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摘 要 随着城市化进程的加快,产生了大量的失地农民。本文分析了发达国家失地农民养老保障制度建设,而且以江苏省南京市为例分析我国失地农民养老保障中存在的问题,并提出几点建议与启示。
关键词 城市化 失地农民 养老保障
中图分类号:F323.89文献标识码:A
随着我国经济的快速发展,城市化进程的不断推进,大量的农村土地被征用,越来越多的农民成为“种田无地,就业无岗,低保无份,社保无缘”的弱势群体。这些失去土地的农民成为一个边缘群体,沦为城市与乡村之间的新型“流民”——失地农民。
一、城市化进程加速
根据资料显示,1996年至2008年,我国城市化率从29.37%提高到44.90%,城市建成区面积从2.066万平方公里扩大到3.547万平方公里。耕地面积也由130039.2千公顷减少到121735.2千公顷。据统计,从1987年到2001年仅仅五年时间,全国被征用的耕地就达160万公顷,有3400万农民失去或减少了土地。按照现在的经济发展速度,据预测,到2030年全国被占用的土地将达5450万亩,失地农民将达1.1亿人,其中将有5000万人处于既失地又失业的状态。
二、发达国家失地农民养老保障制度建设
发达国家失地农民养老保障制度的建设,主要是通过对失地农民的补偿安置体现出来的。
(一)土地征用补偿的理论依据。
虽然各国甚至同一国家对征用土地的内容不尽相同,但征地方式基本相同,都是依照法定程序,给予失地农民一定的补偿,然后取得土地的所有权。关于土地征用补偿的理论依据,各国学者众说纷纭,归纳起来主要有以下六种观点:既得权说;恩惠说;公用征收说;社会职务说;公共负担说、特别牺牲说。在这六种观点中,特别牺牲说(认为国家的合法征地行为,对公民权益所造成的损失,与公民一般承受的负担,比如纳税及服兵役不同,它是使无义务的特定人对国家所做的特别牺牲,这种特别牺牲应当由全体公民共同分担给其补偿,才符合公平正义的精神。)较有说服力,在现实中容易被人们接受,从而成为土地征用补偿的通说。从这一观点可看出,土地征用补偿作为一种调节的技术方式,将公民、法人及其他社会组织所受的特别牺牲分由全体公民共同负担。具体地说,就是当某特定人在公共利益需要的情况下,基于公平正义的精神,应当由全体公民共同来分担。
(二)发达国家对失地农民的安置方式。
发达国家对失地农民的安置方式不尽相同,归纳起来主要有以下几大特点:
第一,在大部分国家和地区,被征用土地一般按市场价格对失地农民进行补偿,给他们较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值,土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。
第二,将失地农民纳入社会保障体系,其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障,为他们提供就业与培训的机会,为失地农民提供法律援助等等。
第三,高度重视失地农民的教育和培训工作。通过对失地农民进行针对性的培训,增强他们再就业的能力,通过就业换取保障,从而减少失业保险基金的支出,减轻政府的财政压力。
三、江苏省南京市失地农民养老保障现状及问题
截至2007年底,南京市市土地总面积987.34万亩,其中农用地651.23万亩(其中基本农田364.21万亩),建设用地243.34万亩,未利用地92.77万亩。而2003年一年即征用耕地达1.43万平方公里,产生失地农民23.73万人。表1具体地显示了江苏省南京市近年来耕地被征用的情况。
表12000~2007年江苏省南京市耕地被征用情况单位:千平方公里
资料来源:根据南京市统计局发布的《南京市统计年鉴》整理得来。
从1998年以来,南京市非农业人口增加约150万人,同时农业人口减少了近100万人。除去一些自然的饿正常的人口增减因素外,结合被征地情况,2000年以来南京市新增失地农民至少应在85万人至89万人左右。
据资料显示,南京市大规模的征地是从1992年以后开始的,当时失地农民的安置已经有货币安置和就业安置等。南京市政府对失地农民采取了一系列措施进行一定的补偿和安置。2004年4月10日南京开始实施新的《南京市征地拆迁补偿安置办法》。其中第十五条规定:“土地补偿费按以下规定支付和使用:(一)土地补偿费总额的70%纳人被征地农业人员基本生活保障资金。(二)土地补偿费总额的30%支付给拥有土地所有权的农村集体经济组织,纳入公积金管理,必须用于农村集体经济组织发展生产和公益性事业,不得挪作他用。”在新出台的征地补偿规定中,养老保险对失地农民来说是个福音,将土地补偿费的70%(大概2.0万到2.5万元)作为社会保障的养老基金强制性的存入银行,这从某种程度上解除了农民的一部分后顾之忧。
这些措施在发挥着积极作用的同时,也存在着一些制度和运作的不足。特别是在养老保障方面,存在一些问题,主要有:
(一)土地征用补偿标准水平较低,而失地农民期望较高。
现行征地补偿标准是根据所征土地前三年的平均收益来确定的,没有考虑土地的市场价值,补偿金和安置费偏低已成社会共识。而南京市征地补偿标准虽然有所提高,但远远不能满足失地农民的需要,尤其是根据南京市政府2004年86号文件确定的劳动力安置补偿标准,在不考虑工资、物价上涨等因素的情况下,失地农民如果没有工作,按照最高标准4万元,以南京市最低养老金发放标准350元分摊使用,只能维持9年基本生活。既便是这样低的补偿费用,能到农民手中的也只是一小部分,拖欠、挪用、克扣现象极为普通。
(二)失地农民普遍文化程度较低,使得他们就业更加困难。
南京市失地农民中,老年人居多,使得养老负担加重。不仅如此,青壮年农民普遍文化程度较低,使得他们就业更加困难。在这样的情况下,大多数失地农民要么休闲在家,要么只能从事技术含量较低且工资不高的粗活累活。由于没有好的收入来源,导致多数失地农民的生活水平有所降低。
(三)失地农民对养老保险的需求日益增加,失地农民养老保障制度不健全。
从理论上来说,失地农民在失去土地之后已经不再是农民,理应被纳入到低保和社保的范畴之内。但是目前我国的社会保障系统尚未健全,城乡二元结构尚未完全打破,在短期内吸纳如此众多的人口对于现有的财政来说实在是有些困难。而据不完全统计,南京市部分失地农民还没有得到贫困人口最低生活保障。
四、我国失地农民养老保障的建议及启示
(一)提高土地征用补偿标准,优化土地补偿设计方案,保证失地农民长期受益。
首先,逐步提高补偿标准.合理体现被征土地市场价值。土地也是劳动资料,有其内在价值,应该由市场决定价格。另外,合理提高土地价格,可以在一定程度上抑制对土地的非理性需求,降低政府征地欲望,减少市场对土地的预期,有利于保护现有土地。其次,转变补偿程序,改先补后征为先征后补。可以先报批拟征土地,然后组织土地评估,再进行挂牌交易,最后按交易价格的一定比例补偿农户。补偿数额会有差别,这集中体现了土地的市场价值。对于失地后农民的生活问题,政府可先行垫付一定资金加以解决,待最终补偿金额确定下来之后,再支付剩余款项。再次,以地养地,占补平衡。从形式上看,类似以前的调地安置和异地安置,由用地单位另选或另购适合的土地补偿给被征农户,农户将所获土地补偿费和安置补助金交给安置地,再由安置地统筹安排失地农民的生产。
(二)积极推动对失地农民的就业培训,提升失地农民技能水平,促进多样化就业。
鉴于当前失地农民已经存在和今后几年还会逐渐增加的事实,多渠道促进失地农民就业,是保证农民“失地不失业”的主要思路。在实际操作上,必须根据具体情况,采取不同方式。对于年龄较大、缺乏资金,且无一技之长的失地农民,应加强政府的关怀力度,由政府出资举办相应的技能培训,力促掌握一技之长;同时,与各企业进行协调,尽量帮助这些农民在原住地附近找到适合的岗位。原住地在城郊结合部的,可以到城里择业;离工业园区较近的。可以去工业周区就业。对于有一定资金、年纪较轻的失地农民,应加以政策引导,出台扶持措施,鼓励自主创业。这样既能解决自己的就业问题,又能吸收一定数量的失业人员,还能促进当地经济发展,可谓一举三得。
(三)建立失地农民养老保险和最低生活保障制度,发展商业保险,加快建立多层次的失地农民养老保障制度。
只有由政府建立起失地农民的养老保险和最低生活保障制度,只有政府在帮助农村地区建立起与城市统一的养老保障制度,把农民从土地上解放出来,从而把土地从对农民的社会保障功能巾解放出来,城乡统筹才有基本的制度基础,也才能进一步推动城市化进程。另外,通过商业保险解决失地农民养老问题,有其显著优势。既可建立起被征地农民养老保障的市场运作机制,又可取得较好资金运用收益,实现养老金的保值增值。相对于政府部门的补偿手段,商业保险可制定一揽子人身综合风险保障计划,在满足农民养老保障需求的同时,也可提供覆盖死伤、医疗、意外伤害等风险的产品系列。
总之,建立多层次的社会养老保障体系应该成为我国农村养老保障发展的基本方向。应因地制宜, 根据当地的经济发展水平和各种养老保障的适用范围灵活选择养老保障模式, 应该建立多层次、相互补充的农村养老保障体系。
(作者单位:河海大学公共管理学院)
参考文献:
[1].柯翠.被征地农民养老保障制度的思考.延边党校学报,25(1).
[2].陈会广,欧名豪,张潇琳.被征地农民及其社会保障—文献评论与今后公共政策选择.中国土地科学,2009,23(2).
[3].刘子操.城市化进程中的社会保障问题.人民出版社.2006年出版.
[4].李淑梅.失地农民社会保障制度研究.中国经济出版社.2007年出版.
[5].宋斌文,荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究.理论探讨,2004(3).
关键词 城市化 失地农民 养老保障
中图分类号:F323.89文献标识码:A
随着我国经济的快速发展,城市化进程的不断推进,大量的农村土地被征用,越来越多的农民成为“种田无地,就业无岗,低保无份,社保无缘”的弱势群体。这些失去土地的农民成为一个边缘群体,沦为城市与乡村之间的新型“流民”——失地农民。
一、城市化进程加速
根据资料显示,1996年至2008年,我国城市化率从29.37%提高到44.90%,城市建成区面积从2.066万平方公里扩大到3.547万平方公里。耕地面积也由130039.2千公顷减少到121735.2千公顷。据统计,从1987年到2001年仅仅五年时间,全国被征用的耕地就达160万公顷,有3400万农民失去或减少了土地。按照现在的经济发展速度,据预测,到2030年全国被占用的土地将达5450万亩,失地农民将达1.1亿人,其中将有5000万人处于既失地又失业的状态。
二、发达国家失地农民养老保障制度建设
发达国家失地农民养老保障制度的建设,主要是通过对失地农民的补偿安置体现出来的。
(一)土地征用补偿的理论依据。
虽然各国甚至同一国家对征用土地的内容不尽相同,但征地方式基本相同,都是依照法定程序,给予失地农民一定的补偿,然后取得土地的所有权。关于土地征用补偿的理论依据,各国学者众说纷纭,归纳起来主要有以下六种观点:既得权说;恩惠说;公用征收说;社会职务说;公共负担说、特别牺牲说。在这六种观点中,特别牺牲说(认为国家的合法征地行为,对公民权益所造成的损失,与公民一般承受的负担,比如纳税及服兵役不同,它是使无义务的特定人对国家所做的特别牺牲,这种特别牺牲应当由全体公民共同分担给其补偿,才符合公平正义的精神。)较有说服力,在现实中容易被人们接受,从而成为土地征用补偿的通说。从这一观点可看出,土地征用补偿作为一种调节的技术方式,将公民、法人及其他社会组织所受的特别牺牲分由全体公民共同负担。具体地说,就是当某特定人在公共利益需要的情况下,基于公平正义的精神,应当由全体公民共同来分担。
(二)发达国家对失地农民的安置方式。
发达国家对失地农民的安置方式不尽相同,归纳起来主要有以下几大特点:
第一,在大部分国家和地区,被征用土地一般按市场价格对失地农民进行补偿,给他们较为满意的补偿。土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地价值,土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。
第二,将失地农民纳入社会保障体系,其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障,为他们提供就业与培训的机会,为失地农民提供法律援助等等。
第三,高度重视失地农民的教育和培训工作。通过对失地农民进行针对性的培训,增强他们再就业的能力,通过就业换取保障,从而减少失业保险基金的支出,减轻政府的财政压力。
三、江苏省南京市失地农民养老保障现状及问题
截至2007年底,南京市市土地总面积987.34万亩,其中农用地651.23万亩(其中基本农田364.21万亩),建设用地243.34万亩,未利用地92.77万亩。而2003年一年即征用耕地达1.43万平方公里,产生失地农民23.73万人。表1具体地显示了江苏省南京市近年来耕地被征用的情况。
表12000~2007年江苏省南京市耕地被征用情况单位:千平方公里
资料来源:根据南京市统计局发布的《南京市统计年鉴》整理得来。
从1998年以来,南京市非农业人口增加约150万人,同时农业人口减少了近100万人。除去一些自然的饿正常的人口增减因素外,结合被征地情况,2000年以来南京市新增失地农民至少应在85万人至89万人左右。
据资料显示,南京市大规模的征地是从1992年以后开始的,当时失地农民的安置已经有货币安置和就业安置等。南京市政府对失地农民采取了一系列措施进行一定的补偿和安置。2004年4月10日南京开始实施新的《南京市征地拆迁补偿安置办法》。其中第十五条规定:“土地补偿费按以下规定支付和使用:(一)土地补偿费总额的70%纳人被征地农业人员基本生活保障资金。(二)土地补偿费总额的30%支付给拥有土地所有权的农村集体经济组织,纳入公积金管理,必须用于农村集体经济组织发展生产和公益性事业,不得挪作他用。”在新出台的征地补偿规定中,养老保险对失地农民来说是个福音,将土地补偿费的70%(大概2.0万到2.5万元)作为社会保障的养老基金强制性的存入银行,这从某种程度上解除了农民的一部分后顾之忧。
这些措施在发挥着积极作用的同时,也存在着一些制度和运作的不足。特别是在养老保障方面,存在一些问题,主要有:
(一)土地征用补偿标准水平较低,而失地农民期望较高。
现行征地补偿标准是根据所征土地前三年的平均收益来确定的,没有考虑土地的市场价值,补偿金和安置费偏低已成社会共识。而南京市征地补偿标准虽然有所提高,但远远不能满足失地农民的需要,尤其是根据南京市政府2004年86号文件确定的劳动力安置补偿标准,在不考虑工资、物价上涨等因素的情况下,失地农民如果没有工作,按照最高标准4万元,以南京市最低养老金发放标准350元分摊使用,只能维持9年基本生活。既便是这样低的补偿费用,能到农民手中的也只是一小部分,拖欠、挪用、克扣现象极为普通。
(二)失地农民普遍文化程度较低,使得他们就业更加困难。
南京市失地农民中,老年人居多,使得养老负担加重。不仅如此,青壮年农民普遍文化程度较低,使得他们就业更加困难。在这样的情况下,大多数失地农民要么休闲在家,要么只能从事技术含量较低且工资不高的粗活累活。由于没有好的收入来源,导致多数失地农民的生活水平有所降低。
(三)失地农民对养老保险的需求日益增加,失地农民养老保障制度不健全。
从理论上来说,失地农民在失去土地之后已经不再是农民,理应被纳入到低保和社保的范畴之内。但是目前我国的社会保障系统尚未健全,城乡二元结构尚未完全打破,在短期内吸纳如此众多的人口对于现有的财政来说实在是有些困难。而据不完全统计,南京市部分失地农民还没有得到贫困人口最低生活保障。
四、我国失地农民养老保障的建议及启示
(一)提高土地征用补偿标准,优化土地补偿设计方案,保证失地农民长期受益。
首先,逐步提高补偿标准.合理体现被征土地市场价值。土地也是劳动资料,有其内在价值,应该由市场决定价格。另外,合理提高土地价格,可以在一定程度上抑制对土地的非理性需求,降低政府征地欲望,减少市场对土地的预期,有利于保护现有土地。其次,转变补偿程序,改先补后征为先征后补。可以先报批拟征土地,然后组织土地评估,再进行挂牌交易,最后按交易价格的一定比例补偿农户。补偿数额会有差别,这集中体现了土地的市场价值。对于失地后农民的生活问题,政府可先行垫付一定资金加以解决,待最终补偿金额确定下来之后,再支付剩余款项。再次,以地养地,占补平衡。从形式上看,类似以前的调地安置和异地安置,由用地单位另选或另购适合的土地补偿给被征农户,农户将所获土地补偿费和安置补助金交给安置地,再由安置地统筹安排失地农民的生产。
(二)积极推动对失地农民的就业培训,提升失地农民技能水平,促进多样化就业。
鉴于当前失地农民已经存在和今后几年还会逐渐增加的事实,多渠道促进失地农民就业,是保证农民“失地不失业”的主要思路。在实际操作上,必须根据具体情况,采取不同方式。对于年龄较大、缺乏资金,且无一技之长的失地农民,应加强政府的关怀力度,由政府出资举办相应的技能培训,力促掌握一技之长;同时,与各企业进行协调,尽量帮助这些农民在原住地附近找到适合的岗位。原住地在城郊结合部的,可以到城里择业;离工业园区较近的。可以去工业周区就业。对于有一定资金、年纪较轻的失地农民,应加以政策引导,出台扶持措施,鼓励自主创业。这样既能解决自己的就业问题,又能吸收一定数量的失业人员,还能促进当地经济发展,可谓一举三得。
(三)建立失地农民养老保险和最低生活保障制度,发展商业保险,加快建立多层次的失地农民养老保障制度。
只有由政府建立起失地农民的养老保险和最低生活保障制度,只有政府在帮助农村地区建立起与城市统一的养老保障制度,把农民从土地上解放出来,从而把土地从对农民的社会保障功能巾解放出来,城乡统筹才有基本的制度基础,也才能进一步推动城市化进程。另外,通过商业保险解决失地农民养老问题,有其显著优势。既可建立起被征地农民养老保障的市场运作机制,又可取得较好资金运用收益,实现养老金的保值增值。相对于政府部门的补偿手段,商业保险可制定一揽子人身综合风险保障计划,在满足农民养老保障需求的同时,也可提供覆盖死伤、医疗、意外伤害等风险的产品系列。
总之,建立多层次的社会养老保障体系应该成为我国农村养老保障发展的基本方向。应因地制宜, 根据当地的经济发展水平和各种养老保障的适用范围灵活选择养老保障模式, 应该建立多层次、相互补充的农村养老保障体系。
(作者单位:河海大学公共管理学院)
参考文献:
[1].柯翠.被征地农民养老保障制度的思考.延边党校学报,25(1).
[2].陈会广,欧名豪,张潇琳.被征地农民及其社会保障—文献评论与今后公共政策选择.中国土地科学,2009,23(2).
[3].刘子操.城市化进程中的社会保障问题.人民出版社.2006年出版.
[4].李淑梅.失地农民社会保障制度研究.中国经济出版社.2007年出版.
[5].宋斌文,荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究.理论探讨,2004(3).