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摘要：计划生育政策实施30年来，取得了显著成效，但实施过程中亦存在诸多问题不容回避。因此，需要进一步完善计划生育政策，并适时将政策的工作重心从少生转移到优生上来，透过大力发展经济、着力发展教育和健全激励机制尤其是构建行之有效的养老制度，来实现计划生育的政策目标。
关键词：计划生育政策；少生；优生；养老制度
作者简介：李院林，浙江金华浙江师范大学法政学院。
中图分类号：C923文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-203-02
自1982年党的十二大确定计划生育政策作为一项基本国策以来，这一政策实施至今正好走过30年了历程。在人类历史的长河中，30年也许只是弹指一挥的瞬间；但作为全国性的公共政策和基本国策，30年的计划生育政策已经影响了三代数以亿计的中国人，进而影响到中国经济社会结构的变化和变迁。可以毫不夸张地说，计划生育政策的成绩有目共睹；但同样不容忽视的是，计划生育政策存在着诸多不足，尤其是近年来社会各界要求调整和完善计划生育政策的呼声越来越强烈，亦侧证了这一政策的不足是真实的客观存在，而不是或至少不仅仅是少数论者“信天游”式的随想甚或是“瞎琢磨”。因而，在30年的时间节点上展开平和的理性讨论，将有助于政府部门集思广益又灵活主动地完善现行的计划生育政策。众所周知，现行计划生育政策的核心是“晚婚、晚育、少生、优生”，其中的“少生”则是核心中的核心，与此相对应的是“提倡一对夫妻生育一个子女”。我们认为，经过30年的实践，现行计划生育政策的“少生”重心应当且必须转移到“优生”上来，即把“优生”作为计划生育政策中的优先目标，将“少生”作为实现“优生”目标的手段。需要明确指出的是，强调计划生育政策的重心转移，并不意味着放弃“少生”，更不意味着放任“多生”；恰恰相反，“优生”的政策效应充分发挥出来之后，“少生”会成为人们在生育行为上的普遍选择，从这个意义上说，“优生”亦即是“少生”，“少生”也正是“优生”。因此，“优生”是完善计划生育政策的首要目标和优先价值。
显而易见，重心转移并不会自动导致计划生育政策的完善，“优生”的目标亦不会自动地实现。重心转移只是一项复杂的系统工程的开始，套用毛泽东同志的话说，仅仅是“二万五千里长征走完了第一步”。一如上述，现行计划生育政策存在诸多不足，这是人所共知的常识。但是要弥补这些不足并完善计划生育政策则不是单靠常识就能解决的，它还需要仰赖人们的智识和智慧，同时也需要依赖雄厚的物质基础做保证；除此之外，它亦需要配套的制度安排作为保障。换而言之，完善计划生育政策，实现“优生”的政策目标，不应也不能局限在计划生育政策上下功夫，这样可能会遮蔽计划生育政策中更为深刻也更为根本的问题，从而无法实现政策的初衷和主旨；而应当也必须既立足于计划生育政策又超越计划生育政策，从中发现解决问题的“治理之道”。
首先，大力发展经济，是完善计划生育政策的物质基础。发达国家的发展经验表明，经济愈发达，人们的生育水平和生育意愿一般来说也愈低，特别是当育龄女性有充分的就业机会时更加明显。当一个国家或地区的经济水平发展到一定程度之后，社会提供的工作岗位和就业机会亦随之增加，当男性劳动力供给有限时，越来越多的女性逐渐摆脱家庭主妇的束缚，成为兼顾工作和家庭的新型职业女性。如此一来，女性原有的自由支配时间被工作挤占，生育的考量逐渐让位于工作，这也能解释如下现象，即：发达国家或经济发达地区的人口规模总体上呈现负增长的趋势，而且这个趋势还在不断延续。这里也许有必要做进一步的说明：在发达国家或地区，并非所有的女性都不愿意做全职的家庭主妇，并专职生育子女和照顾家庭，但总体而言，在这些地方工作和生活的一对夫妇平均生育率都低于2.1的生育更替水平，而且这种低生育水平是在政府的激励机制较为完备的情况下出现的；易而言之，如果没有政府的累进式激励政策，其社会的总和平均生育率恐怕会更低。可见，经济发展起来后，女性得到了比较充分甚至是完全的解放，从而摆脱了“生育机器”的身份，真正成为自己身体的主人，而不再是男性的依附，至少她不会由于经济上的原因而被迫成为男性的依附。经济发展带来就业机会和工作岗位的增多，激励并需要女性转换主要的社会角色，即从人口的生育者角色转变为经济的生产者角色；与此相对应的是，一对夫妻平均生育的子女不到2.1个，人们的生育行为重心从“少生”转到“优生”上来，成为夫妻双方的理性选择。
其次，着力发展教育，是实现优生政策目标的根本途径。在完善计划生育政策的具体举措中，教育发挥着举足轻重且无可替代的作用。一方面，人们的受教育水平越高，通常而言其生育水平会越低、生育观念会更健康，其子女成长的环境也会越有利，少生和优生的可能性也就越大。另一方面，教育是优生的根本途径。只有当适龄学童能够便利且便宜地享受到优质的教育服务，才能在真正意义上达到优生的政策目标。不难发现，优生政策目标的实现，其中既有家长的义务，更有政府的责任。这是因为，教育是一项长期性的公共服务，所需要的前期投入和后续投资都十分巨大，任何家庭都不会包办子女从幼儿园到大学的全部师资力量，从而独享“一条龙”式的教育服务，这既不可能，也不必要。退一万步讲，即使每个家庭都能负担这种“一条龙”式的教育服务，也会造成公共资源的巨大浪费，因为教育从本质上来说是公共物品，属于公共资源，如果公共资源不能实现共享，实际上是对公共资源的极大浪费。正因为如此，政府通过公共财政的方式提供教育服务，尤其是提供廉价或免费的义务教育服务，成为众多国家或地方政府的政策选择。实践证明，只有当政府的财力充足、能力强大、意愿强烈时，才有可能为社会提供优质、廉价甚至免费的教育服务；只有当政府能够为社会提供优质、廉价甚至免费的教育服务时，优生以及由此而来的优育政策目标也才可能得以实现。
但同样重要的是，健全激励机制，进一步完善计划生育政策。完善的计划生育政策必然包含着健全的激励机制。人尽皆知的是，健全的激励机制会透过经济杠杆来调节和引导人们的生育行为：在一个人口众多的社会里，如果生育政策包括了少生的目标，那么当政府提供足够的激励时，人们更可能会选择少生的生育行为，因为多生或超生带来的总收益(包括物质的和精神的收益)未必一定超过政府提供的激励总额(包括物质的和精神的激励)；另一方面，在一个人口稀少的社会里，如果生育政策包括了多生的目标，那么当政府提供充分的激励时，人们更可能会选择多生的生育行为，因为少生或不生带来的总收益(包括物质的和精神的收益)不必然超过政府提供的激励总量(包括物质的和精神的激励)。中国是一个人口众多的巨型国家，虽然计划生育政策的重心应当且必须转移到优生上来，但优生的优先目标并不排斥少生的政策目标，在可预见的相当长一段时间内，优生和少生的目标是兼容的：少生为优生优育创造条件，例如更多的父爱母爱，更多的营养投入和教育投入等；优生优育则为少生提供激励，例如少生家庭的子女更容易获得学业和事业上的成功，这实际上是优生优育的结果。因此，计划生育政策少生、优生目标的实现，不仅仅需要经济的发展和繁荣，也不仅仅需要优质教育的普及和普惠，还需要健全的激励机制与之相配套。 一如上述，少生、优生的生育政策目标的实现，需要有一整套与之相适应的激励机制，包括养老、医疗、就业、教育等一揽子激励制度，其中的养老制度则是激励机制中的核心制度安排。中国社会长期盛行的“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”思想表面上看是观念问题，实质上却是经济问题，即在传统的农业文明时代，养老问题的解决基本上依托并依赖于家庭，而没有也不可能建立起社会化的养老制度。出于对未来养老问题的普遍担忧，农业文明时代的父母在生育观念上更偏好男孩，因为女孩长大后绝大多数会离开父母，重新组建新的家庭；而男孩长大后尽管也会组建新的家庭，但这种新的家庭是嵌套在父母的大家庭之内的，是依附于父母的小家庭。如此一来，当父母年事已高而不再具备劳动能力时，养老问题会依循就近原则透过大家庭之内的一个或数个小家庭得到基本解决。之所以是基本解决，乃是因为这种嵌套式的家庭结构并不能在制度上或者说在根本上保证老有所养，这种代际养老的方式只是一种习俗或习惯，尽管这种习俗也具有相当的强制力，但它只是仅仅具有道德上的强制力，而不具有法律或制度上的强制力，因此依托于家庭的养老方式隐含了相当的制度风险，因为现实生活中不愿或无力养老的“不孝之子”并不少见，甚至在某些地区和某些时候还十分普遍。随着工业化和城市化的不断推进，农业文明时代的诸多生活方式逐渐嬗变或消解，其中“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”的观念和生活方式正在或已经遭遇到颠覆性的挑战。当社会有充足的财力提供可靠的社会化养老后，“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”等农业文明时代盛行的观念和问题将会逐步淡化乃至彻底消失。美国的情况或许可以印证这一结论。众所周知，美国是西方发达国家中社会福利最少的国家之一，尽管如此，它的养老制度虽然不一定比其他发达国家更好，但也不见得会更差，客观而言，美国和其他发达国家的养老制度在伯仲之间。完善的社会养老制度解除了人们对未来的后顾之忧，从而有利于人们在生育行为上作出更加有利和理性的选择，即少生、优生和优育。例如美国的近三任总统克林顿夫妇、小布什夫妇和奥巴马夫妇，分别只生育了一个女儿和各两个女儿，这不是因为美国实行强制性的计划生育政策的结果，因为美国的生育政策并没有控制人口增长的要求和任务，而是三任美国总统夫妇对小孩的性别都没有特别的偏好，他们显然不“重男轻女”，当然也不会“重女轻男”，而是在小孩的性别上顺其自然，在小孩的数量上自觉控制，在小孩的优生优育上更加关注和投入。尽管我们不能由此推论出所有的美国人都是如此，即既不“重男轻女”，也不“重女轻男”，我们亦不能由此推论出完善的社会化养老制度和美国人的理性生育行为之间存在着直接的因果联系，但我们应当可以得出一个小心翼翼的结论，即完善的社会化养老制度能够消除人们的未雨之忧，对人们的少生、优生和优育行为会产生积极的影响。因此，在国家财政总收入已经超过10万亿元的条件下，政府有可能从中切出一块较大的公共财政用于建立和健全完善的社会化养老制度，利用经济杠杆调节人们的生育行为，将人们尤其是广大农村地区的农民从“养儿防老”的束缚中解放出来，从而实现少生、优生和优育的政策目标。尽管政府已经出台了一系列的激励制度，但总体而言，激励的力度不足，激励的广度有限，经济杠杆的调节作用不明显，尤其是对广大农民而言，激励制度的低水平和小范围覆盖不能从制度上消除他们的养老之虞。在这种情形下，不仅少生无法实现，优生优育的目标更是无从谈起。我们认为，就计划生育政策的激励机制而言，政府可以切出专门的公共财政蛋糕，用以建立专项的养老基金，借鉴粮食直接补贴的方式为每一个家庭开设专门的银行账户，结合当地实际，依据生育子女的具体情况(例如无子女户和独生子女户，双女户，以及一男一女户；子女数量和结构不符合上述条件的家庭虽开设账户，但不予发放养老金)按年发放一定数量且有差等的养老金，即养老金应能保障无子女户和独生子女户不仅老有所养，而且能体面地生活；双女户能衣食无忧地安度晚年；一男一女户能基本维持晚年的生活。此外，规定男性年满60周岁、女性年满55周岁方可提取。这样的制度安排对实现计划生育政策的少生、优生目标也许是有助益的。
参考文献：
[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道——集体行动制度的演进．上海三联书店．2000．
关键词：计划生育政策；少生；优生；养老制度
作者简介：李院林，浙江金华浙江师范大学法政学院。
中图分类号：C923文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-203-02
自1982年党的十二大确定计划生育政策作为一项基本国策以来，这一政策实施至今正好走过30年了历程。在人类历史的长河中，30年也许只是弹指一挥的瞬间；但作为全国性的公共政策和基本国策，30年的计划生育政策已经影响了三代数以亿计的中国人，进而影响到中国经济社会结构的变化和变迁。可以毫不夸张地说，计划生育政策的成绩有目共睹；但同样不容忽视的是，计划生育政策存在着诸多不足，尤其是近年来社会各界要求调整和完善计划生育政策的呼声越来越强烈，亦侧证了这一政策的不足是真实的客观存在，而不是或至少不仅仅是少数论者“信天游”式的随想甚或是“瞎琢磨”。因而，在30年的时间节点上展开平和的理性讨论，将有助于政府部门集思广益又灵活主动地完善现行的计划生育政策。众所周知，现行计划生育政策的核心是“晚婚、晚育、少生、优生”，其中的“少生”则是核心中的核心，与此相对应的是“提倡一对夫妻生育一个子女”。我们认为，经过30年的实践，现行计划生育政策的“少生”重心应当且必须转移到“优生”上来，即把“优生”作为计划生育政策中的优先目标，将“少生”作为实现“优生”目标的手段。需要明确指出的是，强调计划生育政策的重心转移，并不意味着放弃“少生”，更不意味着放任“多生”；恰恰相反，“优生”的政策效应充分发挥出来之后，“少生”会成为人们在生育行为上的普遍选择，从这个意义上说，“优生”亦即是“少生”，“少生”也正是“优生”。因此，“优生”是完善计划生育政策的首要目标和优先价值。
显而易见，重心转移并不会自动导致计划生育政策的完善，“优生”的目标亦不会自动地实现。重心转移只是一项复杂的系统工程的开始，套用毛泽东同志的话说，仅仅是“二万五千里长征走完了第一步”。一如上述，现行计划生育政策存在诸多不足，这是人所共知的常识。但是要弥补这些不足并完善计划生育政策则不是单靠常识就能解决的，它还需要仰赖人们的智识和智慧，同时也需要依赖雄厚的物质基础做保证；除此之外，它亦需要配套的制度安排作为保障。换而言之，完善计划生育政策，实现“优生”的政策目标，不应也不能局限在计划生育政策上下功夫，这样可能会遮蔽计划生育政策中更为深刻也更为根本的问题，从而无法实现政策的初衷和主旨；而应当也必须既立足于计划生育政策又超越计划生育政策，从中发现解决问题的“治理之道”。
首先，大力发展经济，是完善计划生育政策的物质基础。发达国家的发展经验表明，经济愈发达，人们的生育水平和生育意愿一般来说也愈低，特别是当育龄女性有充分的就业机会时更加明显。当一个国家或地区的经济水平发展到一定程度之后，社会提供的工作岗位和就业机会亦随之增加，当男性劳动力供给有限时，越来越多的女性逐渐摆脱家庭主妇的束缚，成为兼顾工作和家庭的新型职业女性。如此一来，女性原有的自由支配时间被工作挤占，生育的考量逐渐让位于工作，这也能解释如下现象，即：发达国家或经济发达地区的人口规模总体上呈现负增长的趋势，而且这个趋势还在不断延续。这里也许有必要做进一步的说明：在发达国家或地区，并非所有的女性都不愿意做全职的家庭主妇，并专职生育子女和照顾家庭，但总体而言，在这些地方工作和生活的一对夫妇平均生育率都低于2.1的生育更替水平，而且这种低生育水平是在政府的激励机制较为完备的情况下出现的；易而言之，如果没有政府的累进式激励政策，其社会的总和平均生育率恐怕会更低。可见，经济发展起来后，女性得到了比较充分甚至是完全的解放，从而摆脱了“生育机器”的身份，真正成为自己身体的主人，而不再是男性的依附，至少她不会由于经济上的原因而被迫成为男性的依附。经济发展带来就业机会和工作岗位的增多，激励并需要女性转换主要的社会角色，即从人口的生育者角色转变为经济的生产者角色；与此相对应的是，一对夫妻平均生育的子女不到2.1个，人们的生育行为重心从“少生”转到“优生”上来，成为夫妻双方的理性选择。
其次，着力发展教育，是实现优生政策目标的根本途径。在完善计划生育政策的具体举措中，教育发挥着举足轻重且无可替代的作用。一方面，人们的受教育水平越高，通常而言其生育水平会越低、生育观念会更健康，其子女成长的环境也会越有利，少生和优生的可能性也就越大。另一方面，教育是优生的根本途径。只有当适龄学童能够便利且便宜地享受到优质的教育服务，才能在真正意义上达到优生的政策目标。不难发现，优生政策目标的实现，其中既有家长的义务，更有政府的责任。这是因为，教育是一项长期性的公共服务，所需要的前期投入和后续投资都十分巨大，任何家庭都不会包办子女从幼儿园到大学的全部师资力量，从而独享“一条龙”式的教育服务，这既不可能，也不必要。退一万步讲，即使每个家庭都能负担这种“一条龙”式的教育服务，也会造成公共资源的巨大浪费，因为教育从本质上来说是公共物品，属于公共资源，如果公共资源不能实现共享，实际上是对公共资源的极大浪费。正因为如此，政府通过公共财政的方式提供教育服务，尤其是提供廉价或免费的义务教育服务，成为众多国家或地方政府的政策选择。实践证明，只有当政府的财力充足、能力强大、意愿强烈时，才有可能为社会提供优质、廉价甚至免费的教育服务；只有当政府能够为社会提供优质、廉价甚至免费的教育服务时，优生以及由此而来的优育政策目标也才可能得以实现。
但同样重要的是，健全激励机制，进一步完善计划生育政策。完善的计划生育政策必然包含着健全的激励机制。人尽皆知的是，健全的激励机制会透过经济杠杆来调节和引导人们的生育行为：在一个人口众多的社会里，如果生育政策包括了少生的目标，那么当政府提供足够的激励时，人们更可能会选择少生的生育行为，因为多生或超生带来的总收益(包括物质的和精神的收益)未必一定超过政府提供的激励总额(包括物质的和精神的激励)；另一方面，在一个人口稀少的社会里，如果生育政策包括了多生的目标，那么当政府提供充分的激励时，人们更可能会选择多生的生育行为，因为少生或不生带来的总收益(包括物质的和精神的收益)不必然超过政府提供的激励总量(包括物质的和精神的激励)。中国是一个人口众多的巨型国家，虽然计划生育政策的重心应当且必须转移到优生上来，但优生的优先目标并不排斥少生的政策目标，在可预见的相当长一段时间内，优生和少生的目标是兼容的：少生为优生优育创造条件，例如更多的父爱母爱，更多的营养投入和教育投入等；优生优育则为少生提供激励，例如少生家庭的子女更容易获得学业和事业上的成功，这实际上是优生优育的结果。因此，计划生育政策少生、优生目标的实现，不仅仅需要经济的发展和繁荣，也不仅仅需要优质教育的普及和普惠，还需要健全的激励机制与之相配套。 一如上述，少生、优生的生育政策目标的实现，需要有一整套与之相适应的激励机制，包括养老、医疗、就业、教育等一揽子激励制度，其中的养老制度则是激励机制中的核心制度安排。中国社会长期盛行的“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”思想表面上看是观念问题，实质上却是经济问题，即在传统的农业文明时代，养老问题的解决基本上依托并依赖于家庭，而没有也不可能建立起社会化的养老制度。出于对未来养老问题的普遍担忧，农业文明时代的父母在生育观念上更偏好男孩，因为女孩长大后绝大多数会离开父母，重新组建新的家庭；而男孩长大后尽管也会组建新的家庭，但这种新的家庭是嵌套在父母的大家庭之内的，是依附于父母的小家庭。如此一来，当父母年事已高而不再具备劳动能力时，养老问题会依循就近原则透过大家庭之内的一个或数个小家庭得到基本解决。之所以是基本解决，乃是因为这种嵌套式的家庭结构并不能在制度上或者说在根本上保证老有所养，这种代际养老的方式只是一种习俗或习惯，尽管这种习俗也具有相当的强制力，但它只是仅仅具有道德上的强制力，而不具有法律或制度上的强制力，因此依托于家庭的养老方式隐含了相当的制度风险，因为现实生活中不愿或无力养老的“不孝之子”并不少见，甚至在某些地区和某些时候还十分普遍。随着工业化和城市化的不断推进，农业文明时代的诸多生活方式逐渐嬗变或消解，其中“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”的观念和生活方式正在或已经遭遇到颠覆性的挑战。当社会有充足的财力提供可靠的社会化养老后，“重男轻女”、“传宗接代”和“养儿防老”等农业文明时代盛行的观念和问题将会逐步淡化乃至彻底消失。美国的情况或许可以印证这一结论。众所周知，美国是西方发达国家中社会福利最少的国家之一，尽管如此，它的养老制度虽然不一定比其他发达国家更好，但也不见得会更差，客观而言，美国和其他发达国家的养老制度在伯仲之间。完善的社会养老制度解除了人们对未来的后顾之忧，从而有利于人们在生育行为上作出更加有利和理性的选择，即少生、优生和优育。例如美国的近三任总统克林顿夫妇、小布什夫妇和奥巴马夫妇，分别只生育了一个女儿和各两个女儿，这不是因为美国实行强制性的计划生育政策的结果，因为美国的生育政策并没有控制人口增长的要求和任务，而是三任美国总统夫妇对小孩的性别都没有特别的偏好，他们显然不“重男轻女”，当然也不会“重女轻男”，而是在小孩的性别上顺其自然，在小孩的数量上自觉控制，在小孩的优生优育上更加关注和投入。尽管我们不能由此推论出所有的美国人都是如此，即既不“重男轻女”，也不“重女轻男”，我们亦不能由此推论出完善的社会化养老制度和美国人的理性生育行为之间存在着直接的因果联系，但我们应当可以得出一个小心翼翼的结论，即完善的社会化养老制度能够消除人们的未雨之忧，对人们的少生、优生和优育行为会产生积极的影响。因此，在国家财政总收入已经超过10万亿元的条件下，政府有可能从中切出一块较大的公共财政用于建立和健全完善的社会化养老制度，利用经济杠杆调节人们的生育行为，将人们尤其是广大农村地区的农民从“养儿防老”的束缚中解放出来，从而实现少生、优生和优育的政策目标。尽管政府已经出台了一系列的激励制度，但总体而言，激励的力度不足，激励的广度有限，经济杠杆的调节作用不明显，尤其是对广大农民而言，激励制度的低水平和小范围覆盖不能从制度上消除他们的养老之虞。在这种情形下，不仅少生无法实现，优生优育的目标更是无从谈起。我们认为，就计划生育政策的激励机制而言，政府可以切出专门的公共财政蛋糕，用以建立专项的养老基金，借鉴粮食直接补贴的方式为每一个家庭开设专门的银行账户，结合当地实际，依据生育子女的具体情况(例如无子女户和独生子女户，双女户，以及一男一女户；子女数量和结构不符合上述条件的家庭虽开设账户，但不予发放养老金)按年发放一定数量且有差等的养老金，即养老金应能保障无子女户和独生子女户不仅老有所养，而且能体面地生活；双女户能衣食无忧地安度晚年；一男一女户能基本维持晚年的生活。此外，规定男性年满60周岁、女性年满55周岁方可提取。这样的制度安排对实现计划生育政策的少生、优生目标也许是有助益的。
参考文献：
[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道——集体行动制度的演进．上海三联书店．2000．