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摘要：乡村振兴是国家为了解决三农问题提出的战略要求。虽然振兴对象是乡村，但在具体实施中，并不能就乡村论乡村，而是应该结合城镇实施统筹协调，在城乡互促共进、区域融合一体的前提下，推动乡村现代化发展。无论是新型城镇建设，还是乡村自身的发展，都离不开对国土空间的规划。为了推进乡村振兴战略的全面落实，响应全域管控国土空间规划的号召，自然资源部办公厅印发了一系列通知和文件，对村域国土空间规划的原则作出明确规定，进一步指导如何进行实用性村庄规划。本文立足于乡村振兴战略，探讨如何进行村域尺度国土空间规划。
关键词：乡村振兴;村域尺度;国土空间规划
当前，正值我国乡村振兴发展的关键期，在治理有效、产业兴旺的原则指导下，合理规划村域土地，提高土地的利用价值，充分发挥乡村优势，促进产业发展，人居环境整治，维持生态平衡，保护历史文化传承，具有非常重要的意义。
1国土空间规划
国土空间规划，一直是国家治理的重要组成部分，被党的十八届三中全会立为提高治理能力的重要手段。2018年初，我国组建自然资源部，承担国土空间的使用和管理的责任，国土空间规划也成为学术界研究的热点之一。2019年，国家陆续出台了相关顶层设计政策，将村域国土空间作为规划方向，明确相应要求、标准、机制。自从十九大正式提出乡村振兴战略后，则开始了以“国土空间规划体系”重构为契机，如何合理规划村域尺度国土空间，实现乡村振兴的研究。为响应国土空间规划管理要求，各级政府应加快环境治理和建设，制定有效的建设规划，实现对乡村土地的有效利用。
2村域国土空间规划现状和问题
村庄规划可追溯至改革开放初期，具体实践随着政策焦点在不断转移，经历了统筹城乡发展、社会主义新农村等阶段，直到2008年才确立了村庄规划的法律地位。现行乡村规划体系庞杂，无论是规划体系还是具体实践上都缺乏统一的标准。村土地利用规划编制启动于2017年，对村庄土地做到统筹规划，以期优化用地布局，维护当地经济，促进生态、社会的可持续发展。但仍存在以下问题。
2.1村域规划理论不深入
规划者忽略乡村地域特性，不能充分认识乡村价值，也没有深入调查当地村民的实际需求，导致编制时往往脱离实际。传统土规多数以耕地、农田保护为重点，进行垂直分解作业，但往往缺乏对细节的关注，不能做到因地制宜。在《城乡规划法》等相关法律中也没有明确关于村域土地规划的具体内容，在实践中还是遵循地方政策，使得不同地区村域在规划类型、内容上均不能达成一致标准。
2.2 编制技术不足
对村域规划的研究和实践在2006年的新农村建设后明显增多，但发展至今也才10余年时间，仍缺乏足够丰富的经验。由于在人力、资金等投入上的不足，不少技术标准不能做到及时更新，也往往落后于规划编制。而规划编制也习惯于照抄城市规划模式，没有对当地农村的人文底蕴、资源等进行充分的研究和调查，没有充分考虑村庄和村民的关系，不能立足于村庄实际进行规划。所以，也不能对村庄的建设做到切实的指导，无法提供可靠的技术支持。
2.3 实施管理困难
我国传统空间治理习惯于“分治”状态，主要参照土地利用规划和城乡规划。在《城乡规划法》和《土地管理法》中分别对乡村地区规划建设、耕地保护等方面作了严格规定，而土地利用规划体系中没有体现对村域土地的具体规定，镇级土总规又无法适用于乡村，这就导致村庄规划无法有效衔接，不利于新产业、新业态的实施，导致乡村发展受阻。
2.4规模差异大
传统国土规划标准过于单一，对于规模差异较大的乡村难以发挥作用，也不能满足乡村土地规划和建设需求。在自然资源部成立前，规划由住建部门管理，土地由国土部门管理等，林地由林业部门负责，不同部门所属的管理体系不同，难以做到部门间的统筹，和乡镇间的衔接也不够。这种职能上的不完备，不利于村域国土的具体规划和统一标准管理，导致不同规模、产业类型的村庄分类和管控不到位。
3基于乡村振兴村域尺度的国土空间规划措施探讨
3.1村域国土规划原则
为解决目前乡村规划内容重叠、缺位和期限上的不一致，改善目前生产落后、结构单一、基础设施滞后等问题，村级国土空间规划应树立新发展理念，结合乡村振兴的要求，实施多规合一的空间规划。进行村域国土规划，应遵循多规合一、保护优先的原则。多规合一，即需在一级政府一级事权下，强化与村域土地相关的各类规划的衔接，如农耕、林地、古建筑等，以确保在“多规”要求内的各项重要空间参数的一致性，建立控制线体系，达到优化布局、资源配置，增强政府管控、治理水平的目的。生态文明事关子孫后代的利益，所以，需立足于村庄土地用途进行合理分类，优化布局，维系历史文化、村庄风貌，使这些有长久价值的资源得到永久的保护，促进乡村生态的可持续发展。
3.2健全规划编制机制
各级乡镇政府应从精准预算经费、确定编制单位、推行终身负责制、建立协调机制等方面入手，健全规划编制机制。在经费方面，主要涉及专题研究、规划编制、图件编绘、数据库等，环节较多较复杂，每个环节都需要进行精准预算，以确保在保证质量的前提下避免浪费。确定单位方面，需对相关单位的实力进行实地考察，设置数量门槛，以防出现逐利行为。推行终身负责制，建立规划编制单位责任终身追究制、论证专家负责制、审查审批责任追究制，可确保相关单位、人员各司其责，做好跟踪服务、确保论证意见精准和审批合法。此外，还需在各个地域之间达成空间协同规划约定，做好规划区域内的“三区”及产业协调。
3.3确保“三区三线”精准落地
国土空间规划编制，需要对生态区、农业区、生活区这三大区块进行合理判断，并在此基础上进行科学的划线控制。生态红线需兼顾生态安全和乡村发展空间。如南部山区生态强，可划出一定空间用于乡村产业发展上，而西北、华北等区域生态较弱，可适当减少乡村产业规划，促进生态平衡。在永久基本农田控制线方面，南部山区缺乏耕地，需避免基本农田上山，而北部耕地富裕，可在保证总量的情况下考虑乡村产业。城镇开发边界控制线，需建立在评价开发规模、避开上述两条线的基础上来进行划定。综合上述举措，以确保“三区三线”的精准落地。此外，还需下移建设用地指标，将新增用地10%以上用于乡村振兴中，以确保城乡平衡发展。
总之，重视农村土地规划，促进农业、农村繁荣，是提高国土空间规划效率的保障。在乡村振兴战略的指导下，应科学布局村域土地，以协调好村域的生活、生产、生态空间，促进村庄建设的兴旺发达。
参考文献
[1]董志海，孙青林，李铭.从生产田园走向宜居家园——对国土空间规划支撑乡村振兴的思考[J].小城镇建设，2019，37（1）：31-38.
[2]贺雪峰.关于实施乡村振兴战略的几个问题[J].南京农业大学学报（社会科学版 ），2018，18（03）：19-26+152.
[3]朱金鹤，崔登峰.发达国家国土空间规划对中国主体功能区规划的借鉴与启示[J].世界农业，2012（8）：17-20.
[4]陈美球，蒋仁开，朱美英，等. 乡村振兴背景下农村产业用地政策选择——基于“乡村振兴与农村产业用地政策创新研讨会”的思考[J]. 中国土地科学，2018，32（7）：90-96.
[5]陈小卉，闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索——以江苏为例[J].城市规划学刊，2021（01）：74-81.
兰溪市村镇规划处 浙江省 兰溪市 321100
关键词：乡村振兴;村域尺度;国土空间规划
当前，正值我国乡村振兴发展的关键期，在治理有效、产业兴旺的原则指导下，合理规划村域土地，提高土地的利用价值，充分发挥乡村优势，促进产业发展，人居环境整治，维持生态平衡，保护历史文化传承，具有非常重要的意义。
1国土空间规划
国土空间规划，一直是国家治理的重要组成部分，被党的十八届三中全会立为提高治理能力的重要手段。2018年初，我国组建自然资源部，承担国土空间的使用和管理的责任，国土空间规划也成为学术界研究的热点之一。2019年，国家陆续出台了相关顶层设计政策，将村域国土空间作为规划方向，明确相应要求、标准、机制。自从十九大正式提出乡村振兴战略后，则开始了以“国土空间规划体系”重构为契机，如何合理规划村域尺度国土空间，实现乡村振兴的研究。为响应国土空间规划管理要求，各级政府应加快环境治理和建设，制定有效的建设规划，实现对乡村土地的有效利用。
2村域国土空间规划现状和问题
村庄规划可追溯至改革开放初期，具体实践随着政策焦点在不断转移，经历了统筹城乡发展、社会主义新农村等阶段，直到2008年才确立了村庄规划的法律地位。现行乡村规划体系庞杂，无论是规划体系还是具体实践上都缺乏统一的标准。村土地利用规划编制启动于2017年，对村庄土地做到统筹规划，以期优化用地布局，维护当地经济，促进生态、社会的可持续发展。但仍存在以下问题。
2.1村域规划理论不深入
规划者忽略乡村地域特性，不能充分认识乡村价值，也没有深入调查当地村民的实际需求，导致编制时往往脱离实际。传统土规多数以耕地、农田保护为重点，进行垂直分解作业，但往往缺乏对细节的关注，不能做到因地制宜。在《城乡规划法》等相关法律中也没有明确关于村域土地规划的具体内容，在实践中还是遵循地方政策，使得不同地区村域在规划类型、内容上均不能达成一致标准。
2.2 编制技术不足
对村域规划的研究和实践在2006年的新农村建设后明显增多，但发展至今也才10余年时间，仍缺乏足够丰富的经验。由于在人力、资金等投入上的不足，不少技术标准不能做到及时更新，也往往落后于规划编制。而规划编制也习惯于照抄城市规划模式，没有对当地农村的人文底蕴、资源等进行充分的研究和调查，没有充分考虑村庄和村民的关系，不能立足于村庄实际进行规划。所以，也不能对村庄的建设做到切实的指导，无法提供可靠的技术支持。
2.3 实施管理困难
我国传统空间治理习惯于“分治”状态，主要参照土地利用规划和城乡规划。在《城乡规划法》和《土地管理法》中分别对乡村地区规划建设、耕地保护等方面作了严格规定，而土地利用规划体系中没有体现对村域土地的具体规定，镇级土总规又无法适用于乡村，这就导致村庄规划无法有效衔接，不利于新产业、新业态的实施，导致乡村发展受阻。
2.4规模差异大
传统国土规划标准过于单一，对于规模差异较大的乡村难以发挥作用，也不能满足乡村土地规划和建设需求。在自然资源部成立前，规划由住建部门管理，土地由国土部门管理等，林地由林业部门负责，不同部门所属的管理体系不同，难以做到部门间的统筹，和乡镇间的衔接也不够。这种职能上的不完备，不利于村域国土的具体规划和统一标准管理，导致不同规模、产业类型的村庄分类和管控不到位。
3基于乡村振兴村域尺度的国土空间规划措施探讨
3.1村域国土规划原则
为解决目前乡村规划内容重叠、缺位和期限上的不一致，改善目前生产落后、结构单一、基础设施滞后等问题，村级国土空间规划应树立新发展理念，结合乡村振兴的要求，实施多规合一的空间规划。进行村域国土规划，应遵循多规合一、保护优先的原则。多规合一，即需在一级政府一级事权下，强化与村域土地相关的各类规划的衔接，如农耕、林地、古建筑等，以确保在“多规”要求内的各项重要空间参数的一致性，建立控制线体系，达到优化布局、资源配置，增强政府管控、治理水平的目的。生态文明事关子孫后代的利益，所以，需立足于村庄土地用途进行合理分类，优化布局，维系历史文化、村庄风貌，使这些有长久价值的资源得到永久的保护，促进乡村生态的可持续发展。
3.2健全规划编制机制
各级乡镇政府应从精准预算经费、确定编制单位、推行终身负责制、建立协调机制等方面入手，健全规划编制机制。在经费方面，主要涉及专题研究、规划编制、图件编绘、数据库等，环节较多较复杂，每个环节都需要进行精准预算，以确保在保证质量的前提下避免浪费。确定单位方面，需对相关单位的实力进行实地考察，设置数量门槛，以防出现逐利行为。推行终身负责制，建立规划编制单位责任终身追究制、论证专家负责制、审查审批责任追究制，可确保相关单位、人员各司其责，做好跟踪服务、确保论证意见精准和审批合法。此外，还需在各个地域之间达成空间协同规划约定，做好规划区域内的“三区”及产业协调。
3.3确保“三区三线”精准落地
国土空间规划编制，需要对生态区、农业区、生活区这三大区块进行合理判断，并在此基础上进行科学的划线控制。生态红线需兼顾生态安全和乡村发展空间。如南部山区生态强，可划出一定空间用于乡村产业发展上，而西北、华北等区域生态较弱，可适当减少乡村产业规划，促进生态平衡。在永久基本农田控制线方面，南部山区缺乏耕地，需避免基本农田上山，而北部耕地富裕，可在保证总量的情况下考虑乡村产业。城镇开发边界控制线，需建立在评价开发规模、避开上述两条线的基础上来进行划定。综合上述举措，以确保“三区三线”的精准落地。此外，还需下移建设用地指标，将新增用地10%以上用于乡村振兴中，以确保城乡平衡发展。
总之，重视农村土地规划，促进农业、农村繁荣，是提高国土空间规划效率的保障。在乡村振兴战略的指导下，应科学布局村域土地，以协调好村域的生活、生产、生态空间，促进村庄建设的兴旺发达。
参考文献
[1]董志海，孙青林，李铭.从生产田园走向宜居家园——对国土空间规划支撑乡村振兴的思考[J].小城镇建设，2019，37（1）：31-38.
[2]贺雪峰.关于实施乡村振兴战略的几个问题[J].南京农业大学学报（社会科学版 ），2018，18（03）：19-26+152.
[3]朱金鹤，崔登峰.发达国家国土空间规划对中国主体功能区规划的借鉴与启示[J].世界农业，2012（8）：17-20.
[4]陈美球，蒋仁开，朱美英，等. 乡村振兴背景下农村产业用地政策选择——基于“乡村振兴与农村产业用地政策创新研讨会”的思考[J]. 中国土地科学，2018，32（7）：90-96.
[5]陈小卉，闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索——以江苏为例[J].城市规划学刊，2021（01）：74-81.
兰溪市村镇规划处 浙江省 兰溪市 321100