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我国自然垄断产业政府管制制度变迁是由多元主体推动的，其中主要包括消费者、企业和国家。三者在变迁过程中的利益必然存在冲突．在变迁中发挥着不同的作用。消费者、企业和国家都能引发制度的需求，但只有国家才能最终实现管制制度变迁的供给．并在此基础上实现新的制度均衡。而消费者、企业和国家三个变迁主体的力量对比及国家在制度变迁中的有限理性又可能导致我国自然垄断产业政府管制制度变迁不是一种充分博弈的结果．制度结果与其制度创新预期相背离。