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摘 要 在我国市场经济飞速发展的情况下，职业中介机构的优势越来越明显，在促进就业、提升社会整体福利中发挥着异常重要的作用，但问题也突出，在实践过程中，因为法律法规的不完善，职业中介机构无证经营、虚假广告、网络侵权、乱收费等现象层出不穷。本文试图通过梳理我国现有的相关法律规范，找出其规制职业中介机构存在的不足，并借鉴相关域外经验，为完善我国职业中介机构的法律规制提供参考。
关键词 职业中介机构 法律规范 不足 域外经验
一、我国职业中介机构法律规制概览
从宏观方面（见表1），我们可以看出中国目前涉及职业中介机构的法律文件还是比较多的，效力级分别从法律、行政法规、部门规章、地方性法规等均有涉及，但专门且全面规制职业中介机构的法律规范并不存在，涉及职业中介机构的法律规范散见于各个专门法律、法规当中，非常零散，不成体系，如：《劳动法》全文只有一条涉及职业介绍机构；《公司法》、《合伙企业法》、《劳动合同法》等法律并不直接调整职业中介机构；《就业促进法》、《就业服务与就业管理规定》等法律法规中最多也就用一章的内容加以规定……
从微观方面来讲，现行有效的《就业促进法》、《就业服务与就业管理规定》及其他相关法律法规对职业介绍机构的定义、开办条件、工商登记、从业范围以及相应的罚则等作了较为详细的规定，但仍然存在相关法律规范缺失的现象，使得现实存在的问题无法可依。此外，现存的法律法规也存在着内容模糊不具体，实用性和可操作性不强的问题。
总的来说，我国关于职业中介机构的立法严重滞后，无法有效应对现实中发生的种种问题。
二、我国职业中介机构法律规制的现存问题
（一）混合立法模式不科学
现目前，我国将职业中介机构和公共就业服务机构的规范统一安排在《就业促进法》的“就业服务和管理”一章。然而，这种将职业中介机构立法与公共就业服务立法混为一体的做法既不符合国际立法趋势，也无法满足实践需要。
从性质上来讲，公共就业服务是以公共物品形式提供给社会的，具有公益性，而职业中介活动体现的是平等主体之间的服务契约关系，具有鲜明的营利性。此外，二者在服务内容、人员编制、市场准入、经费保障、相应的法律责任方面亦有区别，将二者同时规范于同一法律文件中并不妥当，这种做法也会阻碍各自的发展。如在《就业服务与就业管理规定》中的罚则一章，绝大多数都是针对职业介绍机构的惩罚性规定，对公共就业服务机构的惩罚性规定只有象征性的一条，且惩罚力度较之职业介绍机构极小，这种立法显失公平，并不可取。此外，职业中介机构所占篇幅和内容明显过少，体现不出职业中介的规模及所发挥的重要作用。
（二）法律责任规定不完善
我国目前用于规制职业中介机构的法律责任规定极为不完善。首先，法律责任规定过轻，法律的威严无从彰显。在现实生活中，未明示职业中介许可证和监督电话等现象极其普遍，然而根据相关规定，此种情况下劳动保障行政部门只能对其处以一千元以下的罚款，这样的处罚对那些从求职者身上骗取丰厚钱财的违法者来说无疑是九牛一毛，此时相应的法律惩罚对其已经无法起到威慑作用。其次，相关法律责任的规定过于粗疏，实用性和可操作性不强。譬如《就业服务与就业管理规定》第七十四条规定：“···情节严重的，提请工商部门依法吊销营业执照”，但现实生活中到底多严重才可以调查营业执照，根本没有一个量化的可以参照的标准，这样的责任规定过于模糊，实用性和操作性太差。最后，相关法律责任还存在着严重缺失现象。举个例子，《就业服务与就业管理规定》第四十五条对政府部门举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构作了禁止性的规定，然而却没有相对对应的罚则。这使得“问题职介”明目张胆地做着违反法律之事，监管部门却无计可施。
（三）相关法律规范缺失
我国人力资源市场被不良职业中介搞得“乌烟瘴气”原因与相关法律缺失有着相当大的关系，尤其是在收费标准领域。1999年发布的《中介服务管理办法》第一章第六条中说明：“对咨询、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设计收费等具有市场充分竞争条件的中介服务收费实行市场调节价。实行市场调节价的中介服务收费标准，由中介机构自主确定。”正是由于法律规定职业中介实行市场调节、自主定价，所以职业介绍机构凭着主观意愿乱设收费服务项目，押金、推荐费、录取费、测评费、咨询费、体检费等等，花样百出，令人眼花缭乱，收费标准从几十到几百，让人瞠目结舌。职业中介机构乱收费是目前最严重、最普遍也是最侵害求职者利益的“疑难杂症”，让监管部门束手无策。
三、职业中介机构法律规制的域外经验
（一）对职业中介机构进行单独立法是国际立法趋势
国际劳工组织对私营职业介绍机构的态度经历了一个从禁止、限制到逐渐开放的过程，在充分认识到私营职业介绍机构与公共就业服务机构的区别以及其在就业方面发挥的不可替代的作用后于1997年通过了《私营就业机构公约》（第181号）。此公约对私营职业介绍机构进行了专门性的规定，凸显了国际社会对私营职业介绍机构的重视。该公约承认了私营职业介绍机构的地位和作用，对其建立和活动做了具体规定。此后，私营就业服务机构开始进入快速发展阶段，许多国家亦纷纷制定专门规制职业中介机构的法律法规。
（二）法律责任规定严格
针对违反规定的行为，国际劳工组织第181号规定：“法律法规制裁涉嫌欺诈与虐待员工的私营职业介绍所。”规定私营职业介绍所行为的法律条款应当正确得到执行，否则制裁机制形同虚设，规定便无意义。因此，为充分防止不法行为的发生，有些国家还建立了不同等级的制裁体系，制裁行动既可以通过当局强制执行，也可以通过行政手段处理，还可以通过法庭判决。
瑞典1993年制定的《私营就业机构和临时工法》分为五章。第一章法律适用范围部分规定，此法适用于除公共就业机构之外的从事就业服务工作的机构。第五章责任和义务的罚则部分规定了对违反法律不同条款的惩罚方式，惩罚方式包括处以罚金和最高6个月的监禁。 （三）严格限制向求职者收费
一般来讲，国外私营中介机构的经费来源有两种：一是政府购买公共服务时支付（或提供）的服务费用；二是通过猎头服务、人力资源管理咨询或帮助求职者成功就业的情况下再追加的费用，如英国政府规定：中介服务机构职能收取雇主的服务费，而不允许向求职者收取费用，但求职者额外要求的服务时例外的，如求职者要求中介服务机构设计个人简历。
此外，1997年在国际劳工大会上通过的《私营职业介绍所公约》第7条也明确规定私营职业介绍机构不得直接或间接向求职者收取任何介绍费或成本费，应该向聘用工人的雇主收取费用。如成员国有特殊例外法律规定，成员国必须说明原因，且法律不得规定费用全部由劳动者支付，还应明确最高收费。
四、我国职业中介机构的完善建议
（一）对职业中介机构进行单独立法
当今世界，对职业中介机构进行单独立法已成为一种国际潮流。英国、美国、瑞典等国在充分认识到职业介绍机构的重要性的情况下对其进行了单独立法，为其国内带来了极大的社会效益。
与公共就业服务机构相比，职业介绍机构在促进就业和提高社会福利方面有着无可比拟的优势，从国际上职业中介发展历程来看，职业中介也将会占据越来越重要的地位。可见对职业中介机构进行单独立法非常有必要。此外，制定专门的《职业中介机构法》不仅可以实现对职业中介机构的全面规范，预防和解决职业中介机构在实践中存在的种种问题，也可以彻底解决职业中介机构和公共就业服务机构混合立法的弊端，更好地实现两者的平行发展。因此，我国也应顺应国际立法趋势，对职业中介机构进行单独立法，全面规范职业中介机构，使其更好地为社会主义市场经济服务。
（二）完善相关法律责任，加大惩戒力度
新法还应该特别注重完善相关法律责任。我们可以看出国外对于职业介绍机构违法的制裁是相当严厉的，中国目前对职业中介机构的制裁方式尚缺乏像“监禁”这样的人身自由罚，且制裁手段单一，多为行政手段，通过法庭判决的制裁甚少。我国职业中介机构存在着大量的违法经营行为，之所以屡禁不止，与低廉的违法成本有很大的关系，建议借鉴国外经验，将人身自由罚纳为惩罚手段之一，加大处罚力度。此外，还需要细化相关法律责任，制定一个量化的可以参照的标准以增强其实用性和操作性；最后，应当对缺失的相关法律责任做出补充规定以实现法律的既定功能，使得有关禁止性规定不再是威而不摄的“纸老虎”。
（三）立法规定其经费来源，严格限制向求职者收费
国外私营中介机构的经费有两种来源：一是政府购买公共服务时支付（或提供）的服务费用；二是通过相关服务或帮助求职者成功就业的情况下再追加的费用。而且不管是国际劳工组织还是部分发达国家，均不主张职业介绍机构向求职者收取费用。
在我国对职业中介机构收费细则缺失且现实情况又无法制定出一个全国统一的收费标准的状况下，为解决现实中极其恶劣的乱收费现象，建议借鉴国外经验，通过立法方式规范职业中介机构的经费来源：首先，因职业中介不同于一般的纯市场主体，其提供的服务具有准公共物品属性，承担了促进就业的部分功能，因此政府应对其安排专项财政资金，保证其日常运营。其次，借鉴国际劳工组织及部分国家的做法，规定职业中介组织只能向用人单位收取介绍费，以此作为其盈利来源。最后，严格限制其向求职者收费，如却有必要，必须明确最高收费额。
参考文献：
[1]章辉.论民营职业中介机构的作用与完善途径[J].江西社会科学，2010.8.173-176.
[2]黄豪.规范管理盈利性职业介绍机构的研究[D].上海复旦大学硕士学位论文，2007.33.
[3]陈玉萍.国外人力资源服务业发展对我们的启示[J].理论月刊，2013.04.162.
[4]唐志敏.国外人力资源市场监管体制研究[J].第一资源，2011.01.155.
（作者单位：重庆大学法学院）
关键词 职业中介机构 法律规范 不足 域外经验
一、我国职业中介机构法律规制概览
从宏观方面（见表1），我们可以看出中国目前涉及职业中介机构的法律文件还是比较多的，效力级分别从法律、行政法规、部门规章、地方性法规等均有涉及，但专门且全面规制职业中介机构的法律规范并不存在，涉及职业中介机构的法律规范散见于各个专门法律、法规当中，非常零散，不成体系，如：《劳动法》全文只有一条涉及职业介绍机构；《公司法》、《合伙企业法》、《劳动合同法》等法律并不直接调整职业中介机构；《就业促进法》、《就业服务与就业管理规定》等法律法规中最多也就用一章的内容加以规定……
从微观方面来讲，现行有效的《就业促进法》、《就业服务与就业管理规定》及其他相关法律法规对职业介绍机构的定义、开办条件、工商登记、从业范围以及相应的罚则等作了较为详细的规定，但仍然存在相关法律规范缺失的现象，使得现实存在的问题无法可依。此外，现存的法律法规也存在着内容模糊不具体，实用性和可操作性不强的问题。
总的来说，我国关于职业中介机构的立法严重滞后，无法有效应对现实中发生的种种问题。
二、我国职业中介机构法律规制的现存问题
（一）混合立法模式不科学
现目前，我国将职业中介机构和公共就业服务机构的规范统一安排在《就业促进法》的“就业服务和管理”一章。然而，这种将职业中介机构立法与公共就业服务立法混为一体的做法既不符合国际立法趋势，也无法满足实践需要。
从性质上来讲，公共就业服务是以公共物品形式提供给社会的，具有公益性，而职业中介活动体现的是平等主体之间的服务契约关系，具有鲜明的营利性。此外，二者在服务内容、人员编制、市场准入、经费保障、相应的法律责任方面亦有区别，将二者同时规范于同一法律文件中并不妥当，这种做法也会阻碍各自的发展。如在《就业服务与就业管理规定》中的罚则一章，绝大多数都是针对职业介绍机构的惩罚性规定，对公共就业服务机构的惩罚性规定只有象征性的一条，且惩罚力度较之职业介绍机构极小，这种立法显失公平，并不可取。此外，职业中介机构所占篇幅和内容明显过少，体现不出职业中介的规模及所发挥的重要作用。
（二）法律责任规定不完善
我国目前用于规制职业中介机构的法律责任规定极为不完善。首先，法律责任规定过轻，法律的威严无从彰显。在现实生活中，未明示职业中介许可证和监督电话等现象极其普遍，然而根据相关规定，此种情况下劳动保障行政部门只能对其处以一千元以下的罚款，这样的处罚对那些从求职者身上骗取丰厚钱财的违法者来说无疑是九牛一毛，此时相应的法律惩罚对其已经无法起到威慑作用。其次，相关法律责任的规定过于粗疏，实用性和可操作性不强。譬如《就业服务与就业管理规定》第七十四条规定：“···情节严重的，提请工商部门依法吊销营业执照”，但现实生活中到底多严重才可以调查营业执照，根本没有一个量化的可以参照的标准，这样的责任规定过于模糊，实用性和操作性太差。最后，相关法律责任还存在着严重缺失现象。举个例子，《就业服务与就业管理规定》第四十五条对政府部门举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构作了禁止性的规定，然而却没有相对对应的罚则。这使得“问题职介”明目张胆地做着违反法律之事，监管部门却无计可施。
（三）相关法律规范缺失
我国人力资源市场被不良职业中介搞得“乌烟瘴气”原因与相关法律缺失有着相当大的关系，尤其是在收费标准领域。1999年发布的《中介服务管理办法》第一章第六条中说明：“对咨询、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设计收费等具有市场充分竞争条件的中介服务收费实行市场调节价。实行市场调节价的中介服务收费标准，由中介机构自主确定。”正是由于法律规定职业中介实行市场调节、自主定价，所以职业介绍机构凭着主观意愿乱设收费服务项目，押金、推荐费、录取费、测评费、咨询费、体检费等等，花样百出，令人眼花缭乱，收费标准从几十到几百，让人瞠目结舌。职业中介机构乱收费是目前最严重、最普遍也是最侵害求职者利益的“疑难杂症”，让监管部门束手无策。
三、职业中介机构法律规制的域外经验
（一）对职业中介机构进行单独立法是国际立法趋势
国际劳工组织对私营职业介绍机构的态度经历了一个从禁止、限制到逐渐开放的过程，在充分认识到私营职业介绍机构与公共就业服务机构的区别以及其在就业方面发挥的不可替代的作用后于1997年通过了《私营就业机构公约》（第181号）。此公约对私营职业介绍机构进行了专门性的规定，凸显了国际社会对私营职业介绍机构的重视。该公约承认了私营职业介绍机构的地位和作用，对其建立和活动做了具体规定。此后，私营就业服务机构开始进入快速发展阶段，许多国家亦纷纷制定专门规制职业中介机构的法律法规。
（二）法律责任规定严格
针对违反规定的行为，国际劳工组织第181号规定：“法律法规制裁涉嫌欺诈与虐待员工的私营职业介绍所。”规定私营职业介绍所行为的法律条款应当正确得到执行，否则制裁机制形同虚设，规定便无意义。因此，为充分防止不法行为的发生，有些国家还建立了不同等级的制裁体系，制裁行动既可以通过当局强制执行，也可以通过行政手段处理，还可以通过法庭判决。
瑞典1993年制定的《私营就业机构和临时工法》分为五章。第一章法律适用范围部分规定，此法适用于除公共就业机构之外的从事就业服务工作的机构。第五章责任和义务的罚则部分规定了对违反法律不同条款的惩罚方式，惩罚方式包括处以罚金和最高6个月的监禁。 （三）严格限制向求职者收费
一般来讲，国外私营中介机构的经费来源有两种：一是政府购买公共服务时支付（或提供）的服务费用；二是通过猎头服务、人力资源管理咨询或帮助求职者成功就业的情况下再追加的费用，如英国政府规定：中介服务机构职能收取雇主的服务费，而不允许向求职者收取费用，但求职者额外要求的服务时例外的，如求职者要求中介服务机构设计个人简历。
此外，1997年在国际劳工大会上通过的《私营职业介绍所公约》第7条也明确规定私营职业介绍机构不得直接或间接向求职者收取任何介绍费或成本费，应该向聘用工人的雇主收取费用。如成员国有特殊例外法律规定，成员国必须说明原因，且法律不得规定费用全部由劳动者支付，还应明确最高收费。
四、我国职业中介机构的完善建议
（一）对职业中介机构进行单独立法
当今世界，对职业中介机构进行单独立法已成为一种国际潮流。英国、美国、瑞典等国在充分认识到职业介绍机构的重要性的情况下对其进行了单独立法，为其国内带来了极大的社会效益。
与公共就业服务机构相比，职业介绍机构在促进就业和提高社会福利方面有着无可比拟的优势，从国际上职业中介发展历程来看，职业中介也将会占据越来越重要的地位。可见对职业中介机构进行单独立法非常有必要。此外，制定专门的《职业中介机构法》不仅可以实现对职业中介机构的全面规范，预防和解决职业中介机构在实践中存在的种种问题，也可以彻底解决职业中介机构和公共就业服务机构混合立法的弊端，更好地实现两者的平行发展。因此，我国也应顺应国际立法趋势，对职业中介机构进行单独立法，全面规范职业中介机构，使其更好地为社会主义市场经济服务。
（二）完善相关法律责任，加大惩戒力度
新法还应该特别注重完善相关法律责任。我们可以看出国外对于职业介绍机构违法的制裁是相当严厉的，中国目前对职业中介机构的制裁方式尚缺乏像“监禁”这样的人身自由罚，且制裁手段单一，多为行政手段，通过法庭判决的制裁甚少。我国职业中介机构存在着大量的违法经营行为，之所以屡禁不止，与低廉的违法成本有很大的关系，建议借鉴国外经验，将人身自由罚纳为惩罚手段之一，加大处罚力度。此外，还需要细化相关法律责任，制定一个量化的可以参照的标准以增强其实用性和操作性；最后，应当对缺失的相关法律责任做出补充规定以实现法律的既定功能，使得有关禁止性规定不再是威而不摄的“纸老虎”。
（三）立法规定其经费来源，严格限制向求职者收费
国外私营中介机构的经费有两种来源：一是政府购买公共服务时支付（或提供）的服务费用；二是通过相关服务或帮助求职者成功就业的情况下再追加的费用。而且不管是国际劳工组织还是部分发达国家，均不主张职业介绍机构向求职者收取费用。
在我国对职业中介机构收费细则缺失且现实情况又无法制定出一个全国统一的收费标准的状况下，为解决现实中极其恶劣的乱收费现象，建议借鉴国外经验，通过立法方式规范职业中介机构的经费来源：首先，因职业中介不同于一般的纯市场主体，其提供的服务具有准公共物品属性，承担了促进就业的部分功能，因此政府应对其安排专项财政资金，保证其日常运营。其次，借鉴国际劳工组织及部分国家的做法，规定职业中介组织只能向用人单位收取介绍费，以此作为其盈利来源。最后，严格限制其向求职者收费，如却有必要，必须明确最高收费额。
参考文献：
[1]章辉.论民营职业中介机构的作用与完善途径[J].江西社会科学，2010.8.173-176.
[2]黄豪.规范管理盈利性职业介绍机构的研究[D].上海复旦大学硕士学位论文，2007.33.
[3]陈玉萍.国外人力资源服务业发展对我们的启示[J].理论月刊，2013.04.162.
[4]唐志敏.国外人力资源市场监管体制研究[J].第一资源，2011.01.155.
（作者单位：重庆大学法学院）