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金融监管是各国政府、中央银行或有关货币当局的共同重要职责。第二次世界大战后的日本逐渐形成一套以大藏省为主体, 由大藏省和日本银行共同管理金融事业的监管体制, 对于促进日本经济高速增长发挥了极为重要的作用。然而, 随着世界金融一体化、经营业务多样化方向的发展, 以及日本自身经济、金融实力的迅速强大, 日本的监管体制持续性地暴露出病态特征, 严重危及金融业的稳健发展。为此，日本在20世纪末进行了金融监管体制的变革，形成了以金融厅为主导的金融监管体系，并逐步走向了金融监管的良性循环。
传统的以大藏省为主导的金融监管体制
内涵和特点
传统的日本金融监管体制属于“一线多头”的监管模式。“一线”即相对于美国等国的“双线”而言(在美国联邦和各州都有权对银行发照注册、监督管理) , 日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级, 在中央这一级又是由大藏省和日本银行共同行使监管权, 而又以大藏省为主体。“多头”对日本而言, 系指由大藏省的银行局、证券局、国际金融局与日银紧密协商共同完成任务。传统的日本金融监管具有以下特点：
监管权力高度集中。大藏省有三项重要职能:编制财政预算、征税和金融监督。拥有编制财政预算权是大藏省能够凌驾于其他省厅的重要原因。大藏省的显赫地位明显体现在它与日本银行的关系上。日本银行是大藏省的下属机构。大藏省不仅将许可权、监督检查权、命令权集于一身, 还拥有金融决策权。这使金融业从日常经营到未来走向都被置于大藏省的严格控制之下。
富有行及特点的金融管制对预防性措施的侧重。日本为达到经济增长的目的, 长期在监管上采用限制金融业内竞争，以保证金融机构秩序稳定的预防措施。
日本采用的限制银行间竞争的方式有： (1) 通过严格的市场准入管制使金融机构总数基本稳定。例如，证券业的市场准入管制采取许可制，它限制了不合格业者进入市场，使得以价格剧烈波动为特征的证券市场相对稳定。从1970年到1996年，日本的证券公司基本稳定在270家至289家之间。这项监管举措极大地促进了日本证券市场的发展，为日本整个金融市场和经济的稳定发展奠定了基础，使之成为全球主要的融资中心；(2)限制普通银行营业场所数量；(3) 实施利率管制。存款利率被压低，贷款利率被抬高，从而保证即使是经营最差的银行也能获利；(4)长短期金融领域限制、中小企业金融专业化管制、证券业务管制；(5) 对内外市场进行分割, 以防止金融机构逃避国内管制及资金外流。
上述方式维护了各类金融机构原有的市场份额,使银行获得稳定的收益。日本的预防性措施力图将金融机构的个别风险降至最低, 以确保每一家金融机构不面临破产危险。这种监管被形象比喻为“护航舰队”, 即努力维护效率最差的银行的正常经营。在强有力的预防措施下, 日本的银行倒闭问题在很长一段时间内仅是个别问题, 通过业内兼并即可解决。对兼并者来说, 兼并问题银行可使其绕过竞争限制, 扩大存款规模和增加营业网点；而社会、政府无须支付成本。因此, 相应的金融机构事后处置措施较为贫乏, 缺乏规范的市场退出制度；没有信息披露制度；存款保险制度虽自1971 年建立, 但直到1992 年前,一直处于休眠状态。
弊端和困境
以“住专”问题为代表的日本金融业巨额不良债权的出现。不良债权系金融机构呆账、死账贷款的总称, 进入20世纪90 年代后, 该问题成为困扰日本金融界的难题。根据《东洋经济周刊》1995 年4 月8 日的资料, 如果加上非银行金融机构的不良债权, 则总额将达到100 万亿日元, 相当于GDP 的21. 5% , 全部银行资产的15%。如此惊人的数字不能不驱使我们寻找巨额不良债权的成因。内核原因是以大藏省为主体的“一线多头”监管体制所致。由于“住专”不能吸收存款, 其运营资金的90% 要依赖从其他银行贷款。20世纪80 年代末, 在房地产业高额利润的诱惑、刺激下, 一些大银行和资金较为充裕的中小金融机构，如农林系统金融机构千方百计地向“住专”注入巨额资金, 再由“住专”投资于房地产公司。而20世纪90 年代初, 日本泡沫经济崩溃, 房地产价格暴跌, 大批房地产公司因之宣告破产, 致使“住专”陷入巨额不良债权之中。据官方报告, 7 家“住专”总贷款余额为10. 72 万亿日元, 其中8. 74 万亿日元贷给了不动产公司, 估计呆账损失为6. 27 万亿日元。“住专”问题上大藏省为主体的金融监管体制负有重大责任。 以“住专”问题为代表的日本不良债权的形成归因于日本金融监管当局(主要指大藏省) 对银行的过度干预。这种干预造成资金供求价格的扭曲, 引发房地产市场价格暴涨, 从而导致资金的错误配置, 最终造成巨额坏账的恶果。
大和银行和野村证券的经营丑闻。大和银行是日本著名的商业银行, 也是全球颇富影响力的第19 家大银行, 在美国设有17 家分行, 除向日资企业及地方公共团体贷款外, 还进行外汇和债券交易。1995 年9 月纽约分行的井口俊英因违规买卖美国国债长达11 年之久，且造成1100 亿日元巨额亏损之事被曝光, 在日本乃至全球金融市场掀起轩然大波, 成为继“巴林银行事件”以来又一大型银行因内部监管不严而招致惨重损失的典型案例。同年12月，日本野村国际证券公司因违反股票交易规定（未按规定维持足够的资金和现金准备，并提供不实财务资料），被纽约证券交易所处以100万美元的罚款。大和银行和野村证券的经营丑闻反映出银行内部管理的失序, 对国际先进金融交易的不适应以及监管机构对海外业务的疏漏等, 但最根本的则反映出日本金融体系的闭锁性, 突出表现为经营活动缺乏足够的透明度和公开性。对这种透明度低、公开性差的金融体系的形成, 大藏省为主的监管体制是主要缔造者。
山一证券的崩溃。山一证券是日本历史最悠久的证券行，也曾是全日本最大的证券行。但在1997年11月，山一证券因非法交易安排导致巨额隐藏负债而倒闭。被发现的客户非法交易安排是一种“旋转木马”式交易，这在80年代的日本证券界极为普遍。山一证券主要是为协助其主要客户，在年结前无须把证券投资的短期亏损入账，通过在开曼群岛的几家空壳公司，以高于市值的价格购入个别客户的证券投资，待年结日过后售回于客户，赚取当中保证的差价。但从90年代开始，日本股市持续低迷，证券行无法确保客户可以用以确定的更高价格购入他们高价卖给证券行的股票，在无法律保障下，便要承担当中的差价损失，并产生雪球效应。山一证券的百年基业就是被这种交易摧毁的。
上述事件发生的深刻原因是二战后日本政府极力推行对银行业乃至整个金融体系的保护扶植政策, 政策实施的结果, 可能在某一时期有助于银行业实力增强。但同时也助长了银行的依赖心理, 使其竞争力下降，极易引发大型金融事故。
改革后以金融厅为主导的金融监管体制
由于亚洲金融危机影响到日本，至使银行坏账达100兆日元，证券公司和银行纷纷倒闭，日本金融系统出现激烈的动荡，金融秩序和安全受到极大威胁。这时日本金融业已到了有独立监管机构以控制金融风险的地步。从1997年开始，日本对金融监管体系进行了一系列改革， 2000年7月将金融行政的计划和立案权限从大藏省分离出来，更名为金融厅。日本金融监管体制经过了较大的改革和调整之后，金融厅现已成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作。财务省（地方财务局）等作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查，其权力来源于双方最初签订的交易合同，这与商业银行有权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同；但与金融厅的监管权力来源有着本质上的不同。
日本金融厅负责对银行、证券、保险等各金融市场的统一监管，以实现金融监管一体化；与财务省一起共同对金融机构的破产处置和危机管理进行立案等。
日本金融厅的监管模式是以职能监管为主，及各职能部门按照监管的性质进行设置和分工。在职能分工的基础上，再按照行业细分设置科室，对不同性质类别的金融机构进行分业监管。同时各局下设的总务课专门对检查与监督的协调工作与信息沟通等负责。由此可见改革后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统一性。
由于日本金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要是大型金融机构，并且以监管金融机构总部（一级法人）为主，很少对其分支机构进行直接检查。对于地方性的中小型金融机构的监管则委托财务省下设的地方财务局代为实施。
日本金融厅对各类金融机构的监管内容 ：1、对金融集团和金融控股公司的监管 。金融集团总公司、子公司和国外分支机构都是检查的对象。通过对其资产负债并表等手段来掌握集团的整体资产状况和内部交易情况。控股公司对子公司的内部管理和风险管理也是检查的重点。对其国外分支机构的监管主要通过与外国监管机构的合作进行。2、对银行的监管内容。大型银行由金融厅直接负责监管，重点监管的内容是上一次检查中所发现问题的改进情况和目前的金融风险状况。另外除按照行业划分进行检查外，还成立机动灵活的专业检查组，针对市场关联风险和体制风险等专业难度较大的领域进行深入的检查。地方银行由金融厅和财务局共同负责检查，检查的重点是地方银行遵守法律的情况、风险管理状况等。3、对保险公司的监管内容。 保险公司由金融厅直接负责检查。在责任自负原则的前提下，主要检查其资产内容健全、法律法规遵守情况和风险管理状况。4、对证券公司等的监管内容 。对证券公司和信托公司等的检查，金融厅主要负责较大的证券公司，中小规模的证券公司委托地方财务局代管。监管重点集中在自有资本是否达到规定比例、对客户资产的分别管理状况以及风险管理状况等。必要时为了检查其交易的公正性还需要与证券交易监督委员会一起进行联合检查。
总之，日本金融厅自成立以来，对金融机构进行组织调整。（至2001年，把若干金融机构重组为四大银行集团，包括三井住友、三菱东京、UFJ、MIZIHO<瑞穗>在内、减少互相持股等措施。）但后来又出现的金融倒闭案，使日本金融厅认识到强化金融监管，随时掌握银行的经营风险，加强市场纪律，建立有效的内部程序，才能保证银行以及整个金融体系的稳定性。
为此，日本金融厅出台了金融监管的新措施。
加强财务分析，及时掌握银行经营风险。2000年3月，金融厅决定每季度对银行的经营数据等财务内容进行一次分析，改变过去每一二年才进行一次的银行现场检查。财务分析的内容主要是指对银行利率或股价的变化、资金周转、信用等各种风险等方面的分析。
实行同步检查，加大金融集团监管力度。2000年5月，金融厅提出将对国内大银行及证券公司等金融集团采取同步现场检查的方法，加强对金融机构的稽核力度，即除对金融机构主体进行现场检查外，还将对其关联公司和海外网点等同时进行现场检查。
严格规章制度，加强对非银行金融机构监督。随着金融改革的不断深化，一些并非从事金融业务的企业集团正逐步向银行和保险业务领域渗透，成立金融子公司或以参与收买金融机构的方法经营银行和保险业务。为此，日本金融厅又提出了”防止金融机构企业化"的措施，并决定从2001年4月份正式实行。所谓“金融机构企业化"是指已经陷入经营危机的企业集团，将自己属下的银行和保险公司作为筹资机构，进行超量融资。
积极采取措施，加速解决银行不良债权问题。为从根本上解决银行不良债权问题，日本金融厅目前正着手制定新的金融行政体制，促使银行能采用新的直接方式从根本上对不良债权问题加以处理，直接处理，就是把将来有可能出现损失的债权从银行的不良债权中剥离出来。采用分开管理的办法将企业分成优良和不良两部分，对优良企业继续给予融资，而对后者则采取核销或依据法律来进行变卖处理。
（作者单位：湘潭大学商学院）
传统的以大藏省为主导的金融监管体制
内涵和特点
传统的日本金融监管体制属于“一线多头”的监管模式。“一线”即相对于美国等国的“双线”而言(在美国联邦和各州都有权对银行发照注册、监督管理) , 日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级, 在中央这一级又是由大藏省和日本银行共同行使监管权, 而又以大藏省为主体。“多头”对日本而言, 系指由大藏省的银行局、证券局、国际金融局与日银紧密协商共同完成任务。传统的日本金融监管具有以下特点：
监管权力高度集中。大藏省有三项重要职能:编制财政预算、征税和金融监督。拥有编制财政预算权是大藏省能够凌驾于其他省厅的重要原因。大藏省的显赫地位明显体现在它与日本银行的关系上。日本银行是大藏省的下属机构。大藏省不仅将许可权、监督检查权、命令权集于一身, 还拥有金融决策权。这使金融业从日常经营到未来走向都被置于大藏省的严格控制之下。
富有行及特点的金融管制对预防性措施的侧重。日本为达到经济增长的目的, 长期在监管上采用限制金融业内竞争，以保证金融机构秩序稳定的预防措施。
日本采用的限制银行间竞争的方式有： (1) 通过严格的市场准入管制使金融机构总数基本稳定。例如，证券业的市场准入管制采取许可制，它限制了不合格业者进入市场，使得以价格剧烈波动为特征的证券市场相对稳定。从1970年到1996年，日本的证券公司基本稳定在270家至289家之间。这项监管举措极大地促进了日本证券市场的发展，为日本整个金融市场和经济的稳定发展奠定了基础，使之成为全球主要的融资中心；(2)限制普通银行营业场所数量；(3) 实施利率管制。存款利率被压低，贷款利率被抬高，从而保证即使是经营最差的银行也能获利；(4)长短期金融领域限制、中小企业金融专业化管制、证券业务管制；(5) 对内外市场进行分割, 以防止金融机构逃避国内管制及资金外流。
上述方式维护了各类金融机构原有的市场份额,使银行获得稳定的收益。日本的预防性措施力图将金融机构的个别风险降至最低, 以确保每一家金融机构不面临破产危险。这种监管被形象比喻为“护航舰队”, 即努力维护效率最差的银行的正常经营。在强有力的预防措施下, 日本的银行倒闭问题在很长一段时间内仅是个别问题, 通过业内兼并即可解决。对兼并者来说, 兼并问题银行可使其绕过竞争限制, 扩大存款规模和增加营业网点；而社会、政府无须支付成本。因此, 相应的金融机构事后处置措施较为贫乏, 缺乏规范的市场退出制度；没有信息披露制度；存款保险制度虽自1971 年建立, 但直到1992 年前,一直处于休眠状态。
弊端和困境
以“住专”问题为代表的日本金融业巨额不良债权的出现。不良债权系金融机构呆账、死账贷款的总称, 进入20世纪90 年代后, 该问题成为困扰日本金融界的难题。根据《东洋经济周刊》1995 年4 月8 日的资料, 如果加上非银行金融机构的不良债权, 则总额将达到100 万亿日元, 相当于GDP 的21. 5% , 全部银行资产的15%。如此惊人的数字不能不驱使我们寻找巨额不良债权的成因。内核原因是以大藏省为主体的“一线多头”监管体制所致。由于“住专”不能吸收存款, 其运营资金的90% 要依赖从其他银行贷款。20世纪80 年代末, 在房地产业高额利润的诱惑、刺激下, 一些大银行和资金较为充裕的中小金融机构，如农林系统金融机构千方百计地向“住专”注入巨额资金, 再由“住专”投资于房地产公司。而20世纪90 年代初, 日本泡沫经济崩溃, 房地产价格暴跌, 大批房地产公司因之宣告破产, 致使“住专”陷入巨额不良债权之中。据官方报告, 7 家“住专”总贷款余额为10. 72 万亿日元, 其中8. 74 万亿日元贷给了不动产公司, 估计呆账损失为6. 27 万亿日元。“住专”问题上大藏省为主体的金融监管体制负有重大责任。 以“住专”问题为代表的日本不良债权的形成归因于日本金融监管当局(主要指大藏省) 对银行的过度干预。这种干预造成资金供求价格的扭曲, 引发房地产市场价格暴涨, 从而导致资金的错误配置, 最终造成巨额坏账的恶果。
大和银行和野村证券的经营丑闻。大和银行是日本著名的商业银行, 也是全球颇富影响力的第19 家大银行, 在美国设有17 家分行, 除向日资企业及地方公共团体贷款外, 还进行外汇和债券交易。1995 年9 月纽约分行的井口俊英因违规买卖美国国债长达11 年之久，且造成1100 亿日元巨额亏损之事被曝光, 在日本乃至全球金融市场掀起轩然大波, 成为继“巴林银行事件”以来又一大型银行因内部监管不严而招致惨重损失的典型案例。同年12月，日本野村国际证券公司因违反股票交易规定（未按规定维持足够的资金和现金准备，并提供不实财务资料），被纽约证券交易所处以100万美元的罚款。大和银行和野村证券的经营丑闻反映出银行内部管理的失序, 对国际先进金融交易的不适应以及监管机构对海外业务的疏漏等, 但最根本的则反映出日本金融体系的闭锁性, 突出表现为经营活动缺乏足够的透明度和公开性。对这种透明度低、公开性差的金融体系的形成, 大藏省为主的监管体制是主要缔造者。
山一证券的崩溃。山一证券是日本历史最悠久的证券行，也曾是全日本最大的证券行。但在1997年11月，山一证券因非法交易安排导致巨额隐藏负债而倒闭。被发现的客户非法交易安排是一种“旋转木马”式交易，这在80年代的日本证券界极为普遍。山一证券主要是为协助其主要客户，在年结前无须把证券投资的短期亏损入账，通过在开曼群岛的几家空壳公司，以高于市值的价格购入个别客户的证券投资，待年结日过后售回于客户，赚取当中保证的差价。但从90年代开始，日本股市持续低迷，证券行无法确保客户可以用以确定的更高价格购入他们高价卖给证券行的股票，在无法律保障下，便要承担当中的差价损失，并产生雪球效应。山一证券的百年基业就是被这种交易摧毁的。
上述事件发生的深刻原因是二战后日本政府极力推行对银行业乃至整个金融体系的保护扶植政策, 政策实施的结果, 可能在某一时期有助于银行业实力增强。但同时也助长了银行的依赖心理, 使其竞争力下降，极易引发大型金融事故。
改革后以金融厅为主导的金融监管体制
由于亚洲金融危机影响到日本，至使银行坏账达100兆日元，证券公司和银行纷纷倒闭，日本金融系统出现激烈的动荡，金融秩序和安全受到极大威胁。这时日本金融业已到了有独立监管机构以控制金融风险的地步。从1997年开始，日本对金融监管体系进行了一系列改革， 2000年7月将金融行政的计划和立案权限从大藏省分离出来，更名为金融厅。日本金融监管体制经过了较大的改革和调整之后，金融厅现已成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作。财务省（地方财务局）等作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查，其权力来源于双方最初签订的交易合同，这与商业银行有权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同；但与金融厅的监管权力来源有着本质上的不同。
日本金融厅负责对银行、证券、保险等各金融市场的统一监管，以实现金融监管一体化；与财务省一起共同对金融机构的破产处置和危机管理进行立案等。
日本金融厅的监管模式是以职能监管为主，及各职能部门按照监管的性质进行设置和分工。在职能分工的基础上，再按照行业细分设置科室，对不同性质类别的金融机构进行分业监管。同时各局下设的总务课专门对检查与监督的协调工作与信息沟通等负责。由此可见改革后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统一性。
由于日本金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要是大型金融机构，并且以监管金融机构总部（一级法人）为主，很少对其分支机构进行直接检查。对于地方性的中小型金融机构的监管则委托财务省下设的地方财务局代为实施。
日本金融厅对各类金融机构的监管内容 ：1、对金融集团和金融控股公司的监管 。金融集团总公司、子公司和国外分支机构都是检查的对象。通过对其资产负债并表等手段来掌握集团的整体资产状况和内部交易情况。控股公司对子公司的内部管理和风险管理也是检查的重点。对其国外分支机构的监管主要通过与外国监管机构的合作进行。2、对银行的监管内容。大型银行由金融厅直接负责监管，重点监管的内容是上一次检查中所发现问题的改进情况和目前的金融风险状况。另外除按照行业划分进行检查外，还成立机动灵活的专业检查组，针对市场关联风险和体制风险等专业难度较大的领域进行深入的检查。地方银行由金融厅和财务局共同负责检查，检查的重点是地方银行遵守法律的情况、风险管理状况等。3、对保险公司的监管内容。 保险公司由金融厅直接负责检查。在责任自负原则的前提下，主要检查其资产内容健全、法律法规遵守情况和风险管理状况。4、对证券公司等的监管内容 。对证券公司和信托公司等的检查，金融厅主要负责较大的证券公司，中小规模的证券公司委托地方财务局代管。监管重点集中在自有资本是否达到规定比例、对客户资产的分别管理状况以及风险管理状况等。必要时为了检查其交易的公正性还需要与证券交易监督委员会一起进行联合检查。
总之，日本金融厅自成立以来，对金融机构进行组织调整。（至2001年，把若干金融机构重组为四大银行集团，包括三井住友、三菱东京、UFJ、MIZIHO<瑞穗>在内、减少互相持股等措施。）但后来又出现的金融倒闭案，使日本金融厅认识到强化金融监管，随时掌握银行的经营风险，加强市场纪律，建立有效的内部程序，才能保证银行以及整个金融体系的稳定性。
为此，日本金融厅出台了金融监管的新措施。
加强财务分析，及时掌握银行经营风险。2000年3月，金融厅决定每季度对银行的经营数据等财务内容进行一次分析，改变过去每一二年才进行一次的银行现场检查。财务分析的内容主要是指对银行利率或股价的变化、资金周转、信用等各种风险等方面的分析。
实行同步检查，加大金融集团监管力度。2000年5月，金融厅提出将对国内大银行及证券公司等金融集团采取同步现场检查的方法，加强对金融机构的稽核力度，即除对金融机构主体进行现场检查外，还将对其关联公司和海外网点等同时进行现场检查。
严格规章制度，加强对非银行金融机构监督。随着金融改革的不断深化，一些并非从事金融业务的企业集团正逐步向银行和保险业务领域渗透，成立金融子公司或以参与收买金融机构的方法经营银行和保险业务。为此，日本金融厅又提出了”防止金融机构企业化"的措施，并决定从2001年4月份正式实行。所谓“金融机构企业化"是指已经陷入经营危机的企业集团，将自己属下的银行和保险公司作为筹资机构，进行超量融资。
积极采取措施，加速解决银行不良债权问题。为从根本上解决银行不良债权问题，日本金融厅目前正着手制定新的金融行政体制，促使银行能采用新的直接方式从根本上对不良债权问题加以处理，直接处理，就是把将来有可能出现损失的债权从银行的不良债权中剥离出来。采用分开管理的办法将企业分成优良和不良两部分，对优良企业继续给予融资，而对后者则采取核销或依据法律来进行变卖处理。
（作者单位：湘潭大学商学院）