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摘 要：在中国农村基层民主治理的实践中，以“八步工作法”为核心内容的“麻柳模式”和以常设的村代会为主要特色的“青县模式”是两个引起社会广泛关注的创新案例。由于产生背景、地方经济发展程度以及地方领导人意志等因素的不同，这两个基层民主治理模式也体现出明显差异，分别体现了直接民主和代议民主的特点，在制度设计、具体运作和制度绩效方面都有各自的优势。但这并不排除它们之间存在共同点。从解决当前农村基层治理存在问题的角度来看，“麻柳模式”和“青县模式”都表现优异，并且体现出一些对中国农村民主治理的规律性认识和共同启示。中国村民自治的发展不能局限于村委会的选举，必须在民主决策、民主管理、民主监督方面不断深化。
关键词：农村基层民主；民主治理；“青县模式”；“麻柳模式”；村民自治
中图分类号：D422 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）08-0060-05
20世纪90年代中后期，“三农”问题日益突出。农村经济发展趋缓、农民收入增长缓慢但负担却迅速加重。在农村政治生活领域，干群关系紧张成为非常普遍的现象。为此，中央主要采取了两个方面的措施：一是逐步实施农村税费改革，二是大力推进村民自治。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，标志着村民自治的发展进入了一个新阶段。在国家对基层民主的大力支持下，各地对村民自治制度的进一步完善做了许多积极有益的探索和创新。《村民委员会组织法》主要是对民主选举做了比较详细和完善的规定，在民主决策、民主管理、民主监督这三个方面留下了很大的制度创新空间。河北省青县和重庆市开县麻柳乡在这些空间创造了两种典型的做法，影响较大，我们姑且称之为“青县模式”和“麻柳模式”。本文的主要目的是对这两种基层民主模式进行比较，并试图找到一些对中国农村民主治理有普遍启示的规律性认识。
一、“青县模式”和“麻柳模式”的形成及其内容
“青县模式”和“麻柳模式”都经历了一个发展完善的过程。“青县模式”最早发端于2002年青县时楼村的上访事件。时楼村分为南院和北院，南院人多，在村委会选举中总能获胜并掌握着村里的管理权。时楼村又是个比较富裕的村，有集体企业，因此在资源分配上南院也占优势。北院为了分享权力和利益，一直上访告状。曾一度时期，为了收齐“三提五统”，村干部和上访代表组成政治协商会，但由于政治协商会是非常设的，往往是在村干部的工作遇到困难才召集，其他事务尤其是涉及利益的核心决策仍是由村干部说了算。因此，北院不再参加政治协商会，又开始上访。时任青县县委书记的赵超英在调查过程中发现了政治协商会的存在，将其重建并制度化，根据《村委会组织法》的规定将其命名为村民代表会。村代会的成立，使时楼村的矛盾在内部得到解决。村代会的常设制，实际上使村务的管理权从村委会转移到了村代会。村代会控制了村委会，村委会成为村代会的执行机构。这也为解决村党支部和村委会之间的矛盾即“两委”矛盾提供了新的思路：只要村党支部能够实现对村代会的领导，两委矛盾就将迎刃而解。为此，赵超英提出在村代会设主席，并鼓励村党支部书记通过竞选兼任村代会主席从而实现村党支部对村代会的掌控。这样就初步形成了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的青县村治模式。在时楼村之后，青县确定23个村作为试点，效果很好。2002年9月以来，逐步在全县范围推广，从而形成了“青县模式”。
“青县模式”最鲜明的特征是村民代表会议的常设制。村民代表会由全体村民代表组成，村民代表由每五户到十五户村民推举一人或者由村民小组推选若干人。村民代表会议设主席一名，负责村民代表会议的召集和议程设置。村代会经授权代村民会议行使日常议事、决策和监督权。村代会至少每季度召开一次会议，一般每月召开一次，对党支部或“两委”联席会提交的议题，组织村民代表充分讨论、发表意见，由三分之二以上的村民代表通过表决形成决议。一切村务都由村民代表会议进行讨论并作出决策，村委会事实上成为村民代表会议的执行机构。尽管村委会是由全体村民公开选举产生的自治机关，有独立于村民代表会议的合法性基础，但与少数几个人组成的村委会相比，村民代表会议无疑更能代表民意。这样，村民自治的载体实际上就由村委会变成了村民代表会议。
村民代表会议的常设，不仅将民主决策落到了实处，而且也有利于民主管理和民主监督的实现。由于村民代表都是村里的精英，因此，村民代表不仅负责村务决策，而且还有力地支持了村委会的执行工作。村务管理不再是由村党支部和村委会少数几个人负责，而是广大村民代表全程参与的民主管理。以前对村委会的监督乏力，主要是缺乏一个有力的监督组织，村民会议有监督权，但其召集非常困难，主要的召集权在村委会手中。与村委会相比，村民监督小组显得势单力薄。村民代表会议的常设，使村民对村委会的监督日常化。村民监督小组依靠村民代表会议，获得了实质性的监督权。
“麻柳模式”的产生是由1998年村民围攻打砸麻柳乡政府一事所引发。当时麻柳乡政府强行集中收取各种税费（包括前几年的欠费），超出了群众可承受的能力限度。6月中旬，群情激愤的老百姓将乡政府围得水泄不通，砸门窗、追打乡干部，一直持续了三天，在上级的疏导下才罢手散去。包括乡党委书记、乡长等在内的乡干部都躲在办公楼里不敢出来，非常狼狈。此事对时任麻柳乡书记的李红彬以及其他乡干部的震撼极大：人民政府竟然被人民围攻，人民根本不信任我们了！震撼之后是深刻的反思：为什么会这样？麻柳的乡干部认识到，问题不是出在人民群众身上，而是政府的工作方式有问题。李红彬认为，“过去政府的工作都是一种行政命令，干部怎样说群众就怎么办。随着社会的发展，人民群众他也有这种要求了，就是说继续延用过去那种行政命令的方式来做群众的思想工作，确实越来越不行了。”为了重新赢得群众的信任，必须改变政府的工作方式。突破口选在双河口大桥的修建上。在修建双河口大桥的过程中，“八步工作法”的雏形出现了。
修建双河口大桥，是麻柳乡党委政府在了解群众最急迫的需求的基础上作出的。具体方案的制定，也是经过充分征求群众意见的。方案确定后，群众提出要自己管理自己的钱。这在以往是没有先例的。但麻柳乡党委政府很果决地同意了。在工程结束后，麻柳乡党委政府又将剩余的钱分还了群众。正是这两项步骤打动了群众，他们对麻柳乡党委政府的态度改变了，党和政府的威信在麻柳乡又重新树立起来了。通过修建双河口大桥，麻柳乡党委政府也发现，这种迫不得已的办法取得的效果却是相当好的。因此，在后来的各项工作中他们也按照这种办法来运作，结果屡试不爽。他们也开始有意识地总结经验，逐步完善。在2004年4月，中央组织部以全国基层组织建设工作情况通报的形式，向全国推出了“八步工作法”。中共重庆市委也作出了在全市学习推广“八步工作法”的决定。
“麻柳模式”的最核心的内容就是“八步工作法”。“八步工作法”是指凡涉及村级经济发展规划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目和村民切身利益的大事，都通过八个程序，广泛听取群众意见，由全体村民或村民代表讨论决策，并由村民代表进行管理和监督。其主要步骤为：第一步，深入调查收集民意，弄清楚大多数群众希望办什么；第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案；第三步，宣传发动统一思想，征求群众对初步方案的意见，争取最大多数人的理解和支持；第四步，民主讨论确定方案。方案确定后，推选工程建设领导小组人选，人选中普通群众必须达到50%以上；所有钱物均由群众代表管理，干部管事不管钱；第五步，户户签字进行公决，赞成率达到85%以上，才予以实施；第六步，分解工程落实到户；第七步，村民小组组织实施；第八步，竣工结算张榜公布。由群众财务管理委员会清算财务，多退少补，并张榜公布，每个群众均可随时查账。可以看出，“麻柳模式”将民主决策、民主管理、民主监督全部融入到这八个办事的步骤中了。
“麻柳模式”的最显著特征是群众全程当家作主。办什么事由群众说了算、怎么办也由群众说了算。具体实施也由群众负责，群众代表管钱、管物、管账、管发放，干部只管事和负责指导。“八步工作法”，是解读民意，按群众意愿办事的一种程序；是发扬民主，有效组织群众的一种方法；是聚合民力，实现群众利益的一种机制。 “八步工作法”起到了聚合民力、整合资源的作用。不仅如此，“八步工作法”在经济建设、公共事业、移民拆迁、民生工程、重大遗留问题处理等方面都取得了很好的效果。
二、“青县模式”和“麻柳模式”的异同及其原因
作为当代中国基层民主创新的成功案例，“青县模式”和“麻柳模式”有着一些明显的共同之处：一是都发生在农民负担最重和农村干群矛盾最为紧张的时期，农民的抗争成为基层民主发展的直接动力。在青县，时楼村群众不断的上访是“青县模式”产生的最直接动力；在麻柳，群众对乡政府的围攻打砸是激发麻柳模式的直接因素。二是在制度创新上都坚持了党的领导、人民当家作主和依法治国相结合的原则理念，探索了将党的领导、人民民主和依法治国有机统一的有效实现机制。“青县模式”通过村代会这一载体将党的领导、村民自治、依法办事融为一体；而“麻柳模式”则将党的领导、村民自治、依法办事一起融于“八步工作法”中。三是地方政治精英在基层民主模式的创新上起到了重要作用。“青县模式”的形成与原县委书记赵超英的政治理念、精心设计和勇于试验有着直接的关系；在麻柳，以李红彬书记为代表的乡干部的真心为民和政治勇气对“八步工作法”的产生起到了关键作用。四是创新后的制度绩效都很好。“青县模式”和“麻柳模式”不仅维持了农村的政治稳定和社会和谐，而且促进了农村经济的发展和公共事业的快速进步。据统计，新模式运行七年来，青县查处村干部经济违纪案件占全县查处案件总量的比重下降到12.9%，在2003年以后查处的所有案件中，发案时间在2002年以后的只占23.2%，农村干部独断专权、违法乱纪等问题得到了有效遏制；与此同时，农村公共事业得到较大发展，一些过去政府给钱都办不成的事，现在农民自发地办成了，70多个村建设了小公园、小广场等休闲设施。在麻柳乡，1999年以来乡党委政府为群众兴办实事163件，切实解决了群众“行路难”、“饮水难”、“通话难”、“照明难”、“看病难”等问题，群众自发给党委政府送来21面锦旗，立下2块政德碑，全乡连续7年零上访。2007年比2000年生产总值翻了一番，农民人均纯收入增加2倍多。
“青县模式”和“麻柳模式”的区别用一句话概括就是，“青县模式”和“麻柳模式”分别代表了代议民主和直接民主。在“青县模式”中，村民的民主权利是通过自己推选的村民代表来行使的；在“麻柳模式”中，村民的民主权利是通过户户签字进行公决的形式行使的，不是村民个人直接行使的。直接民主很难实现，不仅受地域大小和人口规模的限制，而且也受区域内居民的流动性的限制。在麻柳，常年外出打工的人非常多，因此，以个人为单位的直接民主难以实现，以户为单位既符合中国家文化的传统，又便于操作。因此，麻柳的直接民主是一种以户为单位的直接民主。
“青县模式”和“麻柳模式”之所以存在间接民主和直接民主的区别，原因主要有三个方面：
一是产生的背景和面临的主要矛盾不同。这是最直接的原因。“青县模式”产生的最初缘由是为解决村中的派系冲突，这里的矛盾在表面上表现为干群矛盾，实际上是一个村里的权力平衡配置和利益协调问题。解决的途径是在上级部门的主持下，两派共同建立了一个协商机制。这个协商机制的主要载体就是村民代表会议。“麻柳模式”面对的是真正的干群矛盾，而且干群关系已到了尖锐对立的程度。上级组织不是第三方，而是村民的对立面。乡镇被群众围攻，乡村的一切工作已陷于瘫痪。在这种情况下，解决问题的关键在于重新取得群众的信任。最有效的办法莫过于想群众之所想，彻底还权于民。换句话说，“麻柳模式”具有明显的应急性特征。正是因为这种应急性，麻柳的民主才成为一种彻底的公决式民主。
二是领导人的意志不同。“青县模式”的产生与时任县委书记的赵超英的一手设计有着非常重要的关系。村代会的原型是村里自行组织的“政治协商会”，它只是一个不同派系之间的临时性的协商机构，但赵超英却发现了这个机构的更为重要的意义。在他看来，这种机构不仅能实现村民当家作主，而且党还能较为容易地通过这个机构实现对村委会和村级事务的领导。他在现行法律中为这个机构找到了立足之地，将这个机构改造成村代会。“麻柳模式”的产生主要是时任麻柳乡党委书记的李红彬亲力亲为的结果。他亲身体验了被群众围攻的处境，并带领乡村干部真诚地求得群众的谅解和信任。他的处境完全与赵超英不同，赵超英是村里派系矛盾的调停者，置身事外，而他则是群众矛头直指的对象，在被群众围攻之后，惊恐之余，思考的更多的是如何才能尽快重新获得群众的信任和支持。而这则需要乡村两级干部拿出最大的诚意来真正地为群众办实事办好事。“八步工作法”本质上就是政府直接向群众开诚布公的一种形式和程序。
三是发源地的经济发展水平的差异。“青县模式”产生在一个比较富裕的村里，而“麻柳模式”产生在非常贫穷的乡村。在青县，由于村里有较多的集体财产，分配方式对村民自身利益影响较大，利益分配容易引发矛盾。这是一种村内部的矛盾，最好的解决方法是在村内建立一种代表协商机制，而这正是村代会产生的最初动因。而麻柳乡地处重庆市开县西北角，离县城66公里，境内溪沟纵横，断崖绝壁横生，自然条件恶劣。幅员面积96平方公里，1999年底人口为27112人，群众居住十分分散。乡里几乎没什么企业，政府财力非常有限。要想做出点成绩来，政府必须通过“群众的事群众定、群众的事群众办、群众的事群众管”的方式，运用较少的投资吸引群众较大的投入，一切与群众商量着办，做到“干群一心谋发展”，否则，群众不出钱，政府强行收，就会造成官民之间的矛盾甚至暴力冲突。“八步工作法”本质上就是政府和村两委与群众协商做事的一种有效机制。
三、“青县模式”与“麻柳模式”在运作中的具体差异
“青县模式”和“麻柳模式”作为制度创新的典范，侧重点是不同的。“青县模式”的创新主要是在主体方面，即新的组织机构的成立；“麻柳模式”的创新主要是在程序方面，即改变现有机构的工作方式。
具体来说，在组织方面，“青县模式”创造了一个新的村治组织——村代会。这个组织的作用非常重要，它既要把党的领导和群众的意愿结合起来，又要督促村委会实施和监督村委会工作。“麻柳模式”没有增加新的主体，村党支部和村委会仍在村级事务中占主导地位，不过村民的意愿得到了重视。“八步工作法”的实质内容是将村级组织的民主作风长效化、工作的群众路线制度化程序化了。
在过程方面，“青县模式”和“麻柳模式”也有差别。在提案环节上，由于“青县模式”的村代会的重要地位，村民代表自身提议案的数量多，积极性高；而在“麻柳模式”中，议案绝大多数还是由村干部提出的。在审议环节上，“青县模式”比“麻柳模式”多一个享有审议权的机构，那就是除党支部会议、两委联席会议之外的村民代表会。在表决环节上，“青县模式”是将村级事务交给由村民代表组成的村代会来表决，三分之二的村民代表同意即算表决通过；而“麻柳模式”是将村级事务交由村中每家每户进行签字表决，签字同意的比例必须达到85%以上才算表决通过。在执行环节上，“青县模式”中的村委会负责具体执行、村民配合；而“麻柳模式”中的执行是由村民具体实施，村民管钱管物，村干部只是起指导作用。在监督环节上，“青县模式”的监督主要由常设的村代会及其下设的村民监督小组来履行；而“麻柳模式”中的监督是一事一监督，在具体事项中由村民推选的监督小组来负责监督，这些小组没有正式的名称和地位，往往随着事项的结束而告解散。
由于制度设计的差异，“青县模式”和“麻柳模式”在运行过程中对所涉主体的影响也是不同的：
其一，对党支部和村委会的影响。“麻柳模式”对党支部和村委会的权力范围没有多大改变，只是对他们运用权力的方式进行了规范化。它不强调权力的划分，而注重权力的运用方式。“青县模式”则不同，它将村治中的权力进行了明确划分，党支部管事、村代会做主、村委会办事，通过权力划分以及各机构各司其职来实现权力运行的规范化和制度化。在“麻柳模式”中，党支部和村委会在广大村民面前是一体化的，而在“青县模式”中，党支部的地位明显高于村委会，党支部不仅领导村代会，而且通过村代会实现了对村委会的有效领导。村代会既是党支部的抓手，又对党支部提出了挑战。党支部书记不能当选村代会主席就必须辞去党支部书记职务，党员不能在村代会组成人员中占据优势就难以实现党支部对村代会的领导，因此，党支部和党员必须是能够真正代表村民的人，时刻都要接受村民的评判。在实践当中，青县探索出了一条基层党建的新思路，那就是通过村代会将那些在村民中有威信、真正代表村民的村民代表及时地吸收入党，通过村代会实现对党组织的制度性约束。
其二，对村民的影响。“麻柳模式”极大地提高了村民在村治中的地位，村民的意见对村两委的影响非常大，但同时也弱化了村级组织对村民的约束。另外，由于“八步工作法”主要是运用于群众集资的项目，但对于其他不需群众集资的事项，村民的主人意识可能就不会那么清醒。对于这些事项，村民的监督可能会由于缺乏组织支撑而弱化甚至虚化。“青县模式”将村务管理的权力交给村民代表会，村民代表都是村中的精英，明事理守法纪，他们既能代表村民，又能约束村民。正如有人说的那样，村民往往不怕村干部，敢于和村干部闹，但却非常敬畏村民代表。
其三，对上级政府的影响。麻柳的“八步工作法”对上级政府的工作有启示作用，许多县乡政府都在一些诸如扶贫救灾、拆迁占地等项目中引入“八步工作法”。“青县模式”通过村代会对党支部的约束，使党支部不仅是上级政府的代理人，而且更是村民的代表者。村党支部对上级政府不再仅仅是执行命令，更要为村民争取权益。与“麻柳模式”相比，“青县模式”更利于增强村民的利益意识和自治意识。
四、“青县模式”和“麻柳模式”的优势比较
“青县模式”对“麻柳模式”的优势主要表现在间接民主对直接民主的优势上，这实际上涉及到效率与民主的关系问题。当前中国农村更需要的是民主还是效率？可以说，发展是首要的，民主要服务于发展这个主题。农村的民主水平要与农村发展的要求相适应，超前不好、滞后也不好。农村的经济社会发展和公共事务管理都包括两个环节——决策和执行，决策要讲民主，执行要讲效率。决策的民主性和执行的高效性都是提高公共事务管理水平、促进经济社会发展的重要因素。就决策而言，间接民主的效率要高于直接民主。
美国政治经济学家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在1962年出版的《同意的计算》一书中探讨了公共政策的成本问题，提出了公共政策的决策成本与外部成本的关系。公共政策的决策成本与参与决策的人数成正比，公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。他们发现，决策成本与外部成本相等时，决策成本与外部成本之和也最小。此时，参与决策的人数既不是少数几个人，也不是所有人，大体在全体人数的2/3左右。
“麻柳模式”因为参与决策的人数较多，因此决策过程很慢，有时会持续几年，也就是说它的决策成本很大。但与决策成本相比，外部成本很小，因而其执行过程非常顺利。这是对以前少数人决策的反动，少数人决策的决策成本小但外部成本很大。“青县模式”的决策方式是代议制，决策成本和外部成本都比较小。从逻辑上讲，在“青县模式”中，参与决策的村代表人数不多，从理论上讲，其外部成本较大，执行过程可能就会拖长。但从实践来看，执行并不存在太大问题。调查发现，其外部成本主要是通过社会资本——传统的人际关系网络来减少的。在青县，村代表主要是各大姓家族推举的，基本都是某姓氏家族的代言人，不仅在家族而且在村里都具有较高威望。发挥民间传统精英的政治作用是“青县模式”的一大特点。
“青县模式”的劣势是对现行的制度框架改造太大。按照现行的法律规定，村民自治的机关是经村民选举产生的村民委员会。村民会议和村民代表会议是村委会在民主决策时所运用的方式，也就是说，村委会认为某些村务需要广泛的讨论，或者应一定数量的村民的要求，才有必要召集村民会议和村民代表会议。召集村民会议或村民代表会议在很大程度上是村委会坚持群众路线的表现。
就地域范围而言，“青县模式”主要适用于村这一级，而“麻柳模式”可以跨村，也可以在村内局部范围内施行。就村级事务的范围而言，“青县模式”显然比“麻柳模式”的适用范围更广泛。就“青县模式”而言，村里的一切事务，都必须经过村代会的讨论和决定；而麻柳的“八步工作法”，主要适用于涉及利益调整的事务，尤其是需要村民出钱出力的事务。在调查中，麻柳当地的许多干部群众都认为，“麻柳模式”主要适用于一事一议的群众集资的公共事务，对于计划生育、农业合作化等不适用。农村“一事一议”决策村务等村民自治制度的建立和普遍推行，为“八步工作法”的产生，提供了直接的政策导向。
可以这样说，麻柳民主是经济落后地区发展的一种方法，它本质上是回答了在分散的小农社会里如何有效完成集体事业的难题。青县民主则是在经济较为发达的情况下解决不同群体利益表达和利益协调问题的有效方法。与“青县模式”相比，麻柳民主是个笨办法却很管用。可以说，在当代中国，这两种模式都有生存的土壤。
五、从当前农村治理的问题看“青县模式”与“麻柳模式”的实践意义
尽管“青县模式”和“麻柳模式”有着不同的发生背景和制度差异，表现为一种不同地域的适应性和有效性，但这并不否定二者对农村治理中存在的一般性问题的解决具有共同的启示。当前农村治理存在的主要问题是：
第一，干群关系紧张。干群关系紧张的原因在于干部与群众之间缺乏沟通，干部不尊重群众的意愿，群众无法有效监督干部。但根源是干部将本应属于群众的权力掌握在自己手中，群众不能当家作主。干群关系紧张的后果是群众对干部普遍丧失信任甚至充满仇恨，这不仅使农村的各项事业发展受到阻碍，更重要的是党在农村的执政能力受到削弱。“青县模式”通过村代会让村民当家作主的同时也使村干部受到有力的约束，这种机制迫使干部不得不为村民着想，因而使干群关系大为改善。“麻柳模式”通过严格规范的程序实现干群共同治理村社，从而使干群关系团结和谐。第二，两委矛盾突出。为解决两委矛盾，实践中产生了三种模式：两票制、“一肩挑”、一制三化。两票制把村民自治的民主机制引入党内，使得农村基层党组织至少在形式上具备了广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性，这样，村委会只有服从党支部的领导。“一肩挑”，就是村支书、村主任由一人来兼任，作为“一肩挑”的配套措施，实行两委成员交叉任职，即支部成员可以兼任村委会成员，这样，实际上是将两委合并来解决两委矛盾，使得权力更加集中，往往会带来一人专断的弊病。所谓 一制三化，即：党支部领导下的村民自治运行机制，支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。这种党支部领导下的村民自治运行机制明确规定村支书是农村的一把手，村委会要向党支部请示汇报工作，并赋予党支部书记召集两委联席会进行议事决策权、村委会公章的签批同意权和财务审批权，这些实际上还是为了树立村党支部书记一把手的绝对权威。[1]两委矛盾本质上是权力之争，使它们没有权力可争才是釜底抽薪的治本之策。“青县模式”和“麻柳模式”都提供了这样一种解决途径：通过还权于民来破解两委矛盾，权力掌握在村民手中，两委都成为真正的服务者。不同之处在于，“青县模式”让权力掌握在村代会手中；而“麻柳模式”更为彻底，将权力直接交给村民。第三，村级财政贫乏。这种状况在取消农业税后更为严峻，为了解决农村公共事业发展的财力问题，中央一方面加大对农村的投入，另一方面出台了“一事一议”制度。但这一制度有几个关键问题没有解决好：一是“有事难议”，二是“议事难决”，三是“决议难行”。[2] “青县模式”和“麻柳模式”恰好在这几个方面都有成功的解决办法。“青县模式”主要通过村代会这一制度平台来实现，有事难议主要是由于村民没有渠道表达，村民代表解决了这个问题；议事难决主要是缺乏协商机制，村代会解决了这个问题；决议难行是因为决议缺乏约束力，村民代表解决了这个问题。“麻柳模式”通过村干部主动入户征求意见来解决有事难议的问题，通过宣传动员来统一思想解决议事难决的问题，通过户户签字同意来确保“决议必行”。
总之，“青县模式”和“麻柳模式”对农村治理有如下启示：“还权于民”可以改善干群关系，增强党在基层的领导能力；还权于民可以从根本上破解两委矛盾；可以通过民主的方法为农村公共事业发展筹资，这不仅可以减轻上级政府的财政负担，又可以使村民自治真正坐实。还权于民是解决当前农村一切主要问题的根本之策。中国村民自治的发展不能局限于村委会的选举上，必须在民主决策、民主管理、民主监督方面不断深化。村民自治不应该成为村委会自治和村官自治，必须还权于民。
六、余论
必须看到，“青县模式”和“麻柳模式”昭示了未来中国村治模式所应具有的一些鲜明特征和特殊内涵：一是必须有利于坚持党的领导，中国村民自治是在党的领导下的村民自治，中国村治模式必须考虑党的领导的实现机制问题，具体而言，必须保证村党支部在村级治理中的领导地位。二是必须真正落实村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，为此必须探索有利于广大村民当家作主的实现机制和制度形式，具体而言，必须保证村民在村级治理中的主人翁地位。三是必须处理好村级自治组织和乡镇政府的关系，中国村治模式应该做到既能保证村级组织的自治地位，又能在乡村合作的基础上完成国家的任务，具体而言，必须致力于构建新的乡村关系。四是必须处理好民主与发展的关系。中国村治模式应该致力于推进民主，但同时这种民主水平又要适应和服务于农村经济社会的实际发展要求。
参考文献：
[1]徐付群．两委矛盾的出路：按照同一节拍舞蹈[J].乡镇
论坛，2004，(8)．
[2]刘祖华．农村“一事一议”的实践困局与制度重构[J].甘
肃理论学刊，2007，（9）．
[责任编辑：孙 巍]
关键词：农村基层民主；民主治理；“青县模式”；“麻柳模式”；村民自治
中图分类号：D422 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）08-0060-05
20世纪90年代中后期，“三农”问题日益突出。农村经济发展趋缓、农民收入增长缓慢但负担却迅速加重。在农村政治生活领域，干群关系紧张成为非常普遍的现象。为此，中央主要采取了两个方面的措施：一是逐步实施农村税费改革，二是大力推进村民自治。1998年《村民委员会组织法》正式颁布，标志着村民自治的发展进入了一个新阶段。在国家对基层民主的大力支持下，各地对村民自治制度的进一步完善做了许多积极有益的探索和创新。《村民委员会组织法》主要是对民主选举做了比较详细和完善的规定，在民主决策、民主管理、民主监督这三个方面留下了很大的制度创新空间。河北省青县和重庆市开县麻柳乡在这些空间创造了两种典型的做法，影响较大，我们姑且称之为“青县模式”和“麻柳模式”。本文的主要目的是对这两种基层民主模式进行比较，并试图找到一些对中国农村民主治理有普遍启示的规律性认识。
一、“青县模式”和“麻柳模式”的形成及其内容
“青县模式”和“麻柳模式”都经历了一个发展完善的过程。“青县模式”最早发端于2002年青县时楼村的上访事件。时楼村分为南院和北院，南院人多，在村委会选举中总能获胜并掌握着村里的管理权。时楼村又是个比较富裕的村，有集体企业，因此在资源分配上南院也占优势。北院为了分享权力和利益，一直上访告状。曾一度时期，为了收齐“三提五统”，村干部和上访代表组成政治协商会，但由于政治协商会是非常设的，往往是在村干部的工作遇到困难才召集，其他事务尤其是涉及利益的核心决策仍是由村干部说了算。因此，北院不再参加政治协商会，又开始上访。时任青县县委书记的赵超英在调查过程中发现了政治协商会的存在，将其重建并制度化，根据《村委会组织法》的规定将其命名为村民代表会。村代会的成立，使时楼村的矛盾在内部得到解决。村代会的常设制，实际上使村务的管理权从村委会转移到了村代会。村代会控制了村委会，村委会成为村代会的执行机构。这也为解决村党支部和村委会之间的矛盾即“两委”矛盾提供了新的思路：只要村党支部能够实现对村代会的领导，两委矛盾就将迎刃而解。为此，赵超英提出在村代会设主席，并鼓励村党支部书记通过竞选兼任村代会主席从而实现村党支部对村代会的掌控。这样就初步形成了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的青县村治模式。在时楼村之后，青县确定23个村作为试点，效果很好。2002年9月以来，逐步在全县范围推广，从而形成了“青县模式”。
“青县模式”最鲜明的特征是村民代表会议的常设制。村民代表会由全体村民代表组成，村民代表由每五户到十五户村民推举一人或者由村民小组推选若干人。村民代表会议设主席一名，负责村民代表会议的召集和议程设置。村代会经授权代村民会议行使日常议事、决策和监督权。村代会至少每季度召开一次会议，一般每月召开一次，对党支部或“两委”联席会提交的议题，组织村民代表充分讨论、发表意见，由三分之二以上的村民代表通过表决形成决议。一切村务都由村民代表会议进行讨论并作出决策，村委会事实上成为村民代表会议的执行机构。尽管村委会是由全体村民公开选举产生的自治机关，有独立于村民代表会议的合法性基础，但与少数几个人组成的村委会相比，村民代表会议无疑更能代表民意。这样，村民自治的载体实际上就由村委会变成了村民代表会议。
村民代表会议的常设，不仅将民主决策落到了实处，而且也有利于民主管理和民主监督的实现。由于村民代表都是村里的精英，因此，村民代表不仅负责村务决策，而且还有力地支持了村委会的执行工作。村务管理不再是由村党支部和村委会少数几个人负责，而是广大村民代表全程参与的民主管理。以前对村委会的监督乏力，主要是缺乏一个有力的监督组织，村民会议有监督权，但其召集非常困难，主要的召集权在村委会手中。与村委会相比，村民监督小组显得势单力薄。村民代表会议的常设，使村民对村委会的监督日常化。村民监督小组依靠村民代表会议，获得了实质性的监督权。
“麻柳模式”的产生是由1998年村民围攻打砸麻柳乡政府一事所引发。当时麻柳乡政府强行集中收取各种税费（包括前几年的欠费），超出了群众可承受的能力限度。6月中旬，群情激愤的老百姓将乡政府围得水泄不通，砸门窗、追打乡干部，一直持续了三天，在上级的疏导下才罢手散去。包括乡党委书记、乡长等在内的乡干部都躲在办公楼里不敢出来，非常狼狈。此事对时任麻柳乡书记的李红彬以及其他乡干部的震撼极大：人民政府竟然被人民围攻，人民根本不信任我们了！震撼之后是深刻的反思：为什么会这样？麻柳的乡干部认识到，问题不是出在人民群众身上，而是政府的工作方式有问题。李红彬认为，“过去政府的工作都是一种行政命令，干部怎样说群众就怎么办。随着社会的发展，人民群众他也有这种要求了，就是说继续延用过去那种行政命令的方式来做群众的思想工作，确实越来越不行了。”为了重新赢得群众的信任，必须改变政府的工作方式。突破口选在双河口大桥的修建上。在修建双河口大桥的过程中，“八步工作法”的雏形出现了。
修建双河口大桥，是麻柳乡党委政府在了解群众最急迫的需求的基础上作出的。具体方案的制定，也是经过充分征求群众意见的。方案确定后，群众提出要自己管理自己的钱。这在以往是没有先例的。但麻柳乡党委政府很果决地同意了。在工程结束后，麻柳乡党委政府又将剩余的钱分还了群众。正是这两项步骤打动了群众，他们对麻柳乡党委政府的态度改变了，党和政府的威信在麻柳乡又重新树立起来了。通过修建双河口大桥，麻柳乡党委政府也发现，这种迫不得已的办法取得的效果却是相当好的。因此，在后来的各项工作中他们也按照这种办法来运作，结果屡试不爽。他们也开始有意识地总结经验，逐步完善。在2004年4月，中央组织部以全国基层组织建设工作情况通报的形式，向全国推出了“八步工作法”。中共重庆市委也作出了在全市学习推广“八步工作法”的决定。
“麻柳模式”的最核心的内容就是“八步工作法”。“八步工作法”是指凡涉及村级经济发展规划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目和村民切身利益的大事，都通过八个程序，广泛听取群众意见，由全体村民或村民代表讨论决策，并由村民代表进行管理和监督。其主要步骤为：第一步，深入调查收集民意，弄清楚大多数群众希望办什么；第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案；第三步，宣传发动统一思想，征求群众对初步方案的意见，争取最大多数人的理解和支持；第四步，民主讨论确定方案。方案确定后，推选工程建设领导小组人选，人选中普通群众必须达到50%以上；所有钱物均由群众代表管理，干部管事不管钱；第五步，户户签字进行公决，赞成率达到85%以上，才予以实施；第六步，分解工程落实到户；第七步，村民小组组织实施；第八步，竣工结算张榜公布。由群众财务管理委员会清算财务，多退少补，并张榜公布，每个群众均可随时查账。可以看出，“麻柳模式”将民主决策、民主管理、民主监督全部融入到这八个办事的步骤中了。
“麻柳模式”的最显著特征是群众全程当家作主。办什么事由群众说了算、怎么办也由群众说了算。具体实施也由群众负责，群众代表管钱、管物、管账、管发放，干部只管事和负责指导。“八步工作法”，是解读民意，按群众意愿办事的一种程序；是发扬民主，有效组织群众的一种方法；是聚合民力，实现群众利益的一种机制。 “八步工作法”起到了聚合民力、整合资源的作用。不仅如此，“八步工作法”在经济建设、公共事业、移民拆迁、民生工程、重大遗留问题处理等方面都取得了很好的效果。
二、“青县模式”和“麻柳模式”的异同及其原因
作为当代中国基层民主创新的成功案例，“青县模式”和“麻柳模式”有着一些明显的共同之处：一是都发生在农民负担最重和农村干群矛盾最为紧张的时期，农民的抗争成为基层民主发展的直接动力。在青县，时楼村群众不断的上访是“青县模式”产生的最直接动力；在麻柳，群众对乡政府的围攻打砸是激发麻柳模式的直接因素。二是在制度创新上都坚持了党的领导、人民当家作主和依法治国相结合的原则理念，探索了将党的领导、人民民主和依法治国有机统一的有效实现机制。“青县模式”通过村代会这一载体将党的领导、村民自治、依法办事融为一体；而“麻柳模式”则将党的领导、村民自治、依法办事一起融于“八步工作法”中。三是地方政治精英在基层民主模式的创新上起到了重要作用。“青县模式”的形成与原县委书记赵超英的政治理念、精心设计和勇于试验有着直接的关系；在麻柳，以李红彬书记为代表的乡干部的真心为民和政治勇气对“八步工作法”的产生起到了关键作用。四是创新后的制度绩效都很好。“青县模式”和“麻柳模式”不仅维持了农村的政治稳定和社会和谐，而且促进了农村经济的发展和公共事业的快速进步。据统计，新模式运行七年来，青县查处村干部经济违纪案件占全县查处案件总量的比重下降到12.9%，在2003年以后查处的所有案件中，发案时间在2002年以后的只占23.2%，农村干部独断专权、违法乱纪等问题得到了有效遏制；与此同时，农村公共事业得到较大发展，一些过去政府给钱都办不成的事，现在农民自发地办成了，70多个村建设了小公园、小广场等休闲设施。在麻柳乡，1999年以来乡党委政府为群众兴办实事163件，切实解决了群众“行路难”、“饮水难”、“通话难”、“照明难”、“看病难”等问题，群众自发给党委政府送来21面锦旗，立下2块政德碑，全乡连续7年零上访。2007年比2000年生产总值翻了一番，农民人均纯收入增加2倍多。
“青县模式”和“麻柳模式”的区别用一句话概括就是，“青县模式”和“麻柳模式”分别代表了代议民主和直接民主。在“青县模式”中，村民的民主权利是通过自己推选的村民代表来行使的；在“麻柳模式”中，村民的民主权利是通过户户签字进行公决的形式行使的，不是村民个人直接行使的。直接民主很难实现，不仅受地域大小和人口规模的限制，而且也受区域内居民的流动性的限制。在麻柳，常年外出打工的人非常多，因此，以个人为单位的直接民主难以实现，以户为单位既符合中国家文化的传统，又便于操作。因此，麻柳的直接民主是一种以户为单位的直接民主。
“青县模式”和“麻柳模式”之所以存在间接民主和直接民主的区别，原因主要有三个方面：
一是产生的背景和面临的主要矛盾不同。这是最直接的原因。“青县模式”产生的最初缘由是为解决村中的派系冲突，这里的矛盾在表面上表现为干群矛盾，实际上是一个村里的权力平衡配置和利益协调问题。解决的途径是在上级部门的主持下，两派共同建立了一个协商机制。这个协商机制的主要载体就是村民代表会议。“麻柳模式”面对的是真正的干群矛盾，而且干群关系已到了尖锐对立的程度。上级组织不是第三方，而是村民的对立面。乡镇被群众围攻，乡村的一切工作已陷于瘫痪。在这种情况下，解决问题的关键在于重新取得群众的信任。最有效的办法莫过于想群众之所想，彻底还权于民。换句话说，“麻柳模式”具有明显的应急性特征。正是因为这种应急性，麻柳的民主才成为一种彻底的公决式民主。
二是领导人的意志不同。“青县模式”的产生与时任县委书记的赵超英的一手设计有着非常重要的关系。村代会的原型是村里自行组织的“政治协商会”，它只是一个不同派系之间的临时性的协商机构，但赵超英却发现了这个机构的更为重要的意义。在他看来，这种机构不仅能实现村民当家作主，而且党还能较为容易地通过这个机构实现对村委会和村级事务的领导。他在现行法律中为这个机构找到了立足之地，将这个机构改造成村代会。“麻柳模式”的产生主要是时任麻柳乡党委书记的李红彬亲力亲为的结果。他亲身体验了被群众围攻的处境，并带领乡村干部真诚地求得群众的谅解和信任。他的处境完全与赵超英不同，赵超英是村里派系矛盾的调停者，置身事外，而他则是群众矛头直指的对象，在被群众围攻之后，惊恐之余，思考的更多的是如何才能尽快重新获得群众的信任和支持。而这则需要乡村两级干部拿出最大的诚意来真正地为群众办实事办好事。“八步工作法”本质上就是政府直接向群众开诚布公的一种形式和程序。
三是发源地的经济发展水平的差异。“青县模式”产生在一个比较富裕的村里，而“麻柳模式”产生在非常贫穷的乡村。在青县，由于村里有较多的集体财产，分配方式对村民自身利益影响较大，利益分配容易引发矛盾。这是一种村内部的矛盾，最好的解决方法是在村内建立一种代表协商机制，而这正是村代会产生的最初动因。而麻柳乡地处重庆市开县西北角，离县城66公里，境内溪沟纵横，断崖绝壁横生，自然条件恶劣。幅员面积96平方公里，1999年底人口为27112人，群众居住十分分散。乡里几乎没什么企业，政府财力非常有限。要想做出点成绩来，政府必须通过“群众的事群众定、群众的事群众办、群众的事群众管”的方式，运用较少的投资吸引群众较大的投入，一切与群众商量着办，做到“干群一心谋发展”，否则，群众不出钱，政府强行收，就会造成官民之间的矛盾甚至暴力冲突。“八步工作法”本质上就是政府和村两委与群众协商做事的一种有效机制。
三、“青县模式”与“麻柳模式”在运作中的具体差异
“青县模式”和“麻柳模式”作为制度创新的典范，侧重点是不同的。“青县模式”的创新主要是在主体方面，即新的组织机构的成立；“麻柳模式”的创新主要是在程序方面，即改变现有机构的工作方式。
具体来说，在组织方面，“青县模式”创造了一个新的村治组织——村代会。这个组织的作用非常重要，它既要把党的领导和群众的意愿结合起来，又要督促村委会实施和监督村委会工作。“麻柳模式”没有增加新的主体，村党支部和村委会仍在村级事务中占主导地位，不过村民的意愿得到了重视。“八步工作法”的实质内容是将村级组织的民主作风长效化、工作的群众路线制度化程序化了。
在过程方面，“青县模式”和“麻柳模式”也有差别。在提案环节上，由于“青县模式”的村代会的重要地位，村民代表自身提议案的数量多，积极性高；而在“麻柳模式”中，议案绝大多数还是由村干部提出的。在审议环节上，“青县模式”比“麻柳模式”多一个享有审议权的机构，那就是除党支部会议、两委联席会议之外的村民代表会。在表决环节上，“青县模式”是将村级事务交给由村民代表组成的村代会来表决，三分之二的村民代表同意即算表决通过；而“麻柳模式”是将村级事务交由村中每家每户进行签字表决，签字同意的比例必须达到85%以上才算表决通过。在执行环节上，“青县模式”中的村委会负责具体执行、村民配合；而“麻柳模式”中的执行是由村民具体实施，村民管钱管物，村干部只是起指导作用。在监督环节上，“青县模式”的监督主要由常设的村代会及其下设的村民监督小组来履行；而“麻柳模式”中的监督是一事一监督，在具体事项中由村民推选的监督小组来负责监督，这些小组没有正式的名称和地位，往往随着事项的结束而告解散。
由于制度设计的差异，“青县模式”和“麻柳模式”在运行过程中对所涉主体的影响也是不同的：
其一，对党支部和村委会的影响。“麻柳模式”对党支部和村委会的权力范围没有多大改变，只是对他们运用权力的方式进行了规范化。它不强调权力的划分，而注重权力的运用方式。“青县模式”则不同，它将村治中的权力进行了明确划分，党支部管事、村代会做主、村委会办事，通过权力划分以及各机构各司其职来实现权力运行的规范化和制度化。在“麻柳模式”中，党支部和村委会在广大村民面前是一体化的，而在“青县模式”中，党支部的地位明显高于村委会，党支部不仅领导村代会，而且通过村代会实现了对村委会的有效领导。村代会既是党支部的抓手，又对党支部提出了挑战。党支部书记不能当选村代会主席就必须辞去党支部书记职务，党员不能在村代会组成人员中占据优势就难以实现党支部对村代会的领导，因此，党支部和党员必须是能够真正代表村民的人，时刻都要接受村民的评判。在实践当中，青县探索出了一条基层党建的新思路，那就是通过村代会将那些在村民中有威信、真正代表村民的村民代表及时地吸收入党，通过村代会实现对党组织的制度性约束。
其二，对村民的影响。“麻柳模式”极大地提高了村民在村治中的地位，村民的意见对村两委的影响非常大，但同时也弱化了村级组织对村民的约束。另外，由于“八步工作法”主要是运用于群众集资的项目，但对于其他不需群众集资的事项，村民的主人意识可能就不会那么清醒。对于这些事项，村民的监督可能会由于缺乏组织支撑而弱化甚至虚化。“青县模式”将村务管理的权力交给村民代表会，村民代表都是村中的精英，明事理守法纪，他们既能代表村民，又能约束村民。正如有人说的那样，村民往往不怕村干部，敢于和村干部闹，但却非常敬畏村民代表。
其三，对上级政府的影响。麻柳的“八步工作法”对上级政府的工作有启示作用，许多县乡政府都在一些诸如扶贫救灾、拆迁占地等项目中引入“八步工作法”。“青县模式”通过村代会对党支部的约束，使党支部不仅是上级政府的代理人，而且更是村民的代表者。村党支部对上级政府不再仅仅是执行命令，更要为村民争取权益。与“麻柳模式”相比，“青县模式”更利于增强村民的利益意识和自治意识。
四、“青县模式”和“麻柳模式”的优势比较
“青县模式”对“麻柳模式”的优势主要表现在间接民主对直接民主的优势上，这实际上涉及到效率与民主的关系问题。当前中国农村更需要的是民主还是效率？可以说，发展是首要的，民主要服务于发展这个主题。农村的民主水平要与农村发展的要求相适应，超前不好、滞后也不好。农村的经济社会发展和公共事务管理都包括两个环节——决策和执行，决策要讲民主，执行要讲效率。决策的民主性和执行的高效性都是提高公共事务管理水平、促进经济社会发展的重要因素。就决策而言，间接民主的效率要高于直接民主。
美国政治经济学家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在1962年出版的《同意的计算》一书中探讨了公共政策的成本问题，提出了公共政策的决策成本与外部成本的关系。公共政策的决策成本与参与决策的人数成正比，公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。他们发现，决策成本与外部成本相等时，决策成本与外部成本之和也最小。此时，参与决策的人数既不是少数几个人，也不是所有人，大体在全体人数的2/3左右。
“麻柳模式”因为参与决策的人数较多，因此决策过程很慢，有时会持续几年，也就是说它的决策成本很大。但与决策成本相比，外部成本很小，因而其执行过程非常顺利。这是对以前少数人决策的反动，少数人决策的决策成本小但外部成本很大。“青县模式”的决策方式是代议制，决策成本和外部成本都比较小。从逻辑上讲，在“青县模式”中，参与决策的村代表人数不多，从理论上讲，其外部成本较大，执行过程可能就会拖长。但从实践来看，执行并不存在太大问题。调查发现，其外部成本主要是通过社会资本——传统的人际关系网络来减少的。在青县，村代表主要是各大姓家族推举的，基本都是某姓氏家族的代言人，不仅在家族而且在村里都具有较高威望。发挥民间传统精英的政治作用是“青县模式”的一大特点。
“青县模式”的劣势是对现行的制度框架改造太大。按照现行的法律规定，村民自治的机关是经村民选举产生的村民委员会。村民会议和村民代表会议是村委会在民主决策时所运用的方式，也就是说，村委会认为某些村务需要广泛的讨论，或者应一定数量的村民的要求，才有必要召集村民会议和村民代表会议。召集村民会议或村民代表会议在很大程度上是村委会坚持群众路线的表现。
就地域范围而言，“青县模式”主要适用于村这一级，而“麻柳模式”可以跨村，也可以在村内局部范围内施行。就村级事务的范围而言，“青县模式”显然比“麻柳模式”的适用范围更广泛。就“青县模式”而言，村里的一切事务，都必须经过村代会的讨论和决定；而麻柳的“八步工作法”，主要适用于涉及利益调整的事务，尤其是需要村民出钱出力的事务。在调查中，麻柳当地的许多干部群众都认为，“麻柳模式”主要适用于一事一议的群众集资的公共事务，对于计划生育、农业合作化等不适用。农村“一事一议”决策村务等村民自治制度的建立和普遍推行，为“八步工作法”的产生，提供了直接的政策导向。
可以这样说，麻柳民主是经济落后地区发展的一种方法，它本质上是回答了在分散的小农社会里如何有效完成集体事业的难题。青县民主则是在经济较为发达的情况下解决不同群体利益表达和利益协调问题的有效方法。与“青县模式”相比，麻柳民主是个笨办法却很管用。可以说，在当代中国，这两种模式都有生存的土壤。
五、从当前农村治理的问题看“青县模式”与“麻柳模式”的实践意义
尽管“青县模式”和“麻柳模式”有着不同的发生背景和制度差异，表现为一种不同地域的适应性和有效性，但这并不否定二者对农村治理中存在的一般性问题的解决具有共同的启示。当前农村治理存在的主要问题是：
第一，干群关系紧张。干群关系紧张的原因在于干部与群众之间缺乏沟通，干部不尊重群众的意愿，群众无法有效监督干部。但根源是干部将本应属于群众的权力掌握在自己手中，群众不能当家作主。干群关系紧张的后果是群众对干部普遍丧失信任甚至充满仇恨，这不仅使农村的各项事业发展受到阻碍，更重要的是党在农村的执政能力受到削弱。“青县模式”通过村代会让村民当家作主的同时也使村干部受到有力的约束，这种机制迫使干部不得不为村民着想，因而使干群关系大为改善。“麻柳模式”通过严格规范的程序实现干群共同治理村社，从而使干群关系团结和谐。第二，两委矛盾突出。为解决两委矛盾，实践中产生了三种模式：两票制、“一肩挑”、一制三化。两票制把村民自治的民主机制引入党内，使得农村基层党组织至少在形式上具备了广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性，这样，村委会只有服从党支部的领导。“一肩挑”，就是村支书、村主任由一人来兼任，作为“一肩挑”的配套措施，实行两委成员交叉任职，即支部成员可以兼任村委会成员，这样，实际上是将两委合并来解决两委矛盾，使得权力更加集中，往往会带来一人专断的弊病。所谓 一制三化，即：党支部领导下的村民自治运行机制，支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。这种党支部领导下的村民自治运行机制明确规定村支书是农村的一把手，村委会要向党支部请示汇报工作，并赋予党支部书记召集两委联席会进行议事决策权、村委会公章的签批同意权和财务审批权，这些实际上还是为了树立村党支部书记一把手的绝对权威。[1]两委矛盾本质上是权力之争，使它们没有权力可争才是釜底抽薪的治本之策。“青县模式”和“麻柳模式”都提供了这样一种解决途径：通过还权于民来破解两委矛盾，权力掌握在村民手中，两委都成为真正的服务者。不同之处在于，“青县模式”让权力掌握在村代会手中；而“麻柳模式”更为彻底，将权力直接交给村民。第三，村级财政贫乏。这种状况在取消农业税后更为严峻，为了解决农村公共事业发展的财力问题，中央一方面加大对农村的投入，另一方面出台了“一事一议”制度。但这一制度有几个关键问题没有解决好：一是“有事难议”，二是“议事难决”，三是“决议难行”。[2] “青县模式”和“麻柳模式”恰好在这几个方面都有成功的解决办法。“青县模式”主要通过村代会这一制度平台来实现，有事难议主要是由于村民没有渠道表达，村民代表解决了这个问题；议事难决主要是缺乏协商机制，村代会解决了这个问题；决议难行是因为决议缺乏约束力，村民代表解决了这个问题。“麻柳模式”通过村干部主动入户征求意见来解决有事难议的问题，通过宣传动员来统一思想解决议事难决的问题，通过户户签字同意来确保“决议必行”。
总之，“青县模式”和“麻柳模式”对农村治理有如下启示：“还权于民”可以改善干群关系，增强党在基层的领导能力；还权于民可以从根本上破解两委矛盾；可以通过民主的方法为农村公共事业发展筹资，这不仅可以减轻上级政府的财政负担，又可以使村民自治真正坐实。还权于民是解决当前农村一切主要问题的根本之策。中国村民自治的发展不能局限于村委会的选举上，必须在民主决策、民主管理、民主监督方面不断深化。村民自治不应该成为村委会自治和村官自治，必须还权于民。
六、余论
必须看到，“青县模式”和“麻柳模式”昭示了未来中国村治模式所应具有的一些鲜明特征和特殊内涵：一是必须有利于坚持党的领导，中国村民自治是在党的领导下的村民自治，中国村治模式必须考虑党的领导的实现机制问题，具体而言，必须保证村党支部在村级治理中的领导地位。二是必须真正落实村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，为此必须探索有利于广大村民当家作主的实现机制和制度形式，具体而言，必须保证村民在村级治理中的主人翁地位。三是必须处理好村级自治组织和乡镇政府的关系，中国村治模式应该做到既能保证村级组织的自治地位，又能在乡村合作的基础上完成国家的任务，具体而言，必须致力于构建新的乡村关系。四是必须处理好民主与发展的关系。中国村治模式应该致力于推进民主，但同时这种民主水平又要适应和服务于农村经济社会的实际发展要求。
参考文献：
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[责任编辑：孙 巍]