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摘 要 协商民主理论具有平等性、包容性、公开性和合法性特征。作为河南农村基层民主决策实践探索成果之一的“4 2”工作法，在决策内容、程序设计、参与主体和决策过程等方面与协商民主理论之间具有契合性。“4 2”工作法促进决策的公正性和科学性，增强党在农村基层政权的合法性；提高群众的公民意识，增强公众参与农村基层民主建设的热情和能力；密切农村党群干群关系，促进农村基层社会的和谐与稳定，体现协商民主的价值诉求。
关键词 协商民主 农村基层 民主决策 “4 2”工作法
基金项目：1.2015年度河南省教育厅人文社会科学研究规划项目，“协商民主视野下河南农村基层民主建设研究”（2015-GH-546）研究成果。2.2015年度河南省社科联、河南省经团联调研课题，“河南农村基层服务型党组织建设研究”（SKL-2015-119）研究成果。
作者简介：王向华，洛阳师范学院，副教授。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-162-02
协商民主理论主张通过建立一套平等的对话机制，逐步实现“公共领域”民主的决策参与和乡村治理。“4 2”工作法，又叫“四议两公开”工作法，将协商民主理论引入农村基层民主决策中，通过基层党委和政府、专家和群众的广泛参与、讨论和审议，确保公共决策形成过程的公开性和科学性，增强了党在农村基层政权的合法性，巩固了党在农村的执政基础。
一、协商民主的含义及其特点
协商民主又叫商议民主、商谈民主或审议民主，其源头可以追溯到古希腊。1980 年，美国克莱蒙特大学教授约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用协商民主一词，到20世纪90年代，协商民主受到西方政治学界的广泛关注。
对于协商民主的概念，目前学术界主要有以下四种观点：第一，米勒（David Miller）、亨德里克（Carolyn Herrdrisk）等人认为，协商民主是一种民主的决策参与形式。每个参与者都能够平等地参与制定公共政策，自由表达自己的意见，并且仔细倾听不同的意见，然后经过平等协商和讨论作出决策。 第二，瓦拉德斯（Jorge M.Valadez）、陈家刚等人认为协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，通过参与立法和决策等政治过程，在对话和讨论中相互交流，了解彼此的观点，最后在追求公共利益的前提下达成共识，通过公共协商制定决策。 第三，科恩、库克等学者认为，协商民主是一种组织形式，是理性讨论政治生活的一种民主政府，或者成员进行公共协商的团体。第四，德国学者哈贝马斯指出，协商民主是一种规范模式，即程序主义的商议民主。
纵观专家学者对协商民主内涵的理解，我们不难发现，“协商民主具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等特征。”
本文着重阐述以下三个方面的特征：第一，主体的多元化、平等性和包容性。第二，程序的公开性、合法性和规范化。第三，协商结果的共识性。
二、“4 2”工作法与协商民主之间具有契合性
“4 2”工作法，源于河南省邓州市深化“三级联创”活动、加强农村基层组织建设的创新实践。其内涵是指所有村级重大事项都必须在村党组织的领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开和实施结果公开。“4 2”工作法是农村基层民主决策创新过程中的一种民主协商机制，是协商形式在农村的变通和实际应用，与协商民主之间有良好的契合性。
（一）“4 2”工作法契合协商民主的现实前提——利益主体的多元化
“协商民主承认并接受利益主体多样和利益主体多元的社会现实”。 “4 2”工作法通过规范的决策程序引导农村各利益主体平等参与决策事项，是我国公民参与农村基层公共事务协商的良好平台。“4 2”工作法的决策程序分为四个阶段。第一阶段的群众参与主要表现在村党支部会议提议前，广泛征求党员、干部、村民代表和群众的意见，这个阶段充分考虑了绝大多数群众的切实利益。第二阶段主要是“两委”会商议过程，参与主体主要是党支部成员和村委会成员，按照少数服从多数的原则，对提议意见和实施方案进行表决，形成商议意见。商议后提交党员大会审议。第三阶段的党员大会审议环节，党员是参与的主体。第四阶段，村民代表会议或村民会议决议，这个阶段主要的参与者是全体村民。在“4 2”工作法中，参与决策的人员既包括党员、干部，又包括村民代表和全体村民。“4 2”工作法实践程序的每一个环节都契合了协商民主参与主体的广泛性和多元化等特征。
（二）“4 2”工作法体现协商民主的主题内容——话题的公共性
协商民主要求，凡涉及公众利益的事务，都应该让公众全面知晓和了解，并让利益相关者积极参与讨论，通过平等对话、有效沟通和协商等形式表达和反映自己的利益诉求和意见，并通过一定协商平台对公众反映的意见和要求给予关切和反馈。“4 2”工作法契合了协商民主理论中协商内容的公共性特点。其决策的主要内容包括村民自治范畴之内的重大事项、各级党委政府有关政策的落实和各级确定的中心工作。其中村民自治范畴之内的重大事项，主要是与农民群众切身利益相关的事项，都是公共性议题，这些议题符合协商民主的基本要求，即政府与公众对共同事务进行共同决策。
（三）“4 2”工作法践行协商民主的制度规则——程序的规范化和过程的公开性
“4 2”工作法作为河南农村基层民主决策的创新实践形式，在决策程序的规范化和过程的公开性方面保障了协商民主的制度规则。首先，程序的规范化。“4 2”工作法规定进入决策程序的村级重大事项，按照严格的程序来进行讨论和协商。其次，过程的公开性。公开性着重体现在以下三个方面：第一，决议公告公开，决议公告采取文字、广播等形式公开发布，并且公告必须在村级组织活动场所进行公示，在公告栏旁边设置群众意见箱，公告的时间不少于7天，体现了该工作法决策的公开和透明性。第二，实施结果公开。实施结果采取公示的形式来进行，公示时还设置意见箱，收集党员和群众的意见和建议。第三，决议的形成过程公开。从决议的提议到决议的最终形成过程中，每一次会议的功能、方式、组织工作和适用范围、程序是公开的，会议形成决定的过程及会议的内容也是公开的。 （四）“4 2”工作法符合协商民主的最终诉求——结果的共识性
协商民主的核心内容是公共协商，它要求公民在参与过程中，以公共理性为指导，在实现公共利益最大化的基础上达成最终共识。“4 2”工作法要求农村基层干部改变传统的决策方式，由行政命令、独断专行向协商讨论、公共合作转化，能够广开言路、群策群力、集思广益，在广泛磋商、讨论，充分、反复协商的基础上，将一些好的意见和建议集中到决议或决定的草案中去，形成利益相关者都能认可的决策方案，有效地提升了农村基层民主建设的水平。从这个意义上来说，“4 2”工作法符合协商民主的最终诉求——结果的共识性。
三、基于协商民主的“4 2”工作法在农村基层民主决策中的价值功效
基于协商民主的“4 2”工作法作为河南农村基层民主创新实践的成果，将民主由选举层面扩展到了决策和监督层面，体现了它在农村基层民主决策中的价值功效。
（一）聚合多方智慧，促进农村基层民主决策的公正性和科学性
始于河南邓州的“4 2”工作法吸取协商民主的理论内容，通过严格的“四议”程序对村内事务进行民主决策，增强了决策的公众性，最终提高了农村基层党组织在群众中的威望，确保了党在农村执政的合法性。与此同时，基于协商民主的“4 2”工作法规定，在村党支部提议前，要进行多方充分的调研，在调研过程中不仅要广泛收集民意，而且听取专家的意见。在村“两委”班子会议商议阶段，对于专业性较强的事项，同样邀请相关的专业人员参与论证和讨论，做到集党员群众的意见和专家的智慧于一体，群众参与决策增强了决策的群众基础，专家参与可行性分析和论证，有效地避免了决策失误，使决策不仅符合群众的意愿，而且更为科学和合理，夯实了农村基层政权的群众基础，提高了农村基层政权执政的有效性。
（二）引导群众积极参与，增强公众参与农村基层民主决策的意识和能力
“4 2”工作法将农民对村级事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督融入一套严格的议事程序中，充分集中普通群众的智慧和力量，让群众在决策的过程中知情权、表达权和参与权得到充分保障。在推行“4 2”工作法的过程中，要广泛发动群众，全面做好宣讲工作，教育干部先学、先懂、先会的基础上，通过广播、板报、标语等多种方式，广泛宣传推行“4 2”工作法的地位和作用、程序和步骤，全面增强群众自己的事情“自己议、自己定、自己干”的主人翁意识，让群众在协商过程中培养相互尊重、相互理解的意识及对于公共利益的责任，培养群众在农村公共事务决策过程中的民主参与能力和利益表达能力。
（三）密切党群和干群关系，促进农村基层社会的和谐与稳定
“4 2”工作法是针对农村基层民主决策中党群、干群关系紧张问题而诞生的新决策形式。“4 2”工作法明确规定了乡村基层干部的工作职责范围和工作权限，加强了对党员干部的权力约束，强化了农民主动参与村级事务的意识，促进了农民群众对决策过程的全程监督，增强了政府决策的公开透明度，减少了群众和干部的矛盾和摩擦，密切了农村党群和干群关系，增强了干部工作的效率和党员干部在群众中的威信。“4 2”工作法的做法是协商民主在农村基层民主决策的有效形式，有助于建立和谐的农村干群关系，增强农村基层的和谐与稳定。
综上所述，“4 2”工作法作为一种民主决策机制，与协商民主理论之间有较强的契合性，它是协商民主融入我国农村基层民主建设实践中的一种新范式。在农村基层民主建设进程中，基于协商民主的“4 2”工作法能有效促进农村公共决策的合法性、公正性和科学性等方面的要求，完善基层民主决策机制，促进农村基层民主建设的进程。
注释：
陈家刚，等译.协商民主：论理性与政治.北京：中央编译出版社.2006.1.
陈家刚.协商民主与当代中国民主政治的发展.http：//theory.people.com.cn/GB/410 38/4758109.html.
戴均.协商民主：村民自治可持续发展的政治诉求.人文杂志.2009（2）.187.
许玉镇、王颖.民生政策形成中利益相关者有序参与问题研究——基于协商民主的视角.政治学研究.2015（1）.23.
关键词 协商民主 农村基层 民主决策 “4 2”工作法
基金项目：1.2015年度河南省教育厅人文社会科学研究规划项目，“协商民主视野下河南农村基层民主建设研究”（2015-GH-546）研究成果。2.2015年度河南省社科联、河南省经团联调研课题，“河南农村基层服务型党组织建设研究”（SKL-2015-119）研究成果。
作者简介：王向华，洛阳师范学院，副教授。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-162-02
协商民主理论主张通过建立一套平等的对话机制，逐步实现“公共领域”民主的决策参与和乡村治理。“4 2”工作法，又叫“四议两公开”工作法，将协商民主理论引入农村基层民主决策中，通过基层党委和政府、专家和群众的广泛参与、讨论和审议，确保公共决策形成过程的公开性和科学性，增强了党在农村基层政权的合法性，巩固了党在农村的执政基础。
一、协商民主的含义及其特点
协商民主又叫商议民主、商谈民主或审议民主，其源头可以追溯到古希腊。1980 年，美国克莱蒙特大学教授约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用协商民主一词，到20世纪90年代，协商民主受到西方政治学界的广泛关注。
对于协商民主的概念，目前学术界主要有以下四种观点：第一，米勒（David Miller）、亨德里克（Carolyn Herrdrisk）等人认为，协商民主是一种民主的决策参与形式。每个参与者都能够平等地参与制定公共政策，自由表达自己的意见，并且仔细倾听不同的意见，然后经过平等协商和讨论作出决策。 第二，瓦拉德斯（Jorge M.Valadez）、陈家刚等人认为协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，通过参与立法和决策等政治过程，在对话和讨论中相互交流，了解彼此的观点，最后在追求公共利益的前提下达成共识，通过公共协商制定决策。 第三，科恩、库克等学者认为，协商民主是一种组织形式，是理性讨论政治生活的一种民主政府，或者成员进行公共协商的团体。第四，德国学者哈贝马斯指出，协商民主是一种规范模式，即程序主义的商议民主。
纵观专家学者对协商民主内涵的理解，我们不难发现，“协商民主具有多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等特征。”
本文着重阐述以下三个方面的特征：第一，主体的多元化、平等性和包容性。第二，程序的公开性、合法性和规范化。第三，协商结果的共识性。
二、“4 2”工作法与协商民主之间具有契合性
“4 2”工作法，源于河南省邓州市深化“三级联创”活动、加强农村基层组织建设的创新实践。其内涵是指所有村级重大事项都必须在村党组织的领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开和实施结果公开。“4 2”工作法是农村基层民主决策创新过程中的一种民主协商机制，是协商形式在农村的变通和实际应用，与协商民主之间有良好的契合性。
（一）“4 2”工作法契合协商民主的现实前提——利益主体的多元化
“协商民主承认并接受利益主体多样和利益主体多元的社会现实”。 “4 2”工作法通过规范的决策程序引导农村各利益主体平等参与决策事项，是我国公民参与农村基层公共事务协商的良好平台。“4 2”工作法的决策程序分为四个阶段。第一阶段的群众参与主要表现在村党支部会议提议前，广泛征求党员、干部、村民代表和群众的意见，这个阶段充分考虑了绝大多数群众的切实利益。第二阶段主要是“两委”会商议过程，参与主体主要是党支部成员和村委会成员，按照少数服从多数的原则，对提议意见和实施方案进行表决，形成商议意见。商议后提交党员大会审议。第三阶段的党员大会审议环节，党员是参与的主体。第四阶段，村民代表会议或村民会议决议，这个阶段主要的参与者是全体村民。在“4 2”工作法中，参与决策的人员既包括党员、干部，又包括村民代表和全体村民。“4 2”工作法实践程序的每一个环节都契合了协商民主参与主体的广泛性和多元化等特征。
（二）“4 2”工作法体现协商民主的主题内容——话题的公共性
协商民主要求，凡涉及公众利益的事务，都应该让公众全面知晓和了解，并让利益相关者积极参与讨论，通过平等对话、有效沟通和协商等形式表达和反映自己的利益诉求和意见，并通过一定协商平台对公众反映的意见和要求给予关切和反馈。“4 2”工作法契合了协商民主理论中协商内容的公共性特点。其决策的主要内容包括村民自治范畴之内的重大事项、各级党委政府有关政策的落实和各级确定的中心工作。其中村民自治范畴之内的重大事项，主要是与农民群众切身利益相关的事项，都是公共性议题，这些议题符合协商民主的基本要求，即政府与公众对共同事务进行共同决策。
（三）“4 2”工作法践行协商民主的制度规则——程序的规范化和过程的公开性
“4 2”工作法作为河南农村基层民主决策的创新实践形式，在决策程序的规范化和过程的公开性方面保障了协商民主的制度规则。首先，程序的规范化。“4 2”工作法规定进入决策程序的村级重大事项，按照严格的程序来进行讨论和协商。其次，过程的公开性。公开性着重体现在以下三个方面：第一，决议公告公开，决议公告采取文字、广播等形式公开发布，并且公告必须在村级组织活动场所进行公示，在公告栏旁边设置群众意见箱，公告的时间不少于7天，体现了该工作法决策的公开和透明性。第二，实施结果公开。实施结果采取公示的形式来进行，公示时还设置意见箱，收集党员和群众的意见和建议。第三，决议的形成过程公开。从决议的提议到决议的最终形成过程中，每一次会议的功能、方式、组织工作和适用范围、程序是公开的，会议形成决定的过程及会议的内容也是公开的。 （四）“4 2”工作法符合协商民主的最终诉求——结果的共识性
协商民主的核心内容是公共协商，它要求公民在参与过程中，以公共理性为指导，在实现公共利益最大化的基础上达成最终共识。“4 2”工作法要求农村基层干部改变传统的决策方式，由行政命令、独断专行向协商讨论、公共合作转化，能够广开言路、群策群力、集思广益，在广泛磋商、讨论，充分、反复协商的基础上，将一些好的意见和建议集中到决议或决定的草案中去，形成利益相关者都能认可的决策方案，有效地提升了农村基层民主建设的水平。从这个意义上来说，“4 2”工作法符合协商民主的最终诉求——结果的共识性。
三、基于协商民主的“4 2”工作法在农村基层民主决策中的价值功效
基于协商民主的“4 2”工作法作为河南农村基层民主创新实践的成果，将民主由选举层面扩展到了决策和监督层面，体现了它在农村基层民主决策中的价值功效。
（一）聚合多方智慧，促进农村基层民主决策的公正性和科学性
始于河南邓州的“4 2”工作法吸取协商民主的理论内容，通过严格的“四议”程序对村内事务进行民主决策，增强了决策的公众性，最终提高了农村基层党组织在群众中的威望，确保了党在农村执政的合法性。与此同时，基于协商民主的“4 2”工作法规定，在村党支部提议前，要进行多方充分的调研，在调研过程中不仅要广泛收集民意，而且听取专家的意见。在村“两委”班子会议商议阶段，对于专业性较强的事项，同样邀请相关的专业人员参与论证和讨论，做到集党员群众的意见和专家的智慧于一体，群众参与决策增强了决策的群众基础，专家参与可行性分析和论证，有效地避免了决策失误，使决策不仅符合群众的意愿，而且更为科学和合理，夯实了农村基层政权的群众基础，提高了农村基层政权执政的有效性。
（二）引导群众积极参与，增强公众参与农村基层民主决策的意识和能力
“4 2”工作法将农民对村级事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督融入一套严格的议事程序中，充分集中普通群众的智慧和力量，让群众在决策的过程中知情权、表达权和参与权得到充分保障。在推行“4 2”工作法的过程中，要广泛发动群众，全面做好宣讲工作，教育干部先学、先懂、先会的基础上，通过广播、板报、标语等多种方式，广泛宣传推行“4 2”工作法的地位和作用、程序和步骤，全面增强群众自己的事情“自己议、自己定、自己干”的主人翁意识，让群众在协商过程中培养相互尊重、相互理解的意识及对于公共利益的责任，培养群众在农村公共事务决策过程中的民主参与能力和利益表达能力。
（三）密切党群和干群关系，促进农村基层社会的和谐与稳定
“4 2”工作法是针对农村基层民主决策中党群、干群关系紧张问题而诞生的新决策形式。“4 2”工作法明确规定了乡村基层干部的工作职责范围和工作权限，加强了对党员干部的权力约束，强化了农民主动参与村级事务的意识，促进了农民群众对决策过程的全程监督，增强了政府决策的公开透明度，减少了群众和干部的矛盾和摩擦，密切了农村党群和干群关系，增强了干部工作的效率和党员干部在群众中的威信。“4 2”工作法的做法是协商民主在农村基层民主决策的有效形式，有助于建立和谐的农村干群关系，增强农村基层的和谐与稳定。
综上所述，“4 2”工作法作为一种民主决策机制，与协商民主理论之间有较强的契合性，它是协商民主融入我国农村基层民主建设实践中的一种新范式。在农村基层民主建设进程中，基于协商民主的“4 2”工作法能有效促进农村公共决策的合法性、公正性和科学性等方面的要求，完善基层民主决策机制，促进农村基层民主建设的进程。
注释：
陈家刚，等译.协商民主：论理性与政治.北京：中央编译出版社.2006.1.
陈家刚.协商民主与当代中国民主政治的发展.http：//theory.people.com.cn/GB/410 38/4758109.html.
戴均.协商民主：村民自治可持续发展的政治诉求.人文杂志.2009（2）.187.
许玉镇、王颖.民生政策形成中利益相关者有序参与问题研究——基于协商民主的视角.政治学研究.2015（1）.23.