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摘要 预防原则是生态环境法的重要原则。主要指采取积极的事前措施以避免危害结果的发生，也有减小或控制已经产生或不可避免的环境危害的含义。预防原则是目前我国及大部分国家广泛使用的原则。本文对预防原则内容、意义及实务适用进行概述，并探讨其与风险防范原则的异同。
关键词 环境法 生态 预防原则 风险防范
中图分类号： D922.68 文献标识码：A
一、预防原则的概述
预防原则（preventive principle），主要指环境政策法规不仅是抗拒对环境具有威胁性的的危害及排除已产生的破坏，更是在一定危险性产生之前就预先去防止其对环境及人类生活的危害性的发生。由于科学技术水平的局限性，人类难以对环境污染或环境破坏造成危害的可能性充分事先了解，而且危害一般通过广大的空间和长久的时间，综合各种因素累积逐渐形成慢慢扩大。危害的来源也往往是多方行为的结果。预防原则可以事先防范各种干扰环境的行为，并把对环境的负荷尽量减少到最小。
预防原则既有预防环境危害发生的含义，即采取积极的事前措施以避免危害结果的发生，也有减小或控制已经产生或不可避免的环境危害的含义。例如1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(《伦敦倾废公约)))第1条规定：“各缔约国应个别或集体地促进对海洋环境污染的一切来源进行有效的控制，并特别保证采取一切切实可行的步骤，防止因倾倒废物有其他物质污染海洋，因为这些物质可能危害人类健康，损害生物资源和海洋生物，破坏娱乐设施，或妨碍对海洋的其他合法利用。”预防原则从产生至今，被大量的国际和区域性环境法律文件及国际司法实践所确认，其范围涉及国际环境保护的所有领域，己被视为是国际环境法的一项基本原则，也是一项国际习惯法规则。
从预防原则的内涵来说，预防原则不是对环境产生具体危险时，对具体危险为立即反应，这不是本原则主要目的，而是如果有危害出现的可能时，或根本无危害出现时，实现且预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化，使其免于因为环境品质丧失或环境破坏而遭到损害。 这里所说的危害是有可能危机生态环境，并造成人类损害的征兆。比如，政府部门对资源的利用应进行事先规划，预防因资源使用不当而造成枯竭，也就是资源预防。
二、预防原则必要性
预防原则是生态环境保护的核心，针对环境问题的特点，明确了生态环境保护的基本目标。也就是，在根源上防止污染或破坏的发生，而不是以后再试图纠正污染或破坏的后果。传统的环境保护主要是消极地对环境污染和破坏造成的后果进行事后补救，对环境问题的事前规范功能也非常有限。一旦环境被污染或破坏，其修复工作不仅困难甚至有些后果无法弥补。因此，在生态环境法中规定预防原则无疑是明智的选择，这是一种积极、主动、事前事后、多种方式结合的环境保护，是一种积极的防治。从社会经济效益角度，若环境问题不坚持预防为主，尽量避免环境损害或将其消除于生产过程之中，而是先污染后治理，其代价必将比采取预防措施要高得多，既不符合理性经济人的做法，也无法体现法律的公平和效率。由此可见，不管从生态还是经济角度，规定预防原则都是必然的。环境损害通常是难以弥补的：一个动物或植物物种的灭绝、水土流失、或者向海洋倾倒持久不变的污染物，都会造成不可挽回的局面。即使损害是可以补救的，恢复原状的成本也往往因为太高而令人望而却步。
三、预防原则的实务适用
在具体实务中，预防原则表现为三个方面，一是对计划采取活动进行环境影响评价，二是对环境进行持续监测，三是资源预防。
（一）对计划采取活动的环境影响评价。
1969年，美国首先提出“环境影响评价”这个概念，并在《国家环境政策法》中将它定为制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开。我国在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（试行）中首次规定了这项制度。国务院有关部门于1981年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》和1986年的修改补充文件中，还对我国的环境影响评价制度作了具体的规定：凡从事对环境有影响的建设项目，都必须进行环境影响评价，实行环境影响报告书或报告表的审批制度；未经审批的项目，一律不准上马。关于如何操作，基本上是按照《环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价分类管理目录》来进行操作。登记表有建设单位自己填写，也可以委托有关单位填写，环境影响报告表和报告书必须委托有相关资质的环评单位编写。
《联合国海洋公约》第206条也有类似的规定：各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内对这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依第205条规定的方式提交这些评价结果的报告。
而对计划中的活动进行环境影响评价，就涉及制定相关标准。标准是由立法者来决定的或授权行政机关进行专业判断。比如，降低污染源的污染排放，特别要在产品生产过程中就以低污染或无污染的作业程序进行。对污染源排放是否降低应制定标准，而这个标准一定要比达到具体环境危害的污染标准严重，因为其必须确保与具体环境危害之间形成一段安全距离。而这种标准的作用，需要通过法律规范具体化来加以实现，如环境品质标准的制定。同时，标准需要自然科学分析佐证，因为标准制定的目的是要告诉人们，从什么时候开始空气、水或土壤的变化会对人类、动植物造成危害。
事实上，污染的避免优先于污染的降低，然而两者都可通过污染较少的产品生产程序和此类产品研发来达成。这一点可以通过国家行政政策规划来激励。因此预防原则也是国家实现规划行为的体现，可以将此归入国家长期发展规划之中。
（二）对环境的持续监测。
对环境的持续监测也就是预防产生对环境危害性的影响，依据现有的科学技术可以采取的措施。《联合国海洋公约》中对这一点也有清楚的表述：（1）各国应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行的范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测量、估计和分析海洋环境污染的危险或影响。（2）各国特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。
在此所谓，对“环境危害性”应被解释为：在不能阻止事件发生的情况下，客观上明显的可以得知此事件的发生必会造成一定损害，包括违法及侵害一定法益的事实情形。 也就是预防原则应包含危险性的预防及未来的预防。对环境的持续监测是危险性预防，就是在事件发展过程中明显可以得知，无法阻止其造成损害，其结果就是违法或法益保护被降低。依此，预防原则所说的危险性比具体危险出现在事件和空间上更有距离，也就是“危险还未逼近”。
（三）资源预防。
资源预防可以是预防原则所体现的对未来预防，也就是立法者基于预防原则，对环境资源基于时代永续使用的利益，进行有效合理的环境规划的决定。比如对未来人口生存环境空间的规划及保留，也就是城市对人口居住空间及工商业发展空间的合理规划。
可见，预防原则其实不仅仅是将危险控制于未来，又是创造规划及保存未来世代的环境空间及资源的规划原则。
四、预防原则与风险防范原则
通过上文可知，预防原则适用于科学上确定情况，这个情况表明一个活动对环境有或可能危害。正是由于这种科学上的确定性，可以通过对危害根源上采取行动来阻止或减少对环境的破坏。然而，这种科学上的确定性是否总是存在，在科学不确定的时候，应该怎么办？基于此，一些学者提出了风险防范原则（precautionary principle）。
尽管目前风险防范原则己经被许多国际法律文件认可，但是并不存在一个统一的风险防范原则的定义，各个公约、宣言等国际法律文件对其的规定各不相同，被学者们引用最多的两种比较有代表性的关于风险防范原则的表述分别包含在1992年《里约环境与发展宣言》和1998年在美国的威斯康星州的召开的会议上发表的《关于风险防范原则的声明》中。1992年《里约环境与发展宣言》原则第15条规定：“为了保护环境，风险防范方法将被各国根据它们各自的能力广泛适用，当遇有严重的风险或发生不可恢复性的损害时，缺乏足够的科学证据不能作为推迟采取符合成本效益且能防止环境恶化的措施。”1998年1月在美国，由一些科学家、哲学家、律师、环境活动家参加的会议上发表了《关于风险预防原则的声明》，形成了一个关于风险预防原则的定义：“当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时，即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定，也应当采取预防措施。在这种情况下，应当由活动的支持者而非公众承担证明责任。运用风险预防原则的过程必须公开、知情、民主，必须包括潜在受影响的当事人，同时必须审查包括不行动在内的替代方法的范围。”这一定义是环境主义者推崇的定义。
这里意味着对风险防范原则的两种解释。一种解释是，风险防范原则可以被认为是一种举证责任倒置。也就是说，在缺乏科学上的确定性时，由污染者对他采取的一切行动进行证明，以避免环境损害。比如人们无法肯定在海上倾倒某种废物是否会造成损害。另一种解释就是，风险防范原则是预防原则的最高形式。虽然风险防范原则同样在寻求避免环境损害，但它是在不作为的后果可能非常严重或不可挽回时适用，如环境大规模退化或一个物种的灭绝。然而，由于科学上的不确定性，人们也对这些重大风险也无法确定。也就是科学界对这一风险存在争议，至少未形成稳定的大多数意见。因此，政府需要对这一特定情况进行研究，依据最可靠的证据和最可信的科学方法作出决策。
尽管无统一定义，但风险防范原则无疑对经济活动者施加某种限制，使他们避免某些有风险的活动。风险防范原则的适用只会增加生产成本，极易导致对严重影响经济的发展。
风险防范原则与预防原则的相通之处在于，它们都含有事前避免环境损害结果发生的含义。二者的不同之处在于：首先，风险防范原则针对的是重大的环境风险，而预防原则是对一般的环境风险。第二，风险防范原则仅针对尚未发生的环境损害风险，而预防原则也适用于已经发生或不可避免地将要发生的环境损害，对其进行减小或控制在一定范围内。第三，风险防范原则面临的环境风险是科学的不确定性，而预防原则必须是确定的科学依据。第四，二者的国际法地位不同，风险防范原则在国际环境法中的地位还存在争议，而预防原则已经被认为是国际环境法的一项基本原则，也是一项国际习惯法规则。风险防范原则是对传统的环境保护中的预防原则的补充和发展，以应对当代含有科学不确定性的重大环境风险。
目前，我国的法律中还未确立风险防范原则，仅规定了预防原则，坚持预防为主，防治结合、综合治理的理念。并在有关法律法规中最可能造成环境污染或环境破坏的行为，规定了许多预防措施。
（作者单位：北京林业大学行政管理专业）
注释：
豍豎陈慈阳．环境法总论．中国政法大学出版社,2003.170.
关键词 环境法 生态 预防原则 风险防范
中图分类号： D922.68 文献标识码：A
一、预防原则的概述
预防原则（preventive principle），主要指环境政策法规不仅是抗拒对环境具有威胁性的的危害及排除已产生的破坏，更是在一定危险性产生之前就预先去防止其对环境及人类生活的危害性的发生。由于科学技术水平的局限性，人类难以对环境污染或环境破坏造成危害的可能性充分事先了解，而且危害一般通过广大的空间和长久的时间，综合各种因素累积逐渐形成慢慢扩大。危害的来源也往往是多方行为的结果。预防原则可以事先防范各种干扰环境的行为，并把对环境的负荷尽量减少到最小。
预防原则既有预防环境危害发生的含义，即采取积极的事前措施以避免危害结果的发生，也有减小或控制已经产生或不可避免的环境危害的含义。例如1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(《伦敦倾废公约)))第1条规定：“各缔约国应个别或集体地促进对海洋环境污染的一切来源进行有效的控制，并特别保证采取一切切实可行的步骤，防止因倾倒废物有其他物质污染海洋，因为这些物质可能危害人类健康，损害生物资源和海洋生物，破坏娱乐设施，或妨碍对海洋的其他合法利用。”预防原则从产生至今，被大量的国际和区域性环境法律文件及国际司法实践所确认，其范围涉及国际环境保护的所有领域，己被视为是国际环境法的一项基本原则，也是一项国际习惯法规则。
从预防原则的内涵来说，预防原则不是对环境产生具体危险时，对具体危险为立即反应，这不是本原则主要目的，而是如果有危害出现的可能时，或根本无危害出现时，实现且预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化，使其免于因为环境品质丧失或环境破坏而遭到损害。 这里所说的危害是有可能危机生态环境，并造成人类损害的征兆。比如，政府部门对资源的利用应进行事先规划，预防因资源使用不当而造成枯竭，也就是资源预防。
二、预防原则必要性
预防原则是生态环境保护的核心，针对环境问题的特点，明确了生态环境保护的基本目标。也就是，在根源上防止污染或破坏的发生，而不是以后再试图纠正污染或破坏的后果。传统的环境保护主要是消极地对环境污染和破坏造成的后果进行事后补救，对环境问题的事前规范功能也非常有限。一旦环境被污染或破坏，其修复工作不仅困难甚至有些后果无法弥补。因此，在生态环境法中规定预防原则无疑是明智的选择，这是一种积极、主动、事前事后、多种方式结合的环境保护，是一种积极的防治。从社会经济效益角度，若环境问题不坚持预防为主，尽量避免环境损害或将其消除于生产过程之中，而是先污染后治理，其代价必将比采取预防措施要高得多，既不符合理性经济人的做法，也无法体现法律的公平和效率。由此可见，不管从生态还是经济角度，规定预防原则都是必然的。环境损害通常是难以弥补的：一个动物或植物物种的灭绝、水土流失、或者向海洋倾倒持久不变的污染物，都会造成不可挽回的局面。即使损害是可以补救的，恢复原状的成本也往往因为太高而令人望而却步。
三、预防原则的实务适用
在具体实务中，预防原则表现为三个方面，一是对计划采取活动进行环境影响评价，二是对环境进行持续监测，三是资源预防。
（一）对计划采取活动的环境影响评价。
1969年，美国首先提出“环境影响评价”这个概念，并在《国家环境政策法》中将它定为制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开。我国在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（试行）中首次规定了这项制度。国务院有关部门于1981年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》和1986年的修改补充文件中，还对我国的环境影响评价制度作了具体的规定：凡从事对环境有影响的建设项目，都必须进行环境影响评价，实行环境影响报告书或报告表的审批制度；未经审批的项目，一律不准上马。关于如何操作，基本上是按照《环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价分类管理目录》来进行操作。登记表有建设单位自己填写，也可以委托有关单位填写，环境影响报告表和报告书必须委托有相关资质的环评单位编写。
《联合国海洋公约》第206条也有类似的规定：各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内对这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依第205条规定的方式提交这些评价结果的报告。
而对计划中的活动进行环境影响评价，就涉及制定相关标准。标准是由立法者来决定的或授权行政机关进行专业判断。比如，降低污染源的污染排放，特别要在产品生产过程中就以低污染或无污染的作业程序进行。对污染源排放是否降低应制定标准，而这个标准一定要比达到具体环境危害的污染标准严重，因为其必须确保与具体环境危害之间形成一段安全距离。而这种标准的作用，需要通过法律规范具体化来加以实现，如环境品质标准的制定。同时，标准需要自然科学分析佐证，因为标准制定的目的是要告诉人们，从什么时候开始空气、水或土壤的变化会对人类、动植物造成危害。
事实上，污染的避免优先于污染的降低，然而两者都可通过污染较少的产品生产程序和此类产品研发来达成。这一点可以通过国家行政政策规划来激励。因此预防原则也是国家实现规划行为的体现，可以将此归入国家长期发展规划之中。
（二）对环境的持续监测。
对环境的持续监测也就是预防产生对环境危害性的影响，依据现有的科学技术可以采取的措施。《联合国海洋公约》中对这一点也有清楚的表述：（1）各国应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行的范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测量、估计和分析海洋环境污染的危险或影响。（2）各国特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。
在此所谓，对“环境危害性”应被解释为：在不能阻止事件发生的情况下，客观上明显的可以得知此事件的发生必会造成一定损害，包括违法及侵害一定法益的事实情形。 也就是预防原则应包含危险性的预防及未来的预防。对环境的持续监测是危险性预防，就是在事件发展过程中明显可以得知，无法阻止其造成损害，其结果就是违法或法益保护被降低。依此，预防原则所说的危险性比具体危险出现在事件和空间上更有距离，也就是“危险还未逼近”。
（三）资源预防。
资源预防可以是预防原则所体现的对未来预防，也就是立法者基于预防原则，对环境资源基于时代永续使用的利益，进行有效合理的环境规划的决定。比如对未来人口生存环境空间的规划及保留，也就是城市对人口居住空间及工商业发展空间的合理规划。
可见，预防原则其实不仅仅是将危险控制于未来，又是创造规划及保存未来世代的环境空间及资源的规划原则。
四、预防原则与风险防范原则
通过上文可知，预防原则适用于科学上确定情况，这个情况表明一个活动对环境有或可能危害。正是由于这种科学上的确定性，可以通过对危害根源上采取行动来阻止或减少对环境的破坏。然而，这种科学上的确定性是否总是存在，在科学不确定的时候，应该怎么办？基于此，一些学者提出了风险防范原则（precautionary principle）。
尽管目前风险防范原则己经被许多国际法律文件认可，但是并不存在一个统一的风险防范原则的定义，各个公约、宣言等国际法律文件对其的规定各不相同，被学者们引用最多的两种比较有代表性的关于风险防范原则的表述分别包含在1992年《里约环境与发展宣言》和1998年在美国的威斯康星州的召开的会议上发表的《关于风险防范原则的声明》中。1992年《里约环境与发展宣言》原则第15条规定：“为了保护环境，风险防范方法将被各国根据它们各自的能力广泛适用，当遇有严重的风险或发生不可恢复性的损害时，缺乏足够的科学证据不能作为推迟采取符合成本效益且能防止环境恶化的措施。”1998年1月在美国，由一些科学家、哲学家、律师、环境活动家参加的会议上发表了《关于风险预防原则的声明》，形成了一个关于风险预防原则的定义：“当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时，即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定，也应当采取预防措施。在这种情况下，应当由活动的支持者而非公众承担证明责任。运用风险预防原则的过程必须公开、知情、民主，必须包括潜在受影响的当事人，同时必须审查包括不行动在内的替代方法的范围。”这一定义是环境主义者推崇的定义。
这里意味着对风险防范原则的两种解释。一种解释是，风险防范原则可以被认为是一种举证责任倒置。也就是说，在缺乏科学上的确定性时，由污染者对他采取的一切行动进行证明，以避免环境损害。比如人们无法肯定在海上倾倒某种废物是否会造成损害。另一种解释就是，风险防范原则是预防原则的最高形式。虽然风险防范原则同样在寻求避免环境损害，但它是在不作为的后果可能非常严重或不可挽回时适用，如环境大规模退化或一个物种的灭绝。然而，由于科学上的不确定性，人们也对这些重大风险也无法确定。也就是科学界对这一风险存在争议，至少未形成稳定的大多数意见。因此，政府需要对这一特定情况进行研究，依据最可靠的证据和最可信的科学方法作出决策。
尽管无统一定义，但风险防范原则无疑对经济活动者施加某种限制，使他们避免某些有风险的活动。风险防范原则的适用只会增加生产成本，极易导致对严重影响经济的发展。
风险防范原则与预防原则的相通之处在于，它们都含有事前避免环境损害结果发生的含义。二者的不同之处在于：首先，风险防范原则针对的是重大的环境风险，而预防原则是对一般的环境风险。第二，风险防范原则仅针对尚未发生的环境损害风险，而预防原则也适用于已经发生或不可避免地将要发生的环境损害，对其进行减小或控制在一定范围内。第三，风险防范原则面临的环境风险是科学的不确定性，而预防原则必须是确定的科学依据。第四，二者的国际法地位不同，风险防范原则在国际环境法中的地位还存在争议，而预防原则已经被认为是国际环境法的一项基本原则，也是一项国际习惯法规则。风险防范原则是对传统的环境保护中的预防原则的补充和发展，以应对当代含有科学不确定性的重大环境风险。
目前，我国的法律中还未确立风险防范原则，仅规定了预防原则，坚持预防为主，防治结合、综合治理的理念。并在有关法律法规中最可能造成环境污染或环境破坏的行为，规定了许多预防措施。
（作者单位：北京林业大学行政管理专业）
注释：
豍豎陈慈阳．环境法总论．中国政法大学出版社,2003.170.