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摘 要 廉政公积金制度作为公务员的基本福利规范之一，其建设和发展对于保持公务员工作的公正性、提升公务员工作的积极性、避免腐败的滋生和横行等都有积极作用。同时，这一制度作为中国公务员制度建设的基本内容之一，更是我国反腐倡廉工作的重要步骤，可以帮助我国政府从源头上根治腐败行为，肃清公务员队伍，提升公务员的基本道德制度，满足其对于工作的物质和精神需要，更推动其较好的为群众服务。本文从中国制度反腐体系化建构角度出发，综合了廉政公基金制度的发展，对其合理性进行了准确定位，并在此基础上进行了公积金制度的建构思考，以期对我国的廉政公积金制度建设产生一定的积极作用。
关键词 廉政公积金 腐败 反腐体系化
作者简介：雷昀，中国人民大学法学院。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-161-02
一、 廉政公积金制度概述
（一）我国廉政公积金制度的发展
我国廉政公积金制度起源于湖南省浏阳市，其出台了关于廉政保证金的相关制度和实施办法。综合两个方案的意见可以发现，个人如果需要获得廉政公积金，可以与单位共同合作，签署相关协议，加入廉政公积金体系。同时，个人可获得专门的账户，并与企业合作进行保证金的管理和分置，个人交付部分以工资的5%为标准，企业缴纳部分需要多于单位的两倍。之后，浏阳市按照职位级别，对于缴纳标准进行了调整。如正处级、副处级、正科级等人都采用不同的缴纳保障金办法，而单位缴纳的部分仍旧按照原方案进行。当然，如果廉政保证金缴纳对象在工作期间严格遵纪守法、爱岗敬业、诚实守信，其专项资金仍然归属个人所有，单位配套资金按照原有比例进行缴纳；假若个人做出了任何违法行为，其所涉及的资金财产将从专户资金中按照比例扣除，而在有扣除记录的次年，单位不予配套交纳保证金。按照浏阳市的廉政保证金比例来看，如果一名22岁的毕业生加入政府工作，其退休时以处级干部身份退休并在任职期间没有出现任何违法乱纪行为，将可以获得7万元或以上的公积金。
从2003年9月起，新法案规定，在公安机关工作的民警，如果知法犯法，不仅要受到法律或工作纪律的处理，还要接受一定的经济处罚，这对其廉政公积金将会产生很大的影响。按照江苏公安厅的规定来看，江苏省公安厅廉洁从警每月每人的个人账户会有一定金额的资金存入作为其廉政保障金，退休时按照其工作成绩和具体工作状态进行退休金的统一发放。退休金是由廉政公积金、特岗津贴以及个人奖金组成，一般来说，干警年度考核评级为优等的廉政退休金有8400元，称职等级的有7200元，并以此类推，直至不称职的发放3600元。同时，在民警退休时，如果工作期间其曾经受到过严重处分，配套公积金发放率只占原有资金本额的80%，处分次数过多的还有可能没有配套资金。另外，擅自退出工作岗位的，津贴和配套公积金都将无法享有。政府还表明，为了表示对特殊岗位工作人员的关怀和关注，今后将酌情进行民警工作公积金补贴，尽可能完善公积金发放体系。按照一般水平估计的话，一个民警如果22岁正式从事警察岗位，其退休时的退休廉洁公积金可能达到30万元。
两个地方推行公积金的胎死腹中让廉政公积金制度热潮戛然而止。十年前，也就是在2004年，深圳市政府在确立自身的廉政公积金制度时表示，假若公务员工作过程中不遵守法律规范，作为违反法律法规、侵犯社会和公民权益的行为时，其廉政公积金额度也会受到影响。而未出现违法乱纪行为的公务员，其退休时的廉政公积金范围确定在100万元到200万元之间。当然，由于这一政策在当时引起的反响过大，具体事实与否并没有现实情况可以考证。下一年，即2005年的3月4日，杭州市下城区的廉政保证金制度被披露遭到了浙江省纪委的否决，同时，宁波慈溪的廉政公积金也被否决。
2010年，从7月1日起，广东省江门市正式公布新的廉政公积金制度。制度规定，江门市的公务员将于单位平等分配比例缴纳廉政公基金，且以5年为期限进行公积金发放标准确立。即在5年之内，如果公务员工作遵纪守法、爱岗敬业，其可领取5年所缴纳的廉政公积金的70%，剩下的30%将加入到其退休时的资金一并发放。如果按照这一程序来实行，江门市的财政支出每年至少要多于1800万元。同时，职位分级仍然是廉政公积金缴纳基数的参照，即从处级、副处级、科级、副科级等依次递减基金基本费用。在这套制度内，5年作为一个标准，是公积金动态支付的时间，同时也是公积金累计的分界线。当然，在任职期间，公务员如果涉及到违反廉洁从政工作，其公积金要予以响应程度的扣除。被开除党籍的将会被扣除100%的公积金。退休之后的公积金扣除按照其工作时的表现来确定，如果公务员在职期间出现违规操作而需要在退休以后执行处分的话，政府有追加扣除公积金权利。
（二）廉政公积金的概念
在我国推行廉政公积金的地区，湖南省浏阳市称之为“廉政保证金”，江苏省公安厅称之为“廉洁从警退休金”、广东深圳市和江门市称之为“廉政公积金”、浙江省杭州市称之为“廉政保证金”，由于其性质特点（下文将会详细阐释），本文将之统称为为廉政公积金。有学者认为，“廉政公积金是为防腐倡廉，将从公务员的工资中扣取部分的资金，加上行政单位经费的配套资助，每年累积。退休时如果没有违纪违法行为，该公务员将一次性领取20万、30万、甚至上100万（视地方财政能力而异）的廉政金，以示表彰”。还有学者认为，“廉政保证金制度，是一种以年金方式提取一定数额的资金准备，通过累积效应增加腐败成本，约束和激励公职人员廉洁奉公的保廉机制”。上述概念都是从不同方面对于廉政公积金的概念进行阐释，笔者从中国制度反腐体系化建构（下文会详细阐释）角度出发，廉政公积金是指旨在以弥补公务员工资差，兼具奖励和补贴功能，公务员在一定时间段没有违纪违法行为而一次性领取的逐年积累款项。
二、 廉政公积金的合理性、合法性及其定位 （一）当前各界对廉政公积金的质疑
当前学界对于廉政公积金的不同意见主要表现为：第一，廉政公积金是否合法。针对这一内容，不同学者持有不同的态度。在廉政公积金程序确立的合法性方面，对于公积金的给出来源、政府和个人的支付标准，政府的公积金支付来源等内容，很多学者存在质疑。他们认为，政府的资金仍然是公民纳税得来，廉政公积金如果需要使用这部分资金作为公民的廉政公积金补贴，需要由代表人民利益的人民代表大会审议通过。二对来源合法性的质疑。廉政公积金的来源主要有两种模式：个人和政府财政。没有经过预算批准的廉政公积金走政府财政更是质疑颇多，浏阳市纪委就廉政公积金来源进行解释时曾表示，政府财政预算可能作为公积金的一部分进行处理，不过这一事件并没有相关法律文案的支持。第二，对廉政公积金制度可实践性的质疑。一部分学者就公积金制度的可实践性提出不同意见，其表示，盛权之下的非法资金收入与长期积累的廉政公积金相比，显然前者对于一般人的吸引力更大。同时，在当前腐败涉案金额越来越大的情况下，一两百万的廉政保证金相对于动辄上亿的权力租金，廉洁年金制度是否能有效遏制腐败呢？第三，对廉政公积金公平性的质疑，即使廉政公积金能够通过政府预算，从政府财政拨款支撑廉政公积金制度，但是，廉政公积金在发展过程中是不是会变成公务员从职的非显性福利，让更多的人对公务员职位趋之若鹜，同时无形中导致了对其他社会阶层的不公平呢？正如前文质疑者提出的，廉洁是公务员进行工作的首要标准和基本要求，同时，这一要求需要与公务员的合法权益和报酬基数相互挂钩，假若个人没有遵守公务员的基本规范，其当然无法获得公务员职位附带的基本权利。
（二）廉政公积金的定位
中国制度反腐体系化建构最基本的的价值定位就是，各种反腐败具体制度应当相互配合，各有分工，共同构成反腐体系。因此就有两个潜在命题，第一，没有任何一个具体反腐制度能够根除腐败问题；第二，每一个反腐制度仅能针对一个或者某几个腐败点进行点对点解决。廉政保证金相关制度的理念与现代经济学中的成本概念相互融合。这也就表示，在遏制腐败的过程中，政府将这一行为与公务员本身的切实利益联合起来，一定程度上增加了他们腐败的成本，当然更有效的加强了对于公务员工作的基本约束，促进了清廉工作的展开和廉政本身的有效维护。从这一角度来讲，廉政公积金制度变得更加真实可感，公务员在可预见的时期内，不仅能够看到廉洁给自身带来的基本利益，同时更加明确了廉洁作为基本工作道德的要求和作用，这对于肃清公务员工作队伍，保持队伍本身的公正性、公平性以及廉政文化氛围的培养都有积极作用。但是，我们需要认识到廉政保证金制度的主要解决的问题是需求性腐败而不是贪欲性腐败。当然，这一制度实施的基本标准是公务员自身的自控力达到基本标准，属于一种双向互动。同时，其存在的更大意义并不是为了解决公务员贪污或者不贪污的道德观念问题，而是为了让廉政的公务员能够有更高的生活保障。从这一角度来说，廉政公积金建设的初衷就是为了让更多的公务员能够加入到廉洁奉公的队伍当中来。也正如一些廉政公积金制度质疑者指出的那样，权力寻租带来的巨额收入远比细水长流的廉政保证金更有诱惑。因此，明确廉政公积金制度在于解决需求性腐败，而不是权力寻租带来的巨额收入的贪欲性腐败是有意义的。
三、 廉政公积金制度的建构策略和思路
近十五年来我国各地有多次廉政公积金制度或者类似制度进行试点，但大多没有建立起长期的制度架构。上文讨论过廉政公积金制度的价值定位后，笔者希望从中国制度反腐体系化角度出发，对廉政公积金制度的建构策略提出以下建议：
首先，廉政公积金的资金来源不应由财政直接拨款的方式，而把一些反腐增量划入廉政公积金，达到所谓“以贪养廉”。根据最高人民检察院检察长曹建明表示，2013年检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件37551件51306人，其中立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元人民币以上的案件2581件。若能以查处的违法违纪金额划出一部分归入廉政公积金，可以规避当前对廉政公积金合法性的质疑，廉政公积金不来自财政直接拨款，而是从违法违纪金额里划拨的形式，可以规避来源合法性和程序合法性对于廉政保证金制度建设的质疑。
其次，在进行廉政公积金制度建设时，要同时保证公务员群体的隐性福利制度建设的公开性，即在进行公积金分配过程中，需要保障整体制度建设的公正、公平，避免对于某些既得利益的附加，同时也为公务员工作的正规性树立公约。人民纳税是为保证国家的基本建设，公务员工作作为政府工作的一部分，同时也是在为人民服务，假如制度建设中对于腐败滋生现象视而不见，或者政府工作过程中过分注重对于公务员利益的满足却并不注意对其工作效率的考察，会极大的影响公务员群体工作的积极性，民众的利益相应无法实现，因此民众对于公务员的偏见也会越来越深。而公积金制度的公开建设对于满足公务员本身的利益需要以及社会尊严感也具有重要作用，更能帮助这一群体在公众心目中树立威信。
最后，廉政公积金不应当是针对所有行业所有地区的普遍制度。这也是由廉政公积金瞄准官员“不愿贪”的问题性质所决定的。在经济发展比较发达的地区，在权力腐败因素比较大的行业，在腐败倾向习惯化的领域，是不适合实行廉政公积金制度的。因为在这些地区、这些行业、这些领域，“不能贪”和“不敢贪”的建设远远比“不愿贪”的建设更重要。廉政公积金应当瞄准的是基层、腐败黑素不过分集中、腐败尚未习惯化的领域。
《旧五代史·晋书》记载了这样一个故事，高汉筠在襄州供职时，有位恶吏私赠白金五百两，他说：你不是多剥削农民，就是多榨取了商贩，“吾有正俸，此何用焉！”遂将白金悉数上缴，并告诫该吏不可再为。廉政公积金制度的设计正是让那些希望清廉行事的官员在面对权力寻租时能够正告诱惑，“吾有正俸”。
关键词 廉政公积金 腐败 反腐体系化
作者简介：雷昀，中国人民大学法学院。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-161-02
一、 廉政公积金制度概述
（一）我国廉政公积金制度的发展
我国廉政公积金制度起源于湖南省浏阳市，其出台了关于廉政保证金的相关制度和实施办法。综合两个方案的意见可以发现，个人如果需要获得廉政公积金，可以与单位共同合作，签署相关协议，加入廉政公积金体系。同时，个人可获得专门的账户，并与企业合作进行保证金的管理和分置，个人交付部分以工资的5%为标准，企业缴纳部分需要多于单位的两倍。之后，浏阳市按照职位级别，对于缴纳标准进行了调整。如正处级、副处级、正科级等人都采用不同的缴纳保障金办法，而单位缴纳的部分仍旧按照原方案进行。当然，如果廉政保证金缴纳对象在工作期间严格遵纪守法、爱岗敬业、诚实守信，其专项资金仍然归属个人所有，单位配套资金按照原有比例进行缴纳；假若个人做出了任何违法行为，其所涉及的资金财产将从专户资金中按照比例扣除，而在有扣除记录的次年，单位不予配套交纳保证金。按照浏阳市的廉政保证金比例来看，如果一名22岁的毕业生加入政府工作，其退休时以处级干部身份退休并在任职期间没有出现任何违法乱纪行为，将可以获得7万元或以上的公积金。
从2003年9月起，新法案规定，在公安机关工作的民警，如果知法犯法，不仅要受到法律或工作纪律的处理，还要接受一定的经济处罚，这对其廉政公积金将会产生很大的影响。按照江苏公安厅的规定来看，江苏省公安厅廉洁从警每月每人的个人账户会有一定金额的资金存入作为其廉政保障金，退休时按照其工作成绩和具体工作状态进行退休金的统一发放。退休金是由廉政公积金、特岗津贴以及个人奖金组成，一般来说，干警年度考核评级为优等的廉政退休金有8400元，称职等级的有7200元，并以此类推，直至不称职的发放3600元。同时，在民警退休时，如果工作期间其曾经受到过严重处分，配套公积金发放率只占原有资金本额的80%，处分次数过多的还有可能没有配套资金。另外，擅自退出工作岗位的，津贴和配套公积金都将无法享有。政府还表明，为了表示对特殊岗位工作人员的关怀和关注，今后将酌情进行民警工作公积金补贴，尽可能完善公积金发放体系。按照一般水平估计的话，一个民警如果22岁正式从事警察岗位，其退休时的退休廉洁公积金可能达到30万元。
两个地方推行公积金的胎死腹中让廉政公积金制度热潮戛然而止。十年前，也就是在2004年，深圳市政府在确立自身的廉政公积金制度时表示，假若公务员工作过程中不遵守法律规范，作为违反法律法规、侵犯社会和公民权益的行为时，其廉政公积金额度也会受到影响。而未出现违法乱纪行为的公务员，其退休时的廉政公积金范围确定在100万元到200万元之间。当然，由于这一政策在当时引起的反响过大，具体事实与否并没有现实情况可以考证。下一年，即2005年的3月4日，杭州市下城区的廉政保证金制度被披露遭到了浙江省纪委的否决，同时，宁波慈溪的廉政公积金也被否决。
2010年，从7月1日起，广东省江门市正式公布新的廉政公积金制度。制度规定，江门市的公务员将于单位平等分配比例缴纳廉政公基金，且以5年为期限进行公积金发放标准确立。即在5年之内，如果公务员工作遵纪守法、爱岗敬业，其可领取5年所缴纳的廉政公积金的70%，剩下的30%将加入到其退休时的资金一并发放。如果按照这一程序来实行，江门市的财政支出每年至少要多于1800万元。同时，职位分级仍然是廉政公积金缴纳基数的参照，即从处级、副处级、科级、副科级等依次递减基金基本费用。在这套制度内，5年作为一个标准，是公积金动态支付的时间，同时也是公积金累计的分界线。当然，在任职期间，公务员如果涉及到违反廉洁从政工作，其公积金要予以响应程度的扣除。被开除党籍的将会被扣除100%的公积金。退休之后的公积金扣除按照其工作时的表现来确定，如果公务员在职期间出现违规操作而需要在退休以后执行处分的话，政府有追加扣除公积金权利。
（二）廉政公积金的概念
在我国推行廉政公积金的地区，湖南省浏阳市称之为“廉政保证金”，江苏省公安厅称之为“廉洁从警退休金”、广东深圳市和江门市称之为“廉政公积金”、浙江省杭州市称之为“廉政保证金”，由于其性质特点（下文将会详细阐释），本文将之统称为为廉政公积金。有学者认为，“廉政公积金是为防腐倡廉，将从公务员的工资中扣取部分的资金，加上行政单位经费的配套资助，每年累积。退休时如果没有违纪违法行为，该公务员将一次性领取20万、30万、甚至上100万（视地方财政能力而异）的廉政金，以示表彰”。还有学者认为，“廉政保证金制度，是一种以年金方式提取一定数额的资金准备，通过累积效应增加腐败成本，约束和激励公职人员廉洁奉公的保廉机制”。上述概念都是从不同方面对于廉政公积金的概念进行阐释，笔者从中国制度反腐体系化建构（下文会详细阐释）角度出发，廉政公积金是指旨在以弥补公务员工资差，兼具奖励和补贴功能，公务员在一定时间段没有违纪违法行为而一次性领取的逐年积累款项。
二、 廉政公积金的合理性、合法性及其定位 （一）当前各界对廉政公积金的质疑
当前学界对于廉政公积金的不同意见主要表现为：第一，廉政公积金是否合法。针对这一内容，不同学者持有不同的态度。在廉政公积金程序确立的合法性方面，对于公积金的给出来源、政府和个人的支付标准，政府的公积金支付来源等内容，很多学者存在质疑。他们认为，政府的资金仍然是公民纳税得来，廉政公积金如果需要使用这部分资金作为公民的廉政公积金补贴，需要由代表人民利益的人民代表大会审议通过。二对来源合法性的质疑。廉政公积金的来源主要有两种模式：个人和政府财政。没有经过预算批准的廉政公积金走政府财政更是质疑颇多，浏阳市纪委就廉政公积金来源进行解释时曾表示，政府财政预算可能作为公积金的一部分进行处理，不过这一事件并没有相关法律文案的支持。第二，对廉政公积金制度可实践性的质疑。一部分学者就公积金制度的可实践性提出不同意见，其表示，盛权之下的非法资金收入与长期积累的廉政公积金相比，显然前者对于一般人的吸引力更大。同时，在当前腐败涉案金额越来越大的情况下，一两百万的廉政保证金相对于动辄上亿的权力租金，廉洁年金制度是否能有效遏制腐败呢？第三，对廉政公积金公平性的质疑，即使廉政公积金能够通过政府预算，从政府财政拨款支撑廉政公积金制度，但是，廉政公积金在发展过程中是不是会变成公务员从职的非显性福利，让更多的人对公务员职位趋之若鹜，同时无形中导致了对其他社会阶层的不公平呢？正如前文质疑者提出的，廉洁是公务员进行工作的首要标准和基本要求，同时，这一要求需要与公务员的合法权益和报酬基数相互挂钩，假若个人没有遵守公务员的基本规范，其当然无法获得公务员职位附带的基本权利。
（二）廉政公积金的定位
中国制度反腐体系化建构最基本的的价值定位就是，各种反腐败具体制度应当相互配合，各有分工，共同构成反腐体系。因此就有两个潜在命题，第一，没有任何一个具体反腐制度能够根除腐败问题；第二，每一个反腐制度仅能针对一个或者某几个腐败点进行点对点解决。廉政保证金相关制度的理念与现代经济学中的成本概念相互融合。这也就表示，在遏制腐败的过程中，政府将这一行为与公务员本身的切实利益联合起来，一定程度上增加了他们腐败的成本，当然更有效的加强了对于公务员工作的基本约束，促进了清廉工作的展开和廉政本身的有效维护。从这一角度来讲，廉政公积金制度变得更加真实可感，公务员在可预见的时期内，不仅能够看到廉洁给自身带来的基本利益，同时更加明确了廉洁作为基本工作道德的要求和作用，这对于肃清公务员工作队伍，保持队伍本身的公正性、公平性以及廉政文化氛围的培养都有积极作用。但是，我们需要认识到廉政保证金制度的主要解决的问题是需求性腐败而不是贪欲性腐败。当然，这一制度实施的基本标准是公务员自身的自控力达到基本标准，属于一种双向互动。同时，其存在的更大意义并不是为了解决公务员贪污或者不贪污的道德观念问题，而是为了让廉政的公务员能够有更高的生活保障。从这一角度来说，廉政公积金建设的初衷就是为了让更多的公务员能够加入到廉洁奉公的队伍当中来。也正如一些廉政公积金制度质疑者指出的那样，权力寻租带来的巨额收入远比细水长流的廉政保证金更有诱惑。因此，明确廉政公积金制度在于解决需求性腐败，而不是权力寻租带来的巨额收入的贪欲性腐败是有意义的。
三、 廉政公积金制度的建构策略和思路
近十五年来我国各地有多次廉政公积金制度或者类似制度进行试点，但大多没有建立起长期的制度架构。上文讨论过廉政公积金制度的价值定位后，笔者希望从中国制度反腐体系化角度出发，对廉政公积金制度的建构策略提出以下建议：
首先，廉政公积金的资金来源不应由财政直接拨款的方式，而把一些反腐增量划入廉政公积金，达到所谓“以贪养廉”。根据最高人民检察院检察长曹建明表示，2013年检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件37551件51306人，其中立案侦查贪污、贿赂、挪用公款100万元人民币以上的案件2581件。若能以查处的违法违纪金额划出一部分归入廉政公积金，可以规避当前对廉政公积金合法性的质疑，廉政公积金不来自财政直接拨款，而是从违法违纪金额里划拨的形式，可以规避来源合法性和程序合法性对于廉政保证金制度建设的质疑。
其次，在进行廉政公积金制度建设时，要同时保证公务员群体的隐性福利制度建设的公开性，即在进行公积金分配过程中，需要保障整体制度建设的公正、公平，避免对于某些既得利益的附加，同时也为公务员工作的正规性树立公约。人民纳税是为保证国家的基本建设，公务员工作作为政府工作的一部分，同时也是在为人民服务，假如制度建设中对于腐败滋生现象视而不见，或者政府工作过程中过分注重对于公务员利益的满足却并不注意对其工作效率的考察，会极大的影响公务员群体工作的积极性，民众的利益相应无法实现，因此民众对于公务员的偏见也会越来越深。而公积金制度的公开建设对于满足公务员本身的利益需要以及社会尊严感也具有重要作用，更能帮助这一群体在公众心目中树立威信。
最后，廉政公积金不应当是针对所有行业所有地区的普遍制度。这也是由廉政公积金瞄准官员“不愿贪”的问题性质所决定的。在经济发展比较发达的地区，在权力腐败因素比较大的行业，在腐败倾向习惯化的领域，是不适合实行廉政公积金制度的。因为在这些地区、这些行业、这些领域，“不能贪”和“不敢贪”的建设远远比“不愿贪”的建设更重要。廉政公积金应当瞄准的是基层、腐败黑素不过分集中、腐败尚未习惯化的领域。
《旧五代史·晋书》记载了这样一个故事，高汉筠在襄州供职时，有位恶吏私赠白金五百两，他说：你不是多剥削农民，就是多榨取了商贩，“吾有正俸，此何用焉！”遂将白金悉数上缴，并告诫该吏不可再为。廉政公积金制度的设计正是让那些希望清廉行事的官员在面对权力寻租时能够正告诱惑，“吾有正俸”。