环悖论，如果强调市场机制的作用，那么市场失灵的出现、特别是在市场机制发育不完善的发展中国家，市场的自发性与盲目性往往会造成经济的剧烈振荡。市场机制自发实现的国际产业分工与产业结构调整常常把经济基础相对薄弱的发展中国家固化在一些低技术、低创新、低收益的低端产业，自然也难以实现对发达国家的跨越式赶超。然而，如果过于强调政府作用，那么在政府职能没有得到最优设置，在政策决定机制没有得到合理构建的情况下，很多产业政策的运行效率又是无法得到保证的。
20世纪末，人们在华盛顿共识破产后可以看到市场机制与政府管制，这两种看似完全对立的制度在现代经济中却产生了交集，现代经济在二者之间达成了一种均衡，而竞争性产业政策①正是代表了这种均衡的产物。从理论上来说，竞争性产业政策是基于对于市场或经济来说，完全竞争的市场格局是最优的市场形态的基本前提之上的，通过充分发挥市场机制的功能可以实现物质资本与人力资源配置的最优，生产过程中的产品与要素的价格制定最优，不同经济主体之间的收入分配最优等目标。在一个存在市场失灵的经济中，市场自身没有能力保證最优的完全竞争市场机制的运行，那么就应该由政府通过一定的竞争性产业政策手段的实施以保证完全竞争的市场格局的形成。从某种意义上来说，政府的干预政策正是为了保证市场机制作用的充分发挥，政府干预与市场机制在这个层面上就有机地结合了起来。
竞争性产业政策不仅包含竞争法则的执行，还应该包括为了保证各国消费者的福利而推行的贸易自由化与管制的解除。政府既可以运用竞争性产业政策以规制企业之间的非竞争性行为，又必须在特定领域解除管制以尽量降低政府的干预行为所造成的对于市场作用的扰乱。当每一个国家都接受并且实现完全竞争的市场形态，实现产品或者要素在全球市场中的自由流动时，也就形成了全球竞争力的差异，而现代意义上的竞争性产业政策正是为了在全球市场中，通过培育自由竞争的游戏规则，实现提升本国的国际竞争力的基本目标。
垄断的形成在自由放任的市场原则中将损害市场力量的发挥，造成社会福利的下降。企业在现代经济中可以通过一些横向、纵向，甚至一些混合性的兼并与接管行为，在特定市场中扩大其产品或服务的市场份额，进而确立其市场领域地位，使得市场日益集中于少数几个厂商手中，这必将削弱市场竞争的作用，这也使得通过反垄断立法以及对于市场中的兼并重组行为进行监控成为现代竞争性产业政策的重要内容。美国在历史上最早通过了用于规制市场垄断力量的《反托拉斯法》之后，几乎所有的西方发达国家都陆续推出了对垄断势力进行规制的相关法律法规，以维护自由的市场竞争，从而充分发挥市场机制在现代经济中的作用。
由于广大发展中国家的经济发展的滞后，本国的市场秩序往往不够完善，也存在更多的市场扭曲与市场失灵现象，发展中国家的竞争性产业政策的推行成为竞争性产业政策在国际市场中应用的关键之所在。在传统的国际分工体制下，这种普遍的市场失灵往往影响了广大发展中国家的国际竞争力，进而削弱其参与经济全球化获得的收益，直接导致早期的发展中国家更为偏重保护型的贸易政策。人们在现代竞争性产业政策体系中可以看到很多发展中国家，开始运用WTO等国际组织对于发展中国家的例外条款完善本国的市场体系，通过吸引国外直接投资，扩大本国出口能力，推动技术升级与劳动生产率的提升，从而提升本国在全球价值链中的地位。
从某种意义上来讲，竞争性产业政策类似于传统的自由主义者发挥市场机制功能的观点，但在现代产业政策理论中却已经成为产业政策体系的一个重要组成部分。一方面，在竞争性产业政策中，市场竞争机制的形成必须依赖于政府部门维护市场竞争格局所做的种种努力，自由竞争格局往往表现为在全球经济中，各国的产业政策的协调与规范的产物；另一方面，现代的竞争性产业政策不再如传统的自由主义思想那样排斥政府干预，特别是管制色彩较为明显的选择性产业政策选择。在现代产业政策体系中要推动各国的创新能力与国际竞争力的发展，在竞争性产业政策之外还必须辅以推动本国创新能力提升为主要目标的水平性产业政策，以及针对特定产业或特定区域的选择性政策，三者相辅相成，共同作用于一国的经济。 在经济全球化以及WTO在国际贸易中的影响力日益增强的今天，在其成员国或者潜在成员国之间利用竞争性产业政策培育公平竞争的市场环境，遵循国际竞争规则成为试图融入国际市场中的每个国家的必然选择。WTO的相关规定为各其成员国确立了竞争性产业政策的基本原则，WTO所确定的多边贸易体系的非歧视性、可预测性、稳定性与透明性原则限制了以往政府在歧视性的贸易保护思想下根据其政策需要和经济形势的变化，而主观确定传统产业政策工具的使用范围。在这样的经济格局中，每个国家的政策选择在很大程度上将影响到其贸易伙伴国或者WTO其他成员国的基本利益，从而受到一定的制约。即使多哈回合针对穷国或者发展中国家确定了一定的例外条款，也仍然必须在WTO相关条约的规定之下有条件、有限制地进行。在WTO所确定的新的贸易格局之下，每一个国家只能根据WTO的相关规定，在国际市场的竞争中力争最大限度的实现本国的利益，这也使得通过竞争性产业政策确定规范、有序的竞争环境成为必要。
竞争性产业政策恰恰是化解林毅夫和张维迎争议的关键所在。如果在现代经济体系中把政府政策选择的效率完全寄希望于一个“有为政府”，只会过度的放大政府的政策范围，加大政府对于经济的干预程度，从而造成严重的政府失灵而影响经济运行的效率。国际金融危机发生以来，无论是美国连续4轮的量化宽松货币政策，抑或中国的4万亿投资政策都是在这样的思想引导下产生的，其在挽救经济衰退的同时又为下一轮的经济发展埋下了很多隐患，进而影响本国经济的平稳发展。然而，过于强调市场机制的作用，反对任何形式的产业政策只能陷入无政府主义的混乱。在复杂的现代经济体系下，信息失灵、有限理性、外部经济所造成的市场失灵又会使经济长期处于动荡之中。华盛顿共识的破产已经充分证明了奥地利学派所倡导的经济自由主义对于发展中国家经济的失效，即使经济自由主义思想大本营的美国也从来不会完全放弃政府对于宏观经济的监督、管理与调节。
五、结论
林毅夫与张维迎有关产业政策的论战引起学界和民众的极大关注。正如世界银行1997年发表的《变革世界中的政府》所指出的，“绝大多数成功发展的范例都是政府和市場形成合作关系，从而纠正市场失灵，而不是取代市场”。现代经济发展的历史也给人们揭示了最为朴素的事实：在世界各国的经济发展历程中，绝对的经济自由，过于强调市场经济的作用，或者绝对的政府干预，过于突出政府对于国民经济的直接管制都是错误的，历史的事实也告诉人们，中国所创造的经济发展奇迹也是通过有效的政府管制与完善的市场机制的协调而促成的。因此，绝对的推崇市场，或者盲目迷信政府都很容易把经济带入深渊。所以，实践上需要处理好市场与政府之间的关系。通过引入竞争性产业政策，把市场机制与政府职能有机地结合起来，建立起科学、协调的中国特色社会主义市场经济体制，既要充分发挥市场机制在资源配置之中的决定性的作用，转变政府职能，深化经济体制改革，减少政府行政审批权，消除政府行政壁垒和弱化政府对于经济的直接干预，把能够由市场调节的经济活动交给市场，也要坚持有所为、有所不为的思想，进一步健全宏观调控体系建设，加强市场活动监管，进一步加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。
注释：
① 更多学者将政府用来维持公平的市场竞争的政策称为竞争政策（competition policy）。但是，竞争政策也代表政府运用各种政策手段，影响经济资源的配置效率，改变市场机制的运行特征。因此，也应该被称为产业政策的一种，故将其命名为竞争性产业政策（competitive industrial policy）。
参考文献：
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[11]李斯特.政治经济学的国民体系[M].北京：商务印书馆，1985：256.
关键词：市场机制；产业政策； 市场失灵； 竞争性产业政策
中图分类号：F062.9文献标识码：A文章编号：1001-148X（2017）11-0127-06
2016年末，针对“到底是否需要运用产业政策来推进经济发展”问题，林毅夫和张维迎在各种公开媒体上连续发表各自意见，掀起了一轮关于产业政策有效性的论战，并有理、有节、有据地就对方的攻击做出反击，一时之间“我们到底是否需要产业政策”成为国内经济媒體热炒的焦点，产业政策成为国内经济学研究的热点问题。党的十八届三中全会的报告指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这表明我国有能力通过采取一定的产业政策干预资源配置，并通过深化经济体制改革而更好地发挥市场机制的作用，从而实现市场调节与政府产业政策的协调。《报告》从顶层设计的角度明确了产业政策的有效性。
一、产业政策论战的理论渊源
从本质上而言，林毅夫与张维迎有关产业政策争议的焦点在于政府与市场的边界应该如何界定。从现代西方经济学诞生以来，关于政府与市场的争议就始终没有停歇。亚当·斯密正是对当时英国政府运用重商主义政策对于经济、特别是国际贸易的限制的批评，开启了现代西方经济学“自由放任”的先河。在大萧条时期，凯恩斯宏观经济理论提出通过政府强有力的政策干预，消除自由市场机制调节所不可避免的需求不足难题，熨平经济周期，维护经济的平稳增长。20世纪20、30年代，以米塞斯（Ludwig·von·Mises）、哈耶克（Friedrich·August·Hayek）为代表的奥地利学派学者，与芝加哥学派的兰格（O·Lange）展开了一场关于资本主义与社会主义优越性的论战，双方争辩的焦点问题是政府到底有没有能力用经济计划的方式取代市场价格机制，实现资源的优化配置。伴随着前苏联经济的兴起以及兰格所倡导的数理方法在现代主流经济学中统治地位的确定，尽管看似坚持政府计划职能的兰格赢得了论战的胜利，但在苏联解体之后，主张自由市场功能的奥地利学派终于逆转局势，赢得了最终的胜利。
在产业政策理论的产生与发展演变的过程中，市场失灵与政府失灵是两个永远无法回避的研究命题。正是由于不完全竞争、经济外部性、交易成本和信息不完全的存在，市场价格信号往往被扭曲，无法如经济自由主义学者所设想的那样高效地实现资源的最优配置，从而导致严重的市场失灵，这也呼唤政府运用强有力的产业政策遏制市场失灵，提高经济运行的效率。豪斯曼和罗德里克（Ricard·Hausmann， Dani· Rodrik，2006）曾把市场失灵解释为协调失灵和信息外溢。一方面每一个行为人的经济利益在市场之中都会受到其他市场参与者的影响，而市场是很难保证无数的市场参与者之间利益协调的，只能由政府通过既定的产业政策引导众多市场主体的行为，甚至替代市场决策；另一方面，因为存在经济外部性，市场机制中的私人成本与社会成本会表现出巨大的差异性，如创新成果可以被随意模仿，大规模的创新激励自然是不足的，这就需要政府通过产业政策限制模仿、剽窃或者鼓励创新，以保证私人成本与社会成本的一致性。所以，市场失灵理论在某种程度上也解释了凯恩斯宏观经济思想诞生的历史必然性，当市场无力保证经济运行的最优时就需要政府发挥更为重要的作用，以弥补市场机制本身的不足。
苏联的解体与中国的经济体制改革，已经充分证明了政府很难占有资源配置所需的大量经济信息，从而出现政府失灵的现象；而市场的自发运行却能够获得充足的信息，保证经济运行的效率，因此，政府根本不可能完全替代市场在资源配置中的主导作用，而往往需要委托代理人代为行使特定的政策选择。即使政府能够获得充足的信息，由于委托-代理机制设置的不合理，往往也没有足够的激励办法，保障代理人尽其最大努力来维护社会利益的最大化。从经济发展的历史现实来看，尽管东亚模式一度被视为政府产业政策推动经济高速增长的模板，与经济发展远逊于自己的拉美国家相比，其优势正在于高度的市场化和对外贸易的自由化，这种政府主导下的市场化并不能被完全视为产业政策有效的直接证据。特别是东亚金融风暴以来，东亚政府干预经济的弊端日益暴露出来，在“华盛顿共识”的引领下，东亚经济的市场化、自由化进程也大大加快。
二、林毅夫与张维迎论战观点综述
林毅夫与张维迎有关产业政策的争论，与数十年前米塞斯和兰格关于政府计划在现代经济作用的论战没有本质的区别。作为芝加哥学派传人的林毅夫坚守兰格的观点，一贯主张加强政府对于宏观经济的决策作用，并运用新结构主义经济学为工具，指出现代经济的发展必须得益于劳动生产率的不断提高，而生产效率的提升又必须依赖于“有效市场”和“有为政府”的共同作用，从而实现持续的技术创新带来的产品质量与生产效率的提升，或者产业升级把经济资源更多的配置于附加价值更高的产业。尽管呼吁政府产业政策的积极作用，但是林毅夫仍然倡导建立、维护能够充分反映要素稀缺性的完全竞争的市场机制，利用“有效市场”的价格信号来引导企业家根据比较优势来选择技术与产业，发挥“有为政府”的产业政策引导作用，推进资源的积累和比较优势的变迁，通过产业升级不断地将资源和技术配置到附加价值更高的领域，鼓励技术创新和产业升级实现产业结构的动态调整。
在林毅夫看来，企业家在创新过程中必然会面临巨大的经济风险，需要政府运用创新补贴或专利保护等措施为其提供经济激励，以弥补其风险溢价；在产业更替的过程中也需要政府不断完善基础设施建设和制度建设，乃至基础科学研发投入，从而有效地动员有限的经济资源，引导企业家将经济资源转向回报率最高的技术创新和产业升级活动之中，避免“中等收入陷阱”，促进经济的快速发展。许多发展中国家之所以选择产业政策，反而遭遇了经济的失败，林毅夫认为完全在于这些国家违反了自身比较优势选择支持的产业，导致这些国家在开放竞争的市场中陷入无休止的保护性补贴之中。发展中国家真正需要支持的产业应该是那些由于自身的软硬基础设施不完善、交易成本太高，而导致在开放竞争的市场中没有成本优势的潜在比较优势产业。由政府针对现行企业提供外部性补偿，并完善其软硬基础设施供应，这些产业才能够成长为具有竞争优势的产业。 张维迎激烈地反对林毅夫的政府运用产业政策支持比较优势企业的发展战略，并从经济学范式的角度提出信息不完全、信息不对称固然会导致新古典范式中市场有效的假定是无法实现的，也被认为是政府选择产业政策的根本原因，而正是因为信息不完全和信息不对称才导致了分工与专业化，进而催生了市场机制的出现，这不仅不是证明市场失灵的证据，而是市场有效性的源泉。
产业政策有效隐含的一个假定是技术进步和新产业是可以事先预见和计划的，而张维迎通过人类的产业发展史来证明创新和新产业是不可预见的，它的成功与否往往取决于后续其他的创新的产生，政府根本没有能力通过产业政策制订创新目标，并规定其产业发展的路径选择；实现创新的唯一途径是保障企业家进行经济试验的自由，而不是通过所谓的产业政策将其锁定在预定的路径上。在现有的政府官员的考核机制下，正确的政策选择并无法给决策者带来相应的经济收益，而政策的失败却可能会让其背负责任。特别是不确定性的存在使得完全依托于委托人主观判断决策行为的产业政策，根本无法保证替代市场机制发挥更高效的决策效率。因此，政府官员的委托代理机制是产业政策无效的重要原因。政府官员的决策在此机制下的出发点往往是回避自身的责任，而非政策的成败得失；他们的选择往往是广泛征求专家建议，或者忠实执行上级政策，甚至造成严重的寻租与腐败，这些都会降低产业政策的最终效果，从而导致产业政策的无效。
三、我们是否需要产业政策？
作为坚定的奥地利学派信徒，张维迎信奉自由市场机制是最为高效的资源配置手段，坚决地反对政府采取任何形式的产业政策手段对经济体系实施干预；由于信息不对称，人的有限智能以及委托-代理机制设置的困难，政府的决策也难以保证其自身的经济效率。的确，苏联的解体和改革开放以来中国特色市场机制的建立，充分证明了建立在经济计划基础上的政府政策调节的失败。然而，正如弗里德里希·李斯特（Friedrich· List）在1841年出版的《政治经济学的国民体系》里所指出的那样，英法等早期资本主义强国的崛起正是得益于其经济发展运用了产业政策手段，并对新生工业产业给予扶持与保护，“任何一个通过使用保护性关税和航海限制等措施，把它的制造业和航海业提到一个别国无法与其自由竞争的地位的国家，所能采取的最聪明的措施莫过于扔掉通向成功的梯子，向其他国家鼓吹自由贸易的好处，并以后悔的语气讲述自己是如何在错误的道路中曲折前进，现在终于第一次成功地发现了真相”。在李斯特的研究思路下，韩裔英国经济学家张夏准（Chang Ha-Joon）运用翔实的历史事实，进一步指出从英美到战后的日本，几乎所有的发达国家在经济发展早期的成功经验都在于运用强有力的产业政策手段扶持，发展本国的幼稚产业，鼓励本国的产业创新，提升本国的产业竞争力，最终建立起具有国际竞争优势的产业；在经济思想方面，他们却成功地扮演为经济自由主义者，鼓励广大发展中国家摒弃产业政策工具，推行自由开放政策，他们的目的就在于抽掉发展中国家在经济上追赶发达国家的梯子，从而维护其优势地位。
通过对世界经济发展历程的回顾，人们惊奇地发现无论是在经济发展的早期主张自由放任的古典经济理论占统治地位的欧美国家，还是20世纪末创造经濟发展奇迹的亚洲新兴工业化国家，或者是自由化改革后重新推进经济建设的拉美国家或转型经济国家，他们的产业政策在其经济发展中都扮演了相当重要的角色；与之相反，新自由主义学者一般都认为新自由主义方法是对于所有国家最好的战略，无论在什么情况下都应该采取自由化，而不是其他战略融入世界经济，应该通过自由市场分配资源而获得它们的自然比较优势，达成最优的动态优势，实现可达到的最为稳定的增长。在这种方法下，国家唯一合法的角色就在于提供稳定的宏观经济，明确游戏规则，对于国外产品与要素实施完全的开放，提供诸如基本的人力资本，公共设施等基本的公共产品，保证私人企业的领导地位。
20世纪90年代，由于拉美国家普遍关注初级产品出口、强调进口替代，而忽视本国的工业产业升级，产生的过度保护阻碍了本国制造业国际竞争力的提升，并纷纷陷入经济发展的困境。针对拉美国家的经济困境，约翰·威廉姆森（John·Williamson）提出了一系列经济自由化改革方案，并得到了以美国为首的债权国、国际货币基金组织、世界银行等国际经济组织的支持，并在拉美各国得到了广泛的推广，这就是著名的“华盛顿共识”。在“华盛顿共识”的指导下，拉美国家推行减少政府预算赤字，防止通货膨胀；实行利率自由化，统一汇率，并通过货币贬值推动非传统贸易增长；推行贸易自由化，以关税取代数量上的限制，消除非关税壁垒推行低关税；对外国直接投资开放，取消各种障碍；推行国有企业私有化，取消对企业的管制和对竞争的限制，确保资产所有权等。“华盛顿共识”使拉美国家从对经济的严密管制走向了过度强调经济的自由化与私有化，拉美国家政府放弃了对于经济必要的调控与保护。上述举措的确在实施初期缓解了拉美国家的债务危机，在短期内促进了拉美的经济增长，但是也给拉美国家的经济发展带来了更为惨痛的损害：过度强调经济自由化与私有化的改革使得发达国家的工业产品大量的涌入，反而挤垮了大量本国的民族企业；新自由主义政策鼓励大量引入外国投资，然而流入拉美国家的投资绝大多数是追逐短期回报的游资，投资于生产的直接投资数量相对有限，使得拉美国家金融环境略有风吹草动就会有大量的游资流出，反而影响了其经济运行的稳定性；经济自由化改革导致拉美国家的贫富分化，环境污染等社会问题更加突出，金融市场的自由化，导致外部环境的变化很容易影响拉美国家金融秩序的稳定性，从而导致拉美国家的货币贬值。
斯蒂格里茨（Joseph.Stiglitz）1998年以信息的不完全作为研究的出发点，激烈地批判了“华盛顿共识”，并把关注的目标扩展到贫困、收入分配不均、经济与环境的可持续发展等方面，指出“华盛顿共识”所倡导的经济自由化改革是无法实现资源最优配置的，需要重新承认政策在经济发展中的作用。斯蒂格里茨所倡导的“后华盛顿共识”重新强调政府在现代经济中的作用，从某种意义上是重新回归了现代产业政策道路，而它强调教育与可持续发展的思想，与现代产业政策中强调能力建设，突出创新在现代经济中作用的思想也具有很大的相似之处。 从某种意义上来说，我们甚至可以把后华盛顿共识看作是对于拉美国家传统的产业政策思想的深化，以及对于现代产业政策思想的回归。从历史的经验来看，无论资本主义兴起之初，英美经济的崛起，还是“后华盛顿共识”对于政府作用的回归，都充分证明了政府在现代经济中的必要作用，大萧条及“华盛顿共识”所倡导的经济自由主义改革的失败更证明了纯粹的市场调节机制的不足，从某种程度上也驳斥了张维迎对于产业政策的批判，但也并非证明了林毅夫赢得了这场论战的胜利。实际上，林毅夫所倡导的“有为政府”的假设过于理想化，更没有办法回应张维迎对于政府决策效率的质疑。国际金融危机爆发以来，我国政府运用产业政策手段，扶持战略性新兴产业的决策，在很多新兴产业部门导致了严重的产能过剩，影响了经济运行的效率，这也证明林毅夫所设想的由政府根据产业发展的趋势，选择自身具有潜在比较优势的产业加以政策扶持的观点仍有失偏颇；林毅夫所倡导的“有为政府”对政府赋予了更大的权力，更容易导致大政府的出现，这也明显与当前中国的“减政放权”的经济体制改革思路是截然相悖的。
四、我们到底需要什么样的产业政策？
从世界各国运用产业政策的实践来看，无论林毅夫式的倡导产业政策，或者张维迎式的坚决反对产业政策，都不能很好地契合产业政策理论发展的实际。现代产业政策已经不再被简单地视为政府对于经济体系的干预，而与市场机制直接对立起来，而合理地界定政府与市场的边界，通过竞争性产业政策手段更好地发挥市场机制在现代经济体系中的调节作用，已经成为现代产业政策体系的重要方面。也正是通过这一政策创新才使得产业政策与市场机制得以有机地调和在一起，可以把林毅夫的新结构主义理论与张维迎的新自由主义思想巧妙地结合在一起，实现了二人经济思想的融合。
历史发展的事实证明传统产业政策的制定与执行往往存在一定的主观性，而且这些产业政策的推行又会造成明显的利益分配不平等，会改变社会资源的配置状况，可能会造成一定的政府失灵，从而造成经济运行效率的下降，这就是张维迎等经济自由主义者攻击产业政策理论的重要理由。政府失灵与市场失灵的存在似乎造成了一个循环悖论，如果强调市场机制的作用，那么市场失灵的出现、特别是在市场机制发育不完善的发展中国家，市场的自发性与盲目性往往会造成经济的剧烈振荡。市场机制自发实现的国际产业分工与产业结构调整常常把经济基础相对薄弱的发展中国家固化在一些低技术、低创新、低收益的低端产业，自然也难以实现对发达国家的跨越式赶超。然而，如果过于强调政府作用，那么在政府职能没有得到最优设置，在政策决定机制没有得到合理构建的情况下，很多产业政策的运行效率又是无法得到保证的。
20世纪末，人们在华盛顿共识破产后可以看到市场机制与政府管制，这两种看似完全对立的制度在现代经济中却产生了交集，现代经济在二者之间达成了一种均衡，而竞争性产业政策①正是代表了这种均衡的产物。从理论上来说，竞争性产业政策是基于对于市场或经济来说，完全竞争的市场格局是最优的市场形态的基本前提之上的，通过充分发挥市场机制的功能可以实现物质资本与人力资源配置的最优，生产过程中的产品与要素的价格制定最优，不同经济主体之间的收入分配最优等目标。在一个存在市场失灵的经济中，市场自身没有能力保證最优的完全竞争市场机制的运行，那么就应该由政府通过一定的竞争性产业政策手段的实施以保证完全竞争的市场格局的形成。从某种意义上来说，政府的干预政策正是为了保证市场机制作用的充分发挥，政府干预与市场机制在这个层面上就有机地结合了起来。
竞争性产业政策不仅包含竞争法则的执行，还应该包括为了保证各国消费者的福利而推行的贸易自由化与管制的解除。政府既可以运用竞争性产业政策以规制企业之间的非竞争性行为，又必须在特定领域解除管制以尽量降低政府的干预行为所造成的对于市场作用的扰乱。当每一个国家都接受并且实现完全竞争的市场形态，实现产品或者要素在全球市场中的自由流动时，也就形成了全球竞争力的差异，而现代意义上的竞争性产业政策正是为了在全球市场中，通过培育自由竞争的游戏规则，实现提升本国的国际竞争力的基本目标。
垄断的形成在自由放任的市场原则中将损害市场力量的发挥，造成社会福利的下降。企业在现代经济中可以通过一些横向、纵向，甚至一些混合性的兼并与接管行为，在特定市场中扩大其产品或服务的市场份额，进而确立其市场领域地位，使得市场日益集中于少数几个厂商手中，这必将削弱市场竞争的作用，这也使得通过反垄断立法以及对于市场中的兼并重组行为进行监控成为现代竞争性产业政策的重要内容。美国在历史上最早通过了用于规制市场垄断力量的《反托拉斯法》之后，几乎所有的西方发达国家都陆续推出了对垄断势力进行规制的相关法律法规，以维护自由的市场竞争，从而充分发挥市场机制在现代经济中的作用。
由于广大发展中国家的经济发展的滞后，本国的市场秩序往往不够完善，也存在更多的市场扭曲与市场失灵现象，发展中国家的竞争性产业政策的推行成为竞争性产业政策在国际市场中应用的关键之所在。在传统的国际分工体制下，这种普遍的市场失灵往往影响了广大发展中国家的国际竞争力，进而削弱其参与经济全球化获得的收益，直接导致早期的发展中国家更为偏重保护型的贸易政策。人们在现代竞争性产业政策体系中可以看到很多发展中国家，开始运用WTO等国际组织对于发展中国家的例外条款完善本国的市场体系，通过吸引国外直接投资，扩大本国出口能力，推动技术升级与劳动生产率的提升，从而提升本国在全球价值链中的地位。
从某种意义上来讲，竞争性产业政策类似于传统的自由主义者发挥市场机制功能的观点，但在现代产业政策理论中却已经成为产业政策体系的一个重要组成部分。一方面，在竞争性产业政策中，市场竞争机制的形成必须依赖于政府部门维护市场竞争格局所做的种种努力，自由竞争格局往往表现为在全球经济中，各国的产业政策的协调与规范的产物；另一方面，现代的竞争性产业政策不再如传统的自由主义思想那样排斥政府干预，特别是管制色彩较为明显的选择性产业政策选择。在现代产业政策体系中要推动各国的创新能力与国际竞争力的发展，在竞争性产业政策之外还必须辅以推动本国创新能力提升为主要目标的水平性产业政策，以及针对特定产业或特定区域的选择性政策，三者相辅相成，共同作用于一国的经济。 在经济全球化以及WTO在国际贸易中的影响力日益增强的今天，在其成员国或者潜在成员国之间利用竞争性产业政策培育公平竞争的市场环境，遵循国际竞争规则成为试图融入国际市场中的每个国家的必然选择。WTO的相关规定为各其成员国确立了竞争性产业政策的基本原则，WTO所确定的多边贸易体系的非歧视性、可预测性、稳定性与透明性原则限制了以往政府在歧视性的贸易保护思想下根据其政策需要和经济形势的变化，而主观确定传统产业政策工具的使用范围。在这样的经济格局中，每个国家的政策选择在很大程度上将影响到其贸易伙伴国或者WTO其他成员国的基本利益，从而受到一定的制约。即使多哈回合针对穷国或者发展中国家确定了一定的例外条款，也仍然必须在WTO相关条约的规定之下有条件、有限制地进行。在WTO所确定的新的贸易格局之下，每一个国家只能根据WTO的相关规定，在国际市场的竞争中力争最大限度的实现本国的利益，这也使得通过竞争性产业政策确定规范、有序的竞争环境成为必要。
竞争性产业政策恰恰是化解林毅夫和张维迎争议的关键所在。如果在现代经济体系中把政府政策选择的效率完全寄希望于一个“有为政府”，只会过度的放大政府的政策范围，加大政府对于经济的干预程度，从而造成严重的政府失灵而影响经济运行的效率。国际金融危机发生以来，无论是美国连续4轮的量化宽松货币政策，抑或中国的4万亿投资政策都是在这样的思想引导下产生的，其在挽救经济衰退的同时又为下一轮的经济发展埋下了很多隐患，进而影响本国经济的平稳发展。然而，过于强调市场机制的作用，反对任何形式的产业政策只能陷入无政府主义的混乱。在复杂的现代经济体系下，信息失灵、有限理性、外部经济所造成的市场失灵又会使经济长期处于动荡之中。华盛顿共识的破产已经充分证明了奥地利学派所倡导的经济自由主义对于发展中国家经济的失效，即使经济自由主义思想大本营的美国也从来不会完全放弃政府对于宏观经济的监督、管理与调节。
五、结论
林毅夫与张维迎有关产业政策的论战引起学界和民众的极大关注。正如世界银行1997年发表的《变革世界中的政府》所指出的，“绝大多数成功发展的范例都是政府和市場形成合作关系，从而纠正市场失灵，而不是取代市场”。现代经济发展的历史也给人们揭示了最为朴素的事实：在世界各国的经济发展历程中，绝对的经济自由，过于强调市场经济的作用，或者绝对的政府干预，过于突出政府对于国民经济的直接管制都是错误的，历史的事实也告诉人们，中国所创造的经济发展奇迹也是通过有效的政府管制与完善的市场机制的协调而促成的。因此，绝对的推崇市场，或者盲目迷信政府都很容易把经济带入深渊。所以，实践上需要处理好市场与政府之间的关系。通过引入竞争性产业政策，把市场机制与政府职能有机地结合起来，建立起科学、协调的中国特色社会主义市场经济体制，既要充分发挥市场机制在资源配置之中的决定性的作用，转变政府职能，深化经济体制改革，减少政府行政审批权，消除政府行政壁垒和弱化政府对于经济的直接干预，把能够由市场调节的经济活动交给市场，也要坚持有所为、有所不为的思想，进一步健全宏观调控体系建设，加强市场活动监管，进一步加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。
注释：
① 更多学者将政府用来维持公平的市场竞争的政策称为竞争政策（competition policy）。但是，竞争政策也代表政府运用各种政策手段，影响经济资源的配置效率，改变市场机制的运行特征。因此，也应该被称为产业政策的一种，故将其命名为竞争性产业政策（competitive industrial policy）。
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