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摘 要 制定公共政策是政府的重要职能。一个好政府的决策需要同时满足两个价值，即效率价值和政府对民众监督的反应。这两个相互矛盾的要求构成了公共政策制定中的难题。本文尝试分析政策分析和政治互动这两种截然不同的公共政策方法的利弊，并努力寻求二者之间的平衡，探索政策分析和政治互动的合理关系模式。
关键词 公共政策 政策分析 政治互动
作者简介：崔红菊，中共宜兴市委党校讲师。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-146-02
正如赫伯特·西蒙所说，决策是公共行政的中心问题。政府决策要同时满足两个价值：效率和政府对民众控制的反应。但是，在政府的决策实践中，效率价值强调决策的分析方面，而对民众控制的政府反应则强调决策中的政治互动。 这两个相互矛盾的要求构成了公共政策制定中的难题，它们都有自身的关注点和所强调的重点。政策分析论者倾向于通过抽象的统计资料和数理模型来研究和制定公共政策；政治互动论者更关注公共政策的结果、成效以及决定特殊事件的政治过程，而不是统计方法的使用。 从公共政策的定义到政策制定的方法、模型，政策分析论者和政治互动论者都存在争论。
一、批判与反驳：政策分析与政治互动的相互诘问
（一） 关于“公共政策”定义的分歧
政策分析论者和政治互动论者对公共政策的定义存在分歧。分析派的定义认为，现代科学和技术的应用是决策的关键，强调准确、有用的决策信息以及与此相关的信息制作技能在政策研究中的核心地位。而林恩的定义则强调政治上的相互作用，“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”此定义将官僚组织、利益集团和政治官员都视为政治行动者，政策是政府的“输出信号”，是通过政府内部的政治过程产生的。
（二）关于政策分析价值的争论
1.对“政策分析”局限性的批判。政策分析论者坚持政策应该具有信息基础并经过充分的分析，使决策更具科学性。但是，政府在决策中有更多的理性分析就意味着必须放弃民主的某些方面，从而不可避免地存在缺陷。
一是政策分析的易误性。由于人的认识能力的有限性和政策问题的复杂性，使得分析并不总是准确的。正如西蒙所说：“人类提出与解决复杂问题的智力能力同问题的规范相比，是微不足道的，因为问题的解决要求对真实世界采取客观理性的态度或者要求理智地接近这种客观理性。”
二是政策分析对信息的过度依赖，使分析者经常被置于信息过多或信息过少的两难境地。分析者可能因为信息不充分，无从分析；也可能因为信息过多，被过量的信息淹没，难以驾御。分析者要消化、处理或加工这些信息耗时、耗资，代价高昂。
三是政策分析对解决各种价值和利益冲突无能为力。戴维·伊斯顿把公共政策定义为“当局对价值的分配”。一项政策不可能同时满足所有人的价值和利益诉求，分析者渴望找到一个凌驾于一切之上的标准，依此决定谁该受益，谁该失利。但是，包括“多数人标准”或“公共利益标准”在内的尝试，在实际的决策中也并非无懈可击。
2.政策分析派对批评的回应。政策分析倡导者内格尔认为，政策分析的价值高于受到的批评，政策分析追求效能、效率和公平的“三E”标准，其局限性并不能抹杀分析方法在数据处理和理性方面的优点。政策分析的弊端可以通过高层次的“三P”目标（公共参与、可预测性和程序化的正当过程）来平衡或消除。
一是政策分析无处不在，“分析在寻求有效解决问题的方案方面特别有用”。 在美国，职业化的政策分析人员散布于政府机关、大学、研究所、公司等不同背景的组织中，他们分析的问题范围非常广泛，包括从垃圾处理到国防的所有领域，决定了美国人“从摇篮到坟墓”的一生。
二是政策分析可以超越党派意见。分析作为一种工具可以为任何人、任何党派服务，寻找超越党派意见的、符合社会发展规律的客观真理。
三是政策分析支持公共利益和社会长远利益。尽管人们对公共利益和长远利益的认识总是难以完全统一，但它们确实存在，如控制大气污染。分析能帮助人们对共同关心的问题做出更加科学的决策，从而帮助人们认识、选择并支持公共利益和长远利益，自觉抵制与此相违背的行为和政策。
（三）关于“政治互动”科学性的争辩
1.对“政治互动”科学性的批判。政策分析论者对政治互动的批判也是同样尖锐而深刻的，认为其缺乏理性。
一是政治互动中的非理性很难产出科学的政策。政策制定者可能是不同利益的代表，他们会因为对于同一问题的不同意见而争论不休，甚至恶化成暴力冲突，造成严重的非理性行为。即使争论最后通过投票解决，但是依据“多数人原则”投票产生的公共政策并不总是科学的、理性的。
二是政治互动中的党派利益与公共利益不一致。现代政治体系包含了政党、立法机关、利益集团等多种结构，他们有着各自不同的甚至相互冲突的利益诉求。公共政策通常只能满足某些而非所有政治组织的利益要求。各利益群体会利用游说等手段影响决策。党派意见是以本党派的利益为基础的，希望它总是与公共利益相一致是不切实际的。
三是政治互动中的不平等是对社会公平和正义的严重破坏。政治相互作用的常用方法是说服、控制、威胁和交换等。政治互动强调各利益相关者在政策制定中的相互作用。然而，大多数普通公众在政治互动式的决策中并不能平等表达自己的利益。权钱者在政治互动中拥有不可动摇的有利地位，他们可以通过说服、控制甚至威胁强迫他人接受自己的主张，使得公众在政治互动中处于孤立无援的政治地位。
2.政治互动派对批评的回应。政治互动派认为，政策是人们用互相施加控制、影响或权力的各种方式决定的，政治互动才是更接近实际决策过程的方法。政策制定是一种政治过程而非狭隘的技术方法，应突出政治互动在决策中的重要地位；而分析是对政治互动的补充而非替代。政策制定的实践证明，实际的政策制定者是通过某种实力较量来解决冲突、做出决策的，政治互动可以吸纳、取代并超越政策分析。 （四）模型之争：理性模式和渐进模式
公共决策中最著名的两种模型就是理性模式和渐进模式。政策分析论者和政治互动论者的争论同时伴随着关于理性决策模式和渐进决策模式的争论。政策分析的科学理性原则与理性模式有着共同的基点，而政策制定中的相互作用正是渐进模式本身所具有的含义之一。
理性模式是根据经济学的“最优化”原则提出的，要求“理性的个体”确立解决问题的目标和策略，预测每一种策略的结果和发生概率，最后选出最优化策略。几乎所有后起的政策分析模型都是以理性模式为出发点，是在对它的批判中吸取其合理成分而发展起来的。但是，实际的决策并不总能达到最优而往往只是一种满意的决策。理性模式是政策分析的完善境界，有过于理想化的倾向。
渐进模式是由美国政治科学家林德布洛姆在批判理性模式的基础上提出来的。它强调政策制定的渐进性以及政策制定过程中的政治相互作用。渐进模式把“公共政策”描述为“以自我利益为主的决策者之间谈判和妥协的结果”。政策制定是根据过去的经验，经过逐渐变迁的过程而获得一致的结果。渐进模式更符合政策制定的实际，但是，渐进模式带有明显的保守主义倾向，缺乏大规模的变化和创新，不符合社会变革的需要；注重短期目标，把决策限制于一群特选的高级决策者之间的讨价还价，常导致决策不科学和短视问题。
二、寻求政策分析和政治互动之间平衡的努力
（一）林德布洛姆的“党派性分析”
林德布洛姆分析了政策分析的作用和局限性之后，在寻求二者之间互补的可能性时，提出了“党派性分析”思想，主张分析由评价技术向说服或控制手段转变。把分析作为政治互动的一个必不可少的要素，作为行使控制权的方法或一种有效的说服工具加以充分利用。因为在政治互动中，一切参与者在某种程度上都为了追求自己的利益而扮演党派角色，并借此将与自己相关的信息和主张提供到政策制定过程中。
林德布洛姆过分重视政治上的相互作用，把科学分析完全隶属于政治，忽略了现代社会中分析的科学合理性和专家的作用；“党派性分析”的提出，并没有真正寻找到调和分析和政治之间冲突的方法，而是过多地强调民众对决策过程的控制，但是，对民众控制的影响力又持悲观态度，认为民众控制流于形式而且十分脆弱，也没有努力探索强化民众控制的实践方案。
林德布洛姆的“党派性分析”并不能真正实现分析和政治二者之间的平衡或互补。由于身处美国的社会背景下以及受到意识形态等因素的影响，在对待分析和政治的态度上，林德布洛姆不可避免地会有所偏重，最终还是把分析纳入政治的一个要素。可以说，他的“党派性分析”的尝试是不成功的。
（二）寻求二者“合理”关系模式的尝试
1.理论综合。政策分析和政治互动的争论由来已久，除了林德布洛姆外，还有学者试图建立二者之间的“合理”模式。他们认为在政策制定中，分析和政治是不能相互取代的，它们共同决定着公共政策的效率和质量。科学分析可以产出符合社会发展规律的科学、民主、有效的政策，政治权力在公共利益的选择、执行和维护上有着不可替代的优势，因此，二者在决策中缺一不可。
2.模型整合：“混合扫描模型”。混合扫描模式是由哥伦比亚大学社会学教授A·埃特奥尼提出的，作为一种理论尝试，他试图兼顾理想化的理性模式和保守的渐进模式的优点，认为理性模式确定了行动的基本方向，而渐进模式在根本的决策作出后加以实施，被称为“决策的第三种重要方法”。该模式允许同时使用理性模式和渐进模式，认为在一些场合适用理性模式，而在另一些场合适用渐进模式，并且考虑到了决策者能力的差别，具有更大的弹性，看似无懈可击。但是，该模式仅仅是一种理论尝试，人们对它在实践中的可操作性提出了质疑。不过，它至少提示了我们：范围的差异决定了决策模式的差异。
三、结语
在对政策制定中两种截然不同的公共政策方法的争论以及寻求二者合理关系的努力进行梳理之后，笔者并不认同林德布洛姆将分析从属于政治的偏见，也不同于“混合扫描模式”将二者相结合的中庸态度，笔者认为，从世界的复杂性和人类的长远利益考虑，科学分析和人类理性应该成为政策制定的主导方法。尤其是在社会发展和分析方法和工具改进的情况下，应加大科学分析的投入，减少政治权力的作用。加大分析投入的倾向在各国的实践中已有所体现。美国是政策科学的起源国，政策分析的投入已呈立体化趋势。我国已经初步建立了政府政策制定所需要的信息与咨询系统，在辅助政府决策方面确有建树，但是，由于制度和文化等原因，其功能还没有充分发挥。新形势下，将西方先进的、科学的决策经验本土化，建构和完善思想库制度，加大政策分析投入，改进政策制定，将是完善我国政府决策体制应着力解决的问题。
注释：
[美]查尔斯·E·林布隆.政策制定过程.北京：华夏出版社.1988.
[澳]欧文·E·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社.2001.
[韩]吴锡泓、金荣枰.政策学的主要理论.上海：复旦大学出版社.2004.
陈振明.公共政策学.北京：中国人民大学出版社.2004.
参考文献：
[1]陈振明.政策科学.北京：中国人民大学出版社.2003.
关键词 公共政策 政策分析 政治互动
作者简介：崔红菊，中共宜兴市委党校讲师。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-146-02
正如赫伯特·西蒙所说，决策是公共行政的中心问题。政府决策要同时满足两个价值：效率和政府对民众控制的反应。但是，在政府的决策实践中，效率价值强调决策的分析方面，而对民众控制的政府反应则强调决策中的政治互动。 这两个相互矛盾的要求构成了公共政策制定中的难题，它们都有自身的关注点和所强调的重点。政策分析论者倾向于通过抽象的统计资料和数理模型来研究和制定公共政策；政治互动论者更关注公共政策的结果、成效以及决定特殊事件的政治过程，而不是统计方法的使用。 从公共政策的定义到政策制定的方法、模型，政策分析论者和政治互动论者都存在争论。
一、批判与反驳：政策分析与政治互动的相互诘问
（一） 关于“公共政策”定义的分歧
政策分析论者和政治互动论者对公共政策的定义存在分歧。分析派的定义认为，现代科学和技术的应用是决策的关键，强调准确、有用的决策信息以及与此相关的信息制作技能在政策研究中的核心地位。而林恩的定义则强调政治上的相互作用，“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”此定义将官僚组织、利益集团和政治官员都视为政治行动者，政策是政府的“输出信号”，是通过政府内部的政治过程产生的。
（二）关于政策分析价值的争论
1.对“政策分析”局限性的批判。政策分析论者坚持政策应该具有信息基础并经过充分的分析，使决策更具科学性。但是，政府在决策中有更多的理性分析就意味着必须放弃民主的某些方面，从而不可避免地存在缺陷。
一是政策分析的易误性。由于人的认识能力的有限性和政策问题的复杂性，使得分析并不总是准确的。正如西蒙所说：“人类提出与解决复杂问题的智力能力同问题的规范相比，是微不足道的，因为问题的解决要求对真实世界采取客观理性的态度或者要求理智地接近这种客观理性。”
二是政策分析对信息的过度依赖，使分析者经常被置于信息过多或信息过少的两难境地。分析者可能因为信息不充分，无从分析；也可能因为信息过多，被过量的信息淹没，难以驾御。分析者要消化、处理或加工这些信息耗时、耗资，代价高昂。
三是政策分析对解决各种价值和利益冲突无能为力。戴维·伊斯顿把公共政策定义为“当局对价值的分配”。一项政策不可能同时满足所有人的价值和利益诉求，分析者渴望找到一个凌驾于一切之上的标准，依此决定谁该受益，谁该失利。但是，包括“多数人标准”或“公共利益标准”在内的尝试，在实际的决策中也并非无懈可击。
2.政策分析派对批评的回应。政策分析倡导者内格尔认为，政策分析的价值高于受到的批评，政策分析追求效能、效率和公平的“三E”标准，其局限性并不能抹杀分析方法在数据处理和理性方面的优点。政策分析的弊端可以通过高层次的“三P”目标（公共参与、可预测性和程序化的正当过程）来平衡或消除。
一是政策分析无处不在，“分析在寻求有效解决问题的方案方面特别有用”。 在美国，职业化的政策分析人员散布于政府机关、大学、研究所、公司等不同背景的组织中，他们分析的问题范围非常广泛，包括从垃圾处理到国防的所有领域，决定了美国人“从摇篮到坟墓”的一生。
二是政策分析可以超越党派意见。分析作为一种工具可以为任何人、任何党派服务，寻找超越党派意见的、符合社会发展规律的客观真理。
三是政策分析支持公共利益和社会长远利益。尽管人们对公共利益和长远利益的认识总是难以完全统一，但它们确实存在，如控制大气污染。分析能帮助人们对共同关心的问题做出更加科学的决策，从而帮助人们认识、选择并支持公共利益和长远利益，自觉抵制与此相违背的行为和政策。
（三）关于“政治互动”科学性的争辩
1.对“政治互动”科学性的批判。政策分析论者对政治互动的批判也是同样尖锐而深刻的，认为其缺乏理性。
一是政治互动中的非理性很难产出科学的政策。政策制定者可能是不同利益的代表，他们会因为对于同一问题的不同意见而争论不休，甚至恶化成暴力冲突，造成严重的非理性行为。即使争论最后通过投票解决，但是依据“多数人原则”投票产生的公共政策并不总是科学的、理性的。
二是政治互动中的党派利益与公共利益不一致。现代政治体系包含了政党、立法机关、利益集团等多种结构，他们有着各自不同的甚至相互冲突的利益诉求。公共政策通常只能满足某些而非所有政治组织的利益要求。各利益群体会利用游说等手段影响决策。党派意见是以本党派的利益为基础的，希望它总是与公共利益相一致是不切实际的。
三是政治互动中的不平等是对社会公平和正义的严重破坏。政治相互作用的常用方法是说服、控制、威胁和交换等。政治互动强调各利益相关者在政策制定中的相互作用。然而，大多数普通公众在政治互动式的决策中并不能平等表达自己的利益。权钱者在政治互动中拥有不可动摇的有利地位，他们可以通过说服、控制甚至威胁强迫他人接受自己的主张，使得公众在政治互动中处于孤立无援的政治地位。
2.政治互动派对批评的回应。政治互动派认为，政策是人们用互相施加控制、影响或权力的各种方式决定的，政治互动才是更接近实际决策过程的方法。政策制定是一种政治过程而非狭隘的技术方法，应突出政治互动在决策中的重要地位；而分析是对政治互动的补充而非替代。政策制定的实践证明，实际的政策制定者是通过某种实力较量来解决冲突、做出决策的，政治互动可以吸纳、取代并超越政策分析。 （四）模型之争：理性模式和渐进模式
公共决策中最著名的两种模型就是理性模式和渐进模式。政策分析论者和政治互动论者的争论同时伴随着关于理性决策模式和渐进决策模式的争论。政策分析的科学理性原则与理性模式有着共同的基点，而政策制定中的相互作用正是渐进模式本身所具有的含义之一。
理性模式是根据经济学的“最优化”原则提出的，要求“理性的个体”确立解决问题的目标和策略，预测每一种策略的结果和发生概率，最后选出最优化策略。几乎所有后起的政策分析模型都是以理性模式为出发点，是在对它的批判中吸取其合理成分而发展起来的。但是，实际的决策并不总能达到最优而往往只是一种满意的决策。理性模式是政策分析的完善境界，有过于理想化的倾向。
渐进模式是由美国政治科学家林德布洛姆在批判理性模式的基础上提出来的。它强调政策制定的渐进性以及政策制定过程中的政治相互作用。渐进模式把“公共政策”描述为“以自我利益为主的决策者之间谈判和妥协的结果”。政策制定是根据过去的经验，经过逐渐变迁的过程而获得一致的结果。渐进模式更符合政策制定的实际，但是，渐进模式带有明显的保守主义倾向，缺乏大规模的变化和创新，不符合社会变革的需要；注重短期目标，把决策限制于一群特选的高级决策者之间的讨价还价，常导致决策不科学和短视问题。
二、寻求政策分析和政治互动之间平衡的努力
（一）林德布洛姆的“党派性分析”
林德布洛姆分析了政策分析的作用和局限性之后，在寻求二者之间互补的可能性时，提出了“党派性分析”思想，主张分析由评价技术向说服或控制手段转变。把分析作为政治互动的一个必不可少的要素，作为行使控制权的方法或一种有效的说服工具加以充分利用。因为在政治互动中，一切参与者在某种程度上都为了追求自己的利益而扮演党派角色，并借此将与自己相关的信息和主张提供到政策制定过程中。
林德布洛姆过分重视政治上的相互作用，把科学分析完全隶属于政治，忽略了现代社会中分析的科学合理性和专家的作用；“党派性分析”的提出，并没有真正寻找到调和分析和政治之间冲突的方法，而是过多地强调民众对决策过程的控制，但是，对民众控制的影响力又持悲观态度，认为民众控制流于形式而且十分脆弱，也没有努力探索强化民众控制的实践方案。
林德布洛姆的“党派性分析”并不能真正实现分析和政治二者之间的平衡或互补。由于身处美国的社会背景下以及受到意识形态等因素的影响，在对待分析和政治的态度上，林德布洛姆不可避免地会有所偏重，最终还是把分析纳入政治的一个要素。可以说，他的“党派性分析”的尝试是不成功的。
（二）寻求二者“合理”关系模式的尝试
1.理论综合。政策分析和政治互动的争论由来已久，除了林德布洛姆外，还有学者试图建立二者之间的“合理”模式。他们认为在政策制定中，分析和政治是不能相互取代的，它们共同决定着公共政策的效率和质量。科学分析可以产出符合社会发展规律的科学、民主、有效的政策，政治权力在公共利益的选择、执行和维护上有着不可替代的优势，因此，二者在决策中缺一不可。
2.模型整合：“混合扫描模型”。混合扫描模式是由哥伦比亚大学社会学教授A·埃特奥尼提出的，作为一种理论尝试，他试图兼顾理想化的理性模式和保守的渐进模式的优点，认为理性模式确定了行动的基本方向，而渐进模式在根本的决策作出后加以实施，被称为“决策的第三种重要方法”。该模式允许同时使用理性模式和渐进模式，认为在一些场合适用理性模式，而在另一些场合适用渐进模式，并且考虑到了决策者能力的差别，具有更大的弹性，看似无懈可击。但是，该模式仅仅是一种理论尝试，人们对它在实践中的可操作性提出了质疑。不过，它至少提示了我们：范围的差异决定了决策模式的差异。
三、结语
在对政策制定中两种截然不同的公共政策方法的争论以及寻求二者合理关系的努力进行梳理之后，笔者并不认同林德布洛姆将分析从属于政治的偏见，也不同于“混合扫描模式”将二者相结合的中庸态度，笔者认为，从世界的复杂性和人类的长远利益考虑，科学分析和人类理性应该成为政策制定的主导方法。尤其是在社会发展和分析方法和工具改进的情况下，应加大科学分析的投入，减少政治权力的作用。加大分析投入的倾向在各国的实践中已有所体现。美国是政策科学的起源国，政策分析的投入已呈立体化趋势。我国已经初步建立了政府政策制定所需要的信息与咨询系统，在辅助政府决策方面确有建树，但是，由于制度和文化等原因，其功能还没有充分发挥。新形势下，将西方先进的、科学的决策经验本土化，建构和完善思想库制度，加大政策分析投入，改进政策制定，将是完善我国政府决策体制应着力解决的问题。
注释：
[美]查尔斯·E·林布隆.政策制定过程.北京：华夏出版社.1988.
[澳]欧文·E·休斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社.2001.
[韩]吴锡泓、金荣枰.政策学的主要理论.上海：复旦大学出版社.2004.
陈振明.公共政策学.北京：中国人民大学出版社.2004.
参考文献：
[1]陈振明.政策科学.北京：中国人民大学出版社.2003.