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上个世纪80年代中期，为了适应经济体制的需要，我国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过10多年探索，于1997年正式确立了我国基本养老保险是以社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式。从理论上说，这一模式体现了公平与效率的结合，具有极为重要的意义。但在实际运作中，个人账户只是一个名义账户，里面没有资金，由此形成了“空账”问题。根据本人多年的工作实践,提出探索之见。
个人账户由来
1991年6月，国务院在总结各地改革试点经验的基础上，发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，即提高退休费用社会统筹的层次，从市县统筹提高到省级统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，养老保险基金实行部分积累。
1995年3月，国务院又发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了基本保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐步形成基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。这是改革社会保险制度的一项重大制度创新，它改变了长期以来我国社会保障费用由国家和单位包揽过多、缺乏个人参与和积累的局面。
随后1997年7月16日，国务院又出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方案。该方案在“统账结合”的基础上，统一了交费比例、个人账户规模和养老金发放标准。
1998年8月，国务院又发出了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，完成了行业统筹向社会性统筹的转化。
目前执行的是2005年底由国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）文件，它体现了基本养老保险制度的可持续发展，明确了今后基本养老保险的任务：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。为了实现上述任务，企业解决“空账”问题、做实养老保险个人账户已迫在眉睫。
做实个人账户非常必要
“空账户”产生原因
离退休人员的养老金由于没有来源，要通过企业“统筹缴费”来解决，但在实际上，养老保险在开始为在职职工进行个人账户积累的情况下，企业已不可能再承担过高的“统筹缴费”，来承担养老保险所支付的离退休人员实际养老金的需要，而离退休人员的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人账户的养老保险基金。在职职工退休时，由于个人账户中资金已被挪用，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人账户资金，拆东墙补西墙，使空账户一代一代往下转。这样就使得在实施个人账户制度以前参加工作的职工存在“空账”问题，已经按规定缴费的个人账户也因为资金被挪用而无法积累。由于支付已离退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。为了支付退休人员待遇只能动用个人账户的资金弥补赤字。实际上现行的制度已经濒临“破产”边缘，全国仅有七个省市中央财政没有给予基金补贴。
老龄化紧迫个人账户做实
据2000年第五次全国人口普查主要数据公报，中国人口年龄结构发生了较大变化，老年进程加快，65岁及以上人口占总人口的比重为6.96%，比1990年第四次人口普查上升了1.39个百分点。预计到2030年，社会老龄人口比重将达到14%。人口的老龄化使缴费职工对退休人员的抚养比迅速提高。
用子女的钱养老好比现收现付，三对夫妇养两个老人没问题，如果到了一对夫妇需要养四个老人的情况时，老人们不预先积累一笔钱，退休后光靠子女显然养不起。预先攒下钱、退休后用于养老，才能安度晚年。这就是基金积累制。通过个人账户实行基金积累，是从职工参加工作起，按工资总额的一定比例由雇主和雇员交纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人，一次性或按月按用途领取。其主要特点是个人为未来作出长远保障，这种即使老龄化浪潮再凶猛，退休职工也可以安度晚年。
然而，我国未来30年将面临退休的持续高峰期，随着社会发展人口平均寿命在不断的增长，支付期在逐渐的增加，新劳动力（参加统筹的新人）进入统筹的人员明显不足，如果不尽快积累基金，基金压力就会越来越大，因此做实个人账户宜早不宜迟。
做实个人账户措施
落实资金来源
如何筹集资金解决退休职工和老职工账户的空账问题？笔者认为应该在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中，将所有国有股权变现所得，按照一定比例划入社会保障基金。一些地方已经探索了补偿基本养老保险基金的途径，如：从个人所得税增量中划拨一定比例，从罚没收入中提取一定比例，在企业改制中通过出让土地使用权提取一定比例，在企业拍卖所得中划拨一定比例等。但这些办法还缺乏规范管理力度，仅仅停留在探索阶段。
加快做实步伐
从中国目前情况看，不可能在短期内实现个人账户“实账化”，而是根据我国实际经济承受能力，个人账户沿着“空账——适度空账——实账”的轨迹逐步实现个人账户“实账化”，并在制度设计上使个人账户在动态过程中有逐渐做实的可能性。
做实个人账户可以采取分步做实的办法，财政逐步加大投入和采取从个人账户借款的方式进行过渡。经过一个个人账户的积累过程，财政的投入会逐步减少直至无须投入，基本养老保险进入良性循环。
实施分账管理
在坚持社会统筹和个人账户相结合的基础上，统筹基金和个人账户实行分账管理。统筹基金支付已退休人员的养老金和今后退休的基础性养老金；个人账户基金支付个人账户养老金，不能再相互透支。同时，应将统筹基金与个人账户基金结构和职能进行适当调整，即将统筹基金的职能设定为满足基本养老保险的需要，将个人账户基金纳入个人账户养老保险范畴。统筹基金和个人账户基金分离后，统筹基金由企业或单位供款，个人不供款。基金出现缺口，由财政“兜底”。个人账户基金由个人供款，个人账户单独管理，其个人账户养老金由个人账户基金发放，两者自求收支平衡，不互相挪用。
个人账户增值
个人账户做实以后，同样存在着保值增值的问题。其运作要以安全性为第一，其次是收益性和流动性，要在安全性、收益性、流动性这三个方面取得平衡。为此，既要有相应的投资工具，也要有相应的运作者。
目前，社会保险基金的钱虽然安全，但放在财政银行专户中不增值，其实就是一种贬值。尽管这些钱可以购买国债、获得银行存款利息，虽然也在增值，但这种增值太低，根本无法达到或超过社会平均增长水平。
从国际上看，个人账户的管理模式主要有两种，即新加坡的公营模式和智利的私营模式。新加坡中央公积金由政府集中管理和投资，具体由中央公积金局统一运营。这种模式收益有保证，行政成本较低，但是由于在投资决策上很难避免政治因素的干扰，加上政府的运作效率较低导致投资回报率较低。智利的个人账户基金由私营的基金管理机构运营和管理，参保人具有自由选择基金管理机构的权利，政府的主要责任是进行严格监管，这种模式促进了基金管理公司的竞争，投资回报率较高，但是基金管理费用也很高。
从中长期看，在成熟的市场环境和职工投资的风险意识比较健全的情况下，可以采用私营的基金管理机构，允许企业和职工进行自主选择，中央政府的责任就是加强监管。当前，我国个人账户养老基金只能投资于国债和银行存款，随着资本市场发展的逐步成熟和完善，养老保险基金在一定比例内可以逐渐投资证券市场、房地产、投资基金等领域，以增加基金收益。
(责任编辑：李万全)
个人账户由来
1991年6月，国务院在总结各地改革试点经验的基础上，发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，即提高退休费用社会统筹的层次，从市县统筹提高到省级统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，养老保险基金实行部分积累。
1995年3月，国务院又发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了基本保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐步形成基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。这是改革社会保险制度的一项重大制度创新，它改变了长期以来我国社会保障费用由国家和单位包揽过多、缺乏个人参与和积累的局面。
随后1997年7月16日，国务院又出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方案。该方案在“统账结合”的基础上，统一了交费比例、个人账户规模和养老金发放标准。
1998年8月，国务院又发出了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，完成了行业统筹向社会性统筹的转化。
目前执行的是2005年底由国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）文件，它体现了基本养老保险制度的可持续发展，明确了今后基本养老保险的任务：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。为了实现上述任务，企业解决“空账”问题、做实养老保险个人账户已迫在眉睫。
做实个人账户非常必要
“空账户”产生原因
离退休人员的养老金由于没有来源，要通过企业“统筹缴费”来解决，但在实际上，养老保险在开始为在职职工进行个人账户积累的情况下，企业已不可能再承担过高的“统筹缴费”，来承担养老保险所支付的离退休人员实际养老金的需要，而离退休人员的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人账户的养老保险基金。在职职工退休时，由于个人账户中资金已被挪用，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人账户资金，拆东墙补西墙，使空账户一代一代往下转。这样就使得在实施个人账户制度以前参加工作的职工存在“空账”问题，已经按规定缴费的个人账户也因为资金被挪用而无法积累。由于支付已离退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。为了支付退休人员待遇只能动用个人账户的资金弥补赤字。实际上现行的制度已经濒临“破产”边缘，全国仅有七个省市中央财政没有给予基金补贴。
老龄化紧迫个人账户做实
据2000年第五次全国人口普查主要数据公报，中国人口年龄结构发生了较大变化，老年进程加快，65岁及以上人口占总人口的比重为6.96%，比1990年第四次人口普查上升了1.39个百分点。预计到2030年，社会老龄人口比重将达到14%。人口的老龄化使缴费职工对退休人员的抚养比迅速提高。
用子女的钱养老好比现收现付，三对夫妇养两个老人没问题，如果到了一对夫妇需要养四个老人的情况时，老人们不预先积累一笔钱，退休后光靠子女显然养不起。预先攒下钱、退休后用于养老，才能安度晚年。这就是基金积累制。通过个人账户实行基金积累，是从职工参加工作起，按工资总额的一定比例由雇主和雇员交纳保险费，记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人，一次性或按月按用途领取。其主要特点是个人为未来作出长远保障，这种即使老龄化浪潮再凶猛，退休职工也可以安度晚年。
然而，我国未来30年将面临退休的持续高峰期，随着社会发展人口平均寿命在不断的增长，支付期在逐渐的增加，新劳动力（参加统筹的新人）进入统筹的人员明显不足，如果不尽快积累基金，基金压力就会越来越大，因此做实个人账户宜早不宜迟。
做实个人账户措施
落实资金来源
如何筹集资金解决退休职工和老职工账户的空账问题？笔者认为应该在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中，将所有国有股权变现所得，按照一定比例划入社会保障基金。一些地方已经探索了补偿基本养老保险基金的途径，如：从个人所得税增量中划拨一定比例，从罚没收入中提取一定比例，在企业改制中通过出让土地使用权提取一定比例，在企业拍卖所得中划拨一定比例等。但这些办法还缺乏规范管理力度，仅仅停留在探索阶段。
加快做实步伐
从中国目前情况看，不可能在短期内实现个人账户“实账化”，而是根据我国实际经济承受能力，个人账户沿着“空账——适度空账——实账”的轨迹逐步实现个人账户“实账化”，并在制度设计上使个人账户在动态过程中有逐渐做实的可能性。
做实个人账户可以采取分步做实的办法，财政逐步加大投入和采取从个人账户借款的方式进行过渡。经过一个个人账户的积累过程，财政的投入会逐步减少直至无须投入，基本养老保险进入良性循环。
实施分账管理
在坚持社会统筹和个人账户相结合的基础上，统筹基金和个人账户实行分账管理。统筹基金支付已退休人员的养老金和今后退休的基础性养老金；个人账户基金支付个人账户养老金，不能再相互透支。同时，应将统筹基金与个人账户基金结构和职能进行适当调整，即将统筹基金的职能设定为满足基本养老保险的需要，将个人账户基金纳入个人账户养老保险范畴。统筹基金和个人账户基金分离后，统筹基金由企业或单位供款，个人不供款。基金出现缺口，由财政“兜底”。个人账户基金由个人供款，个人账户单独管理，其个人账户养老金由个人账户基金发放，两者自求收支平衡，不互相挪用。
个人账户增值
个人账户做实以后，同样存在着保值增值的问题。其运作要以安全性为第一，其次是收益性和流动性，要在安全性、收益性、流动性这三个方面取得平衡。为此，既要有相应的投资工具，也要有相应的运作者。
目前，社会保险基金的钱虽然安全，但放在财政银行专户中不增值，其实就是一种贬值。尽管这些钱可以购买国债、获得银行存款利息，虽然也在增值，但这种增值太低，根本无法达到或超过社会平均增长水平。
从国际上看，个人账户的管理模式主要有两种，即新加坡的公营模式和智利的私营模式。新加坡中央公积金由政府集中管理和投资，具体由中央公积金局统一运营。这种模式收益有保证，行政成本较低，但是由于在投资决策上很难避免政治因素的干扰，加上政府的运作效率较低导致投资回报率较低。智利的个人账户基金由私营的基金管理机构运营和管理，参保人具有自由选择基金管理机构的权利，政府的主要责任是进行严格监管，这种模式促进了基金管理公司的竞争，投资回报率较高，但是基金管理费用也很高。
从中长期看，在成熟的市场环境和职工投资的风险意识比较健全的情况下，可以采用私营的基金管理机构，允许企业和职工进行自主选择，中央政府的责任就是加强监管。当前，我国个人账户养老基金只能投资于国债和银行存款，随着资本市场发展的逐步成熟和完善，养老保险基金在一定比例内可以逐渐投资证券市场、房地产、投资基金等领域，以增加基金收益。
(责任编辑：李万全)