事业单位改革的前提是提高公共服务的质量和效率,而不是一味强调降低服务成本;改革的路径是完善事业单位的内部治理结构,而不是推卸和转嫁政府责任,走市场化道路。一句话,事业单位改革不是甩包袱,而是强化政府执行力,使政府这只“手”更有力,充分体现社会主义制度的优越性,体现中国特色。
　　
　　 人员多机构庞杂
　　 全国事业单位改革涉及大约130万个大大小小的公共机构,公共服务人员近4000万,机构与人员数都比较庞大;
　　机构类别比较庞杂,不是简单的执法类、公益类和经营类的归类就可以界定清楚的。《公务员法》颁布以后,有些单位既有公务员,也有事业编制人员,界线进一步模糊;
　　人员知识素质和业务素质差异很大,特别是事业单位聚集了各行各业的大量人才,改革如果不能建立一个有效的制度激励机制,发挥事业单位员工的积极性,将会造成公共服务质量和效率的大幅度下降,对政府威信、国家和民族造成很大的损失。因此事业单位改革既要有紧迫性,又要稳步推进。
　　
　　 组织结构和管理方式官僚化
　　体制方面的原因,主要表现在对公共机构人员的管理体制方面。我们知道,国外对公共机构人员的管理,只要是政府必须提供的公共服务,并被纳入公共财政与预算范围的公共机构人员,都属于公务员范围。这里面不仅包括政府行政、立法和司法部门的公务人员,也包括公立学校、医院、科研机构、市政管理、公共交通、卫生防疫、环境保护等部门的政府雇佣人员。有些特殊的公共服务项目的收费,通过收支两条线纳入预算管理,一些有收费和罚款的公共机构根本没有设立小金库或侵吞公共资源以“自肥”的机会。由于我国该纳入公务员管理的部门没有纳入公务员管理,使一些公共机构利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象很普遍,把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。
　　另外,体制方面的原因还表现为公共机构官僚化现象。事业单位现行的组织结构和管理方式,强化了公共机构的官僚化现象,造成了公共资源的浪费和公众利益的损失,应在事业单位改革中引起高度重视。深圳市的事业单位改革方案提出取消行政级别和推行职员制,可以说是在体制方面改革的一个重要尝试。
　　现实利益方面的原因,可以说是个别事业单位对部门利益和个人利益的追求偏离了公共服务这一公共机构的基本价值。已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破,成为事业单位改革的最大阻力。
　　
　　内部人控制现象
　　这是一个老问题,在改革过程中要引起高度重视。内部人控制也就是管理层控制,前几年,曾发生过管理层收购学校、医院的现象,莫名其妙的把公立学校和医院股份化或私有化,致使国有资产流失和公共服务质量下降,职工和社会都不满意,管理层和职工矛盾激化。改革的目的是通过内部管理改革提高公共服务的质量和效率,是中国特色的社会主义改革,而不是新自由主义改革。
　　体制外及预算外收入管理问题。我国的体制外和预算外收入去年大约有3万亿元人民币,这些收入大部分可以说是事业单位控制,事业单位管理层对这些公共收入有很大的支配权。为什么过去所谓的教育、医疗这样一些清水衙门腐败现象比较严重,一个最重要的原因是这些部门的管理层财权和用人权过大又没有监督,群众不敢监督、上级部门又监督不了,为腐败、渎职、浪费留下了很大的空间。
　　
　　改革终极目标的共识
　　事业单位改革是十六大以来乃至今后很长一段时期内我国改革的重要内容,是实现我们党执政目标和体现我们党执政能力的重要载体。事业单位改革的成败关键是能否建立一个每个人都能享受发展成果的社会,能否建立一个公正和谐、人民满意的社会,惟其如此,事业单位改革必须直面公众利益,增加更多的优质公共产品,提供优质高效的公共服务以达到改革的终极目标。
　　(作者:国家行政学院公共行政教研室教授)