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【摘要】自三峡大坝建设以来，三峡移民问题备受关注。虽然党中央、国务院及各级人民政府制定了详细的搬迁计划，但移民搬迁10年以来生产生活情况到底如何，这仍然是个值得探究的问题。文章通过对秭归县移民现状调查，分析了移民存在的问题，并提出了相关建议。
【关键词】 三峡工程 秭归县移民 安置政策
一、秭归县移民安置政策
1、移民情况
因为三峡工程建设和特殊的地理位置，秭归成为三峡库区移民大县。秭归县一座县城和六座集镇搬迁，六万多移民，动态移民达10万人。
秭归县地处三峡工程坝上库首，是三峡工程移民搬迁大县之一。坝、库区涉及全县10个乡镇、67506人。三峡水库蓄水发电后将淹没一座县城、8个集镇、6个场镇，动态移民10万人，淹没综合指标占全库区的10％。因三峡工程兴建，全县库区淹没综合指标占三峡库区的10％，占湖北省的50％，占宜昌市的70％。全县动态移民达10万人。
2、国家政策
国家对三峡移民高度重视，出台了《长江三峡工程建设移民条例》，（以下简称“条例”）并要求各级政府根据本地实际情况，在遵守“条例”的基础上制定符合本地区的移民政策条款。“条例”中明确规定了移民安置的方式、经费使用、补偿办法、公共建设等内容。
“条例”第十条指出“三峡工程移民，应当在本村、本乡、本市、本县内安置；本村、本乡、本市、本县安置不了的，应当在本省内安置；本省安置不了的，按照经济合理的原则外迁安置。”准确的指明了移民安置的方式，即“以后靠安置为主，外地迁移为辅”，要求移民安置的涉及范围尽量缩小，各地依靠自己的能力解决问题。
条例还指出“被征地单位的土地被全部征用，依照本条例第九条、第十一条规定确实安置不了的移民，在国家下达的三峡工程专项农转非控制指标内，经有关市、县人民政府审查，报省人民政府批准，其农业户口可以转为非农业户口，相应的移民经费交安置地的市、县人民政府，由其统一安排移民的生产和生活。”即我们下文所提到的“农转非”策略，把农业人口转变为二三产业人口，使其聚集于城镇，以政府扶持、自谋职业为途径进行安置。
3、秭归模式
秭归移民安置模式如下：第一，调整责任田安置移民，即：“调整责任田，延长承包期，一次包到位”；第二，城郊型安置移民形式，即：“靠路安居城镇化，靠山乐业基地化，靠港致富小康化，靠城发展现代化”；第三，生态农业安置形式，即：“山上林地风景，农田林果相间，田沟路场配套”；第四，高效农业安置形式，即：“统一开发建基地，发展科技增效益，实现农业产业化”；第五，庭院经济安置形式，即：“一户一个院，一人一亩田，配套水电路，自然连成片”；第六，后靠创业安置形式，即：“线上一条路，沿路一排房，房后一片园，配套猪沼果，后靠建家园”。
二、移民现实状况
1、总体情况
为了更好的介绍秭归县三峡移民的生产生活情况，我们把三峡移民按照安置情况分为农业移民、二三产业移民及自谋职业移民。
2、移民生活情况
根据我们在湖北省秭归县调查显示，这部分移民生活情况并不如大多数媒体报道以及政府宣传的那样美满幸福。而真实的情况是，他们的生活十分艰难。以秭归县为例，虽然政府在搬迁时以各种形式为移民创造了良好的居住环境，且与其搬迁前相比看起来十分优越—崭新的县城，宽阔的马路，美丽的高楼，而且其中不乏漂亮的欧式建筑。
但在深入了解过程中却发现：大部分移民家中却十分简陋，虽然住在高楼里，楼房外表看起来十分美丽，但是家中却并无与之相配的家具摆设。大部分人移民十年了，家中却并未装修过，还保留房子原来内部简陋的粉刷。可以说是豪华其外，贫寒其中。
3、移民就业情况
按照移民政策，归入这部分的移民主要是原有国有企业职工，另外还有一部分原郊区农民。他们搬迁后开始仍在原企业上班，可是由于搬迁、国企改革等种种因素，大部分原有企业都已破产关闭。
据我们调查的一手资料显示，秭归县县城二三产业移民共5万多户，全部为原企事业单位职工，移民以后90%职工下岗。这些移民主要集中在平湖大道以下，在此区域形成了下岗职工群。这些下岗职工大多技能单一，且大部分已在原单位工作多年，年龄偏高，集中在40-50岁之间，无其他就业能力。下岗后只能按照国家下岗职工补贴，依靠低保维持生活。他们因为年龄大，技能单一，有长期从事单一工种，另谋职业十分困难。另外，由于为了维持生计，年轻的下岗职工只得去广东、浙江一带打工，这样无形中又形成了另一种移民。
政府安置移民的生计，有两种途径，一是安排其到合适的单位就业，一是一次性补偿5000元。可是这两种安置方式均不能解决移民就业问题。对于失去工作或土地的移民来说，一次性补偿5000元简直是杯水车薪。他们当然希望有一份安定的工作，因而大多数人选择到单位就业。但是就业后发现，每月工资仅为500-600元，根本不能解决问题。而且在工作期间随时有被开除的问题，因而大多数人只好辞职另谋生路。这就造成了移民安置问题实际上的空心化，即安置了等于没安置。
三、秭归移民存在问题
按照上述分类，在三种安置方式中，存在问题最大的当属二三产业移民安置。
原因有三：一是将二三产业移民与农业移民相比，他们并无土地，即无赖以生存的生产资料。并且其原有的工作已经丢失，他们技能单一，很难找到合适的工作，失去了基本的生活保证；二是将其与自谋职业移民相比，他们原本以为可以得到的稳定工作（应该说是稳定收入）随着下岗已经失去。而自谋职业移民每人可得到5000元的一次性安置补偿费。这样一来，二三产业移民最后的结果是既无工作，也失去了5000元每人的安置费；三是这部分移民大部分居住在城市中，他们不得不面对高昂的生活消费。每月的水电费，孩子上学的学费十分沉重。
1、安置就业的不彻底性
按照政府的移民政策，对于移民后二三产业就业的移民，政府只提供安置单位，即提供就业机会。但却未考虑就业后人员的工资、福利等实际情况。造成了有工作等于没工作，因为这些工作仅仅是为了应付移民搬迁后就业，却并没有本着为移民解决收入的原则来开展。
根据当地的移民反应，虽然政府给他们安置了工作，但是大多数人有被欺骗的感觉。因为这些单位工资太低，与移民前他们的收入相差甚远，最后导致纷纷辞职另谋生路。
2、安置就业的无保证性
就业的最终目的是为了有可靠可观的收入，而并不是就业本身。因而解决就业问题的关键不在于能不能就业，而在于就业后能不能有保证的收入。
政府为移民提供了就业单位，但不能保证这些单位能给移民但来可观的收入及良好的福利，这无异于开了张空头支票。
3、后期处理的简单化
移民是一个特殊的群体，他们为了国家水利工程的顺利建设，离开自己的家乡，伴随的更重要的是他们丧失了原来赖以生存的生产资料，实际上失去了他们已经长期积淀的稳定收入。因而对待失业或者安置后再失业的移民，不能与一般的下岗职工相提并论，不能仅仅按照下岗职工的扶持救济办法进行处理。
但目前的情况是政府部门将移民安置后，对于再失业移民按照下岗职工有单位给与救济，或由政府根据国家政策按照低保救济。这种简单的处理方式一是不符合贡献与回报的相等原则，二是造成移民问题的简单化。这样的处理方式很容易造成移民与政府的矛盾激化，移民安置问题合理解决无从谈起，更不用说建设人本社会了。
综合以上存在的问题可分析得出：二三产业移民安置存在问题的本原在政府的安置思想。首先，移民安置不是为了简单的把移民迁走，只要为他们找到工作就可以。而是应该以保证、提高移民收入为根本目的；其次，移民再下岗后政府简单的按照下岗职工的处理办法进行安置存在不合理性，没有把移民看成为国家做出贡献的特殊群体，给他们心理造成了一定的伤害。
四、当地政府解决的措施
1、解决坝区移民遗留问题取得突破性进展
理顺坝区移民管理体制。将坝区移民纳入三峡库区移民统一管理，实行统一后期扶持政策；对二、三产业和自谋职业安置的部分坝区移民进行外迁农业安置；筹措资金1800万元解决坝区移民居民点基础设施问题。以上政策为从根本上解决坝区移民遗留问题奠定了基础。
2、移民就业率低和生活困难两在突出问题得到有效缓解
举办移民培训班19期，培训移民1344人，组织劳务输出推荐移民再就业1362人；成功引进枝江步步升鞋、广东顺兴鞋饰等劳动密集型企业，并扶持可依服饰、稻花香集团等企业扩大生产规模安置移民等，共800人以上；改田520亩，建生态家园820户，14个移民村发展生猪养殖基地9个，安置移民200多人；协商三峡工区累计安置移民1000多人次；低保、医疗救助体系基本建立，特困移民基本生活得到有效保障。
3、库周交通重点工程进展顺利
多方筹资400多万元，兴修沿江公路，在库汊设立义渡，方便群众生产生活。配合长江委完成了库周（含坝区）交通道路规划。
4、圆满完成“一察五审”工作和渔民转产安置等“三大任务”
完成库区二期移民工程稽察、坝区移民资金、农村移民资金、外迁移民资金以及库周交通、网箱养鱼等专项资金使用情况的跟踪审计。完成三峡工程禁航区渔民转产安置、移民资金清收、城区环卫工最低工资和养老保险等政策的落实工作。
五、结束语
秭归移民十年以来，当地政府和移民做出了巨大的努力，克服了许多困难。在他们的努力下，秭归县完成了规模浩大的移民工程，兴建了新县城，引进了外地企业，基本完成了移民工程。秭归人的奉献精神感动了我们，在我们访问一位因为移民下岗的中年人时，他说了这样一句话：“国家修水利，不是为了某一个人，这是造福全国的事情。我们虽然下岗了，但是跟着比起来，算不得什么。”
但是，移民过程中存在的问题更应该引起注意，特别是那些因为移民而失去土地，失去工作的人们，他们的生活十分艰辛。在我们的访问中，我们不免为这些生活窘困的人们鸣不平。我们希望政府能够关注这些为国家建设做出贡献的人们，在就业、救济等各方面帮助他们，让他们尽早摆脱困境。
【参考文献】
[1]陈刚：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例实施手册[M]，中国经济出版社，2006.
[2]饶光明：三峡库区外迁移民再安置政策新选择[J]，甘肃社会科学，2005（5）.
[3]梁福庆：浅谈三峡库区农村移民安置可持续发展[J]，水利经济，2004（6）.
[4]熊晓林：三峡库区外迁移民安置方式研究[J]，湖北成人教育学院学报,2005（5）.
【关键词】 三峡工程 秭归县移民 安置政策
一、秭归县移民安置政策
1、移民情况
因为三峡工程建设和特殊的地理位置，秭归成为三峡库区移民大县。秭归县一座县城和六座集镇搬迁，六万多移民，动态移民达10万人。
秭归县地处三峡工程坝上库首，是三峡工程移民搬迁大县之一。坝、库区涉及全县10个乡镇、67506人。三峡水库蓄水发电后将淹没一座县城、8个集镇、6个场镇，动态移民10万人，淹没综合指标占全库区的10％。因三峡工程兴建，全县库区淹没综合指标占三峡库区的10％，占湖北省的50％，占宜昌市的70％。全县动态移民达10万人。
2、国家政策
国家对三峡移民高度重视，出台了《长江三峡工程建设移民条例》，（以下简称“条例”）并要求各级政府根据本地实际情况，在遵守“条例”的基础上制定符合本地区的移民政策条款。“条例”中明确规定了移民安置的方式、经费使用、补偿办法、公共建设等内容。
“条例”第十条指出“三峡工程移民，应当在本村、本乡、本市、本县内安置；本村、本乡、本市、本县安置不了的，应当在本省内安置；本省安置不了的，按照经济合理的原则外迁安置。”准确的指明了移民安置的方式，即“以后靠安置为主，外地迁移为辅”，要求移民安置的涉及范围尽量缩小，各地依靠自己的能力解决问题。
条例还指出“被征地单位的土地被全部征用，依照本条例第九条、第十一条规定确实安置不了的移民，在国家下达的三峡工程专项农转非控制指标内，经有关市、县人民政府审查，报省人民政府批准，其农业户口可以转为非农业户口，相应的移民经费交安置地的市、县人民政府，由其统一安排移民的生产和生活。”即我们下文所提到的“农转非”策略，把农业人口转变为二三产业人口，使其聚集于城镇，以政府扶持、自谋职业为途径进行安置。
3、秭归模式
秭归移民安置模式如下：第一，调整责任田安置移民，即：“调整责任田，延长承包期，一次包到位”；第二，城郊型安置移民形式，即：“靠路安居城镇化，靠山乐业基地化，靠港致富小康化，靠城发展现代化”；第三，生态农业安置形式，即：“山上林地风景，农田林果相间，田沟路场配套”；第四，高效农业安置形式，即：“统一开发建基地，发展科技增效益，实现农业产业化”；第五，庭院经济安置形式，即：“一户一个院，一人一亩田，配套水电路，自然连成片”；第六，后靠创业安置形式，即：“线上一条路，沿路一排房，房后一片园，配套猪沼果，后靠建家园”。
二、移民现实状况
1、总体情况
为了更好的介绍秭归县三峡移民的生产生活情况，我们把三峡移民按照安置情况分为农业移民、二三产业移民及自谋职业移民。
2、移民生活情况
根据我们在湖北省秭归县调查显示，这部分移民生活情况并不如大多数媒体报道以及政府宣传的那样美满幸福。而真实的情况是，他们的生活十分艰难。以秭归县为例，虽然政府在搬迁时以各种形式为移民创造了良好的居住环境，且与其搬迁前相比看起来十分优越—崭新的县城，宽阔的马路，美丽的高楼，而且其中不乏漂亮的欧式建筑。
但在深入了解过程中却发现：大部分移民家中却十分简陋，虽然住在高楼里，楼房外表看起来十分美丽，但是家中却并无与之相配的家具摆设。大部分人移民十年了，家中却并未装修过，还保留房子原来内部简陋的粉刷。可以说是豪华其外，贫寒其中。
3、移民就业情况
按照移民政策，归入这部分的移民主要是原有国有企业职工，另外还有一部分原郊区农民。他们搬迁后开始仍在原企业上班，可是由于搬迁、国企改革等种种因素，大部分原有企业都已破产关闭。
据我们调查的一手资料显示，秭归县县城二三产业移民共5万多户，全部为原企事业单位职工，移民以后90%职工下岗。这些移民主要集中在平湖大道以下，在此区域形成了下岗职工群。这些下岗职工大多技能单一，且大部分已在原单位工作多年，年龄偏高，集中在40-50岁之间，无其他就业能力。下岗后只能按照国家下岗职工补贴，依靠低保维持生活。他们因为年龄大，技能单一，有长期从事单一工种，另谋职业十分困难。另外，由于为了维持生计，年轻的下岗职工只得去广东、浙江一带打工，这样无形中又形成了另一种移民。
政府安置移民的生计，有两种途径，一是安排其到合适的单位就业，一是一次性补偿5000元。可是这两种安置方式均不能解决移民就业问题。对于失去工作或土地的移民来说，一次性补偿5000元简直是杯水车薪。他们当然希望有一份安定的工作，因而大多数人选择到单位就业。但是就业后发现，每月工资仅为500-600元，根本不能解决问题。而且在工作期间随时有被开除的问题，因而大多数人只好辞职另谋生路。这就造成了移民安置问题实际上的空心化，即安置了等于没安置。
三、秭归移民存在问题
按照上述分类，在三种安置方式中，存在问题最大的当属二三产业移民安置。
原因有三：一是将二三产业移民与农业移民相比，他们并无土地，即无赖以生存的生产资料。并且其原有的工作已经丢失，他们技能单一，很难找到合适的工作，失去了基本的生活保证；二是将其与自谋职业移民相比，他们原本以为可以得到的稳定工作（应该说是稳定收入）随着下岗已经失去。而自谋职业移民每人可得到5000元的一次性安置补偿费。这样一来，二三产业移民最后的结果是既无工作，也失去了5000元每人的安置费；三是这部分移民大部分居住在城市中，他们不得不面对高昂的生活消费。每月的水电费，孩子上学的学费十分沉重。
1、安置就业的不彻底性
按照政府的移民政策，对于移民后二三产业就业的移民，政府只提供安置单位，即提供就业机会。但却未考虑就业后人员的工资、福利等实际情况。造成了有工作等于没工作，因为这些工作仅仅是为了应付移民搬迁后就业，却并没有本着为移民解决收入的原则来开展。
根据当地的移民反应，虽然政府给他们安置了工作，但是大多数人有被欺骗的感觉。因为这些单位工资太低，与移民前他们的收入相差甚远，最后导致纷纷辞职另谋生路。
2、安置就业的无保证性
就业的最终目的是为了有可靠可观的收入，而并不是就业本身。因而解决就业问题的关键不在于能不能就业，而在于就业后能不能有保证的收入。
政府为移民提供了就业单位，但不能保证这些单位能给移民但来可观的收入及良好的福利，这无异于开了张空头支票。
3、后期处理的简单化
移民是一个特殊的群体，他们为了国家水利工程的顺利建设，离开自己的家乡，伴随的更重要的是他们丧失了原来赖以生存的生产资料，实际上失去了他们已经长期积淀的稳定收入。因而对待失业或者安置后再失业的移民，不能与一般的下岗职工相提并论，不能仅仅按照下岗职工的扶持救济办法进行处理。
但目前的情况是政府部门将移民安置后，对于再失业移民按照下岗职工有单位给与救济，或由政府根据国家政策按照低保救济。这种简单的处理方式一是不符合贡献与回报的相等原则，二是造成移民问题的简单化。这样的处理方式很容易造成移民与政府的矛盾激化，移民安置问题合理解决无从谈起，更不用说建设人本社会了。
综合以上存在的问题可分析得出：二三产业移民安置存在问题的本原在政府的安置思想。首先，移民安置不是为了简单的把移民迁走，只要为他们找到工作就可以。而是应该以保证、提高移民收入为根本目的；其次，移民再下岗后政府简单的按照下岗职工的处理办法进行安置存在不合理性，没有把移民看成为国家做出贡献的特殊群体，给他们心理造成了一定的伤害。
四、当地政府解决的措施
1、解决坝区移民遗留问题取得突破性进展
理顺坝区移民管理体制。将坝区移民纳入三峡库区移民统一管理，实行统一后期扶持政策；对二、三产业和自谋职业安置的部分坝区移民进行外迁农业安置；筹措资金1800万元解决坝区移民居民点基础设施问题。以上政策为从根本上解决坝区移民遗留问题奠定了基础。
2、移民就业率低和生活困难两在突出问题得到有效缓解
举办移民培训班19期，培训移民1344人，组织劳务输出推荐移民再就业1362人；成功引进枝江步步升鞋、广东顺兴鞋饰等劳动密集型企业，并扶持可依服饰、稻花香集团等企业扩大生产规模安置移民等，共800人以上；改田520亩，建生态家园820户，14个移民村发展生猪养殖基地9个，安置移民200多人；协商三峡工区累计安置移民1000多人次；低保、医疗救助体系基本建立，特困移民基本生活得到有效保障。
3、库周交通重点工程进展顺利
多方筹资400多万元，兴修沿江公路，在库汊设立义渡，方便群众生产生活。配合长江委完成了库周（含坝区）交通道路规划。
4、圆满完成“一察五审”工作和渔民转产安置等“三大任务”
完成库区二期移民工程稽察、坝区移民资金、农村移民资金、外迁移民资金以及库周交通、网箱养鱼等专项资金使用情况的跟踪审计。完成三峡工程禁航区渔民转产安置、移民资金清收、城区环卫工最低工资和养老保险等政策的落实工作。
五、结束语
秭归移民十年以来，当地政府和移民做出了巨大的努力，克服了许多困难。在他们的努力下，秭归县完成了规模浩大的移民工程，兴建了新县城，引进了外地企业，基本完成了移民工程。秭归人的奉献精神感动了我们，在我们访问一位因为移民下岗的中年人时，他说了这样一句话：“国家修水利，不是为了某一个人，这是造福全国的事情。我们虽然下岗了，但是跟着比起来，算不得什么。”
但是，移民过程中存在的问题更应该引起注意，特别是那些因为移民而失去土地，失去工作的人们，他们的生活十分艰辛。在我们的访问中，我们不免为这些生活窘困的人们鸣不平。我们希望政府能够关注这些为国家建设做出贡献的人们，在就业、救济等各方面帮助他们，让他们尽早摆脱困境。
【参考文献】
[1]陈刚：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例实施手册[M]，中国经济出版社，2006.
[2]饶光明：三峡库区外迁移民再安置政策新选择[J]，甘肃社会科学，2005（5）.
[3]梁福庆：浅谈三峡库区农村移民安置可持续发展[J]，水利经济，2004（6）.
[4]熊晓林：三峡库区外迁移民安置方式研究[J]，湖北成人教育学院学报,2005（5）.