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摘要：地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。方政府融资平台公司曾为地方重点项目及城市基础设施建设作出了积极贡献。但2008年后地方政府融资平台公司的数量、融资规模开始爆发性增长，其在管理和运作等方面存在的问题及地方政府债务规模和结构的变化，给经济社会科学健康发展带来了潜在的财政风险和金融风险。本文通过对实际审计中接触的一些实例，对地方政府融资平台公司进行风险分析，以期找到健康发展之道。
关键词：地方政府；融资平台；风险；分析
地方政府债务问题近年来是社会关注的焦点之一。作为向银行进行融资的载体，地方政府融资平台公司为地方重点项目及城市基础设施建设作出了积极贡献。但在 2008年金融危机爆发后，国家实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，融资平台公司成为地方政府弥补项目投资配套资金缺口的主渠道，地方政府融资平台公司的数量、融资规模开始爆发性增长。据审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，而据央行公布的《2010中国区域金融运行报告》推算到2011年底应在14万亿左右，有的地方已经远远超过了本级财政收入。地方政府融资平台在管理和运作等方面存在的问题及地方政府债务规模和结构的变化，给经济社会科学健康发展带来了潜在的财政风险和金融风险，引起监管部门的高度重视。2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布后，财政部等四部门随后联合下文，要求对地方政府融资平台公司债务“逐包打开、逐笔核对、重新评估”。
一、地方政府融资平台公司的含义
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府融资平台公司一般隶属于地方政府或财政部门，政府及其职能部门、机构通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，公司管理层和治理层基本由政府部门直接委派。审计中还发现，有的管理人员同时还在政府任职。主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，自身并无稳定的收入来源，依靠财政资金和借新还旧方式来偿还债务。由此可见，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，造成次贷危机或者恶性通货膨胀。
二、地方政府融资平台公司的风险
2012年底，财政部等四部委联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的文件，再次强调对地方政府融资行为进行规范。可见，随着2013年地方债务集中偿付期的到来，以及陆续发现的地方政府利用影子银行（即城投债、信托理财产品等）继续扩张融资规模，地方债务危机一旦爆发将引发多米诺效应。近年来，笔者参加了一些财政决算审计和地方政府性债务审计，感觉到目前的财政决算审计和地方政府性债务审计，多数只是程序层面的审计，不触及还款能力、持续经营能力的实质性审计。但是，从降低债务融资风险，规范融资行为的角度，有必要对地方政府融资平台公司的风险进行分析研究，从而找到健康发展之道。
根据审计中发现的债务规模、管理等方面的问题分析，目前地方政府融资平台公司的风险主要有偿债风险、融资运行风险和资金项目管理风险。
1.偿债风险
根据最新文件规定，地方政府融资平台仅在收费公路项目、国务院批准的重大项目、土地储备类和保障性住房建设项目、符合中央政策的农田水利项目以及工程进度达到60%以上且现金流全覆盖的在建项目等五个方面可以继续开展融资。同时，银行对地方融资平台实行动态“名单制”管理，退出名单的融资平台不得再承担公益性项目融资任务。各银行将平台贷款的审批权收归总行，大多数银行暂停了新项目贷款审批工作。2012年银监会对平台贷款“降旧控新”，各银行对平台按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”实行信贷分类管理，原则上不得新增融资平台贷款，其中不得以任何形式新发放贷款给“压缩类”的平台。就目前来看，紧缩的平台信贷政策仍在延续。因此“借新还旧”的套路实施难度很大，导致融资平台公司最直接的风险就是到期偿债风险。
（1）债务规模较大，政府债务率高
国际上政府性债务率可控标准是80%-120%，据银监会的统计数据显示，我国地方政府债务率已高达94%。但某些县市政府过度举债已接近极限，债务率已经超过400%。未来三年内将有35%的贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。虽然可以展期，但并不能从根本解决问题，而且利息支出增多。政府性债务风险预警和风险控制机制建立不到位，部分县市区尚未建立偿债准备金制度。
（2）债务偿还渠道相对单一，债务逾期风险较大
融资平台债务融入资金主要用于政府无收入来源的公益基础性设施建设，而用于偿还债务的来源主要是土地出让金收入。据国外研究机构统计，土地拍卖收入一般占二线城市财政收入的35%以上。未来房地产调控还将持续不松懈，势必会制约扩大投资需求刺激经济增长的传统路径，从而对未来地方政府的收入来源形成较大制约，逾期债务风险增加。
（3）债务融资渠道单一，面临较大金融环境影响风险
地方融资平台90%债务资金来源于银行贷款，融资渠道相对单一，抵押物资产多为土地等资产，违规担保和抵押贷款较多。有近50%的平台贷款直接或间接依赖于土地出让收入及相关抵质押变现，但在当前严格的房地产调控政策下，土地成交量价齐跌、贷款抵押物面临贬值等问题尤为突出。
2.融资运行风险
2010年度，全国地方政府性债务审计发现共有违规资金超5308亿元。其中政府违规担保464亿元；融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元；1319.80亿元债务资金未及时安排使用；融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元。 （1）缺乏良好的法人治理结构
融资平台公司责任主体不明确，因此在融资运行中行政化色彩严重。政府直接或间接管理融资平台公司人、财、物，政府对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，日常经营不可避免的带有浓厚的政府行政色彩，公司只是担当出纳角色，没有形成真正意义上符合风险收益一体化要求的投融资主体。审计中发现在管理中很多公司存在资产状况不实、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。
（2）出资风险
这些公司实收资本主要是财政直接拨款、划转股权债权、划拨土地等资产形式组成。成立初期普遍存在设立手续不完善、出资不实的情况，甚至有融资平台公司存在公司设立时以搭桥贷款作为资本金，债务融资后再以各种名义抽回的情况。审计中发现，非货币资产出资存在的问题较多。特别是土地违规操作的担保风险很大。
（3）土地违规操作风险
为加大债务融资力度，地方政府多数会利用土地资产的特殊性，在设立和运行中违规操作。例如在设立阶段，作为注入资本金的土地手续不完善、土地入账评估价值大幅度偏离基准地价等等。在融资运行阶段，也存在违规以协议方式变更国有土地使用权，用于抵押担保。部分地方政府在融资平台未缴纳土地出让金，未办理招拍挂等相关土地审批手续的情况下，自行下发划拨土地的文件，同意以协议方式转让国有土地使用权并改变土地用途和性质。融资平台公司利用违规取得的土地使用证，进行抵押，有的公司账务资料上甚至都没有反映土地价值。还有超越审批权限违规转让农业用地和林业用地使用权的现象。国家规定农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省级人民政府，但审计中发现，有的市、县级人民政府越权批准改变土地权属和用途，给融资平台公司将其用于债务融资。这种现象属无效担保和无效抵押物，形成了担保风险。
3.资金项目管理风险
融资平台公司没有实行完善的法人治理结构，容易形成政企不分，受行政干预影响较大，内部管理普遍存在重融资轻管理，由此引发的资金监管工作不规范，责任主体不明晰、缺乏严格的内部控制制度的问题。
（1）资金管理方面
由于政府同时投资建设的工程项目较多，需要对债务融资资金统一调度。因此，实际操作中为改变资金用途，存在通过多个没有真实业务的项目单位周转挪用资金现象。资金从拨付到转回时间几天到十几天不等，并且资金周转拨出没有严格审批手续及内控办法，资金管理存在一定风险。
（2）项目管理方面
当前地方融资平台主要职责是为项目建设提供资金支持，并不直接参与项目的建设管理，因此存在部分项目重建设轻管理的现象，建设项目缺乏绩效评估。审计署数据显示有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。
（3）内部控制管理方面
很多融资平台公司管理人员不具备很强的管理能力和风险意识，致使公司内部控制制度不健全、岗位职责不明确、会计核算不规范，融资费用支出等方面存在制度漏洞。
当前地方政府融资平台规模大、债务率高，已经给经济社会带来了潜在的财政风险和金融风险。相当一部分地方融资平台资金链已高度紧绷。例如2011年云南公路开发投资有限公司和上海申虹投资发展有限公司，由于短期资金链出现问题就导致了债务展期出现困难，在社会上引起高度注意。地方政府应建立政府债务风险预警系统，建立健全偿债储备金制度，增加风险防范意识。同时，对融资平台公司进行战略调整，拓展融资渠道和方式，并做实融资平台产业，营造一个有利于各级健康可持续发展的外部环境，使各级平台能够具备一定的自我造血功能，在不改变当前各级政府事权的基础上，建议从进一步优化财政投融资体制入手，有效缓解各级各平台资金压力，化解债务风险。
参考文献：
[1]中国人民银行《2010中国区域金融运行报告》.
[2]审计署《2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》.
关键词：地方政府；融资平台；风险；分析
地方政府债务问题近年来是社会关注的焦点之一。作为向银行进行融资的载体，地方政府融资平台公司为地方重点项目及城市基础设施建设作出了积极贡献。但在 2008年金融危机爆发后，国家实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，融资平台公司成为地方政府弥补项目投资配套资金缺口的主渠道，地方政府融资平台公司的数量、融资规模开始爆发性增长。据审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，而据央行公布的《2010中国区域金融运行报告》推算到2011年底应在14万亿左右，有的地方已经远远超过了本级财政收入。地方政府融资平台在管理和运作等方面存在的问题及地方政府债务规模和结构的变化，给经济社会科学健康发展带来了潜在的财政风险和金融风险，引起监管部门的高度重视。2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布后，财政部等四部门随后联合下文，要求对地方政府融资平台公司债务“逐包打开、逐笔核对、重新评估”。
一、地方政府融资平台公司的含义
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府融资平台公司一般隶属于地方政府或财政部门，政府及其职能部门、机构通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，公司管理层和治理层基本由政府部门直接委派。审计中还发现，有的管理人员同时还在政府任职。主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，自身并无稳定的收入来源，依靠财政资金和借新还旧方式来偿还债务。由此可见，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，造成次贷危机或者恶性通货膨胀。
二、地方政府融资平台公司的风险
2012年底，财政部等四部委联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的文件，再次强调对地方政府融资行为进行规范。可见，随着2013年地方债务集中偿付期的到来，以及陆续发现的地方政府利用影子银行（即城投债、信托理财产品等）继续扩张融资规模，地方债务危机一旦爆发将引发多米诺效应。近年来，笔者参加了一些财政决算审计和地方政府性债务审计，感觉到目前的财政决算审计和地方政府性债务审计，多数只是程序层面的审计，不触及还款能力、持续经营能力的实质性审计。但是，从降低债务融资风险，规范融资行为的角度，有必要对地方政府融资平台公司的风险进行分析研究，从而找到健康发展之道。
根据审计中发现的债务规模、管理等方面的问题分析，目前地方政府融资平台公司的风险主要有偿债风险、融资运行风险和资金项目管理风险。
1.偿债风险
根据最新文件规定，地方政府融资平台仅在收费公路项目、国务院批准的重大项目、土地储备类和保障性住房建设项目、符合中央政策的农田水利项目以及工程进度达到60%以上且现金流全覆盖的在建项目等五个方面可以继续开展融资。同时，银行对地方融资平台实行动态“名单制”管理，退出名单的融资平台不得再承担公益性项目融资任务。各银行将平台贷款的审批权收归总行，大多数银行暂停了新项目贷款审批工作。2012年银监会对平台贷款“降旧控新”，各银行对平台按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”实行信贷分类管理，原则上不得新增融资平台贷款，其中不得以任何形式新发放贷款给“压缩类”的平台。就目前来看，紧缩的平台信贷政策仍在延续。因此“借新还旧”的套路实施难度很大，导致融资平台公司最直接的风险就是到期偿债风险。
（1）债务规模较大，政府债务率高
国际上政府性债务率可控标准是80%-120%，据银监会的统计数据显示，我国地方政府债务率已高达94%。但某些县市政府过度举债已接近极限，债务率已经超过400%。未来三年内将有35%的贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。虽然可以展期，但并不能从根本解决问题，而且利息支出增多。政府性债务风险预警和风险控制机制建立不到位，部分县市区尚未建立偿债准备金制度。
（2）债务偿还渠道相对单一，债务逾期风险较大
融资平台债务融入资金主要用于政府无收入来源的公益基础性设施建设，而用于偿还债务的来源主要是土地出让金收入。据国外研究机构统计，土地拍卖收入一般占二线城市财政收入的35%以上。未来房地产调控还将持续不松懈，势必会制约扩大投资需求刺激经济增长的传统路径，从而对未来地方政府的收入来源形成较大制约，逾期债务风险增加。
（3）债务融资渠道单一，面临较大金融环境影响风险
地方融资平台90%债务资金来源于银行贷款，融资渠道相对单一，抵押物资产多为土地等资产，违规担保和抵押贷款较多。有近50%的平台贷款直接或间接依赖于土地出让收入及相关抵质押变现，但在当前严格的房地产调控政策下，土地成交量价齐跌、贷款抵押物面临贬值等问题尤为突出。
2.融资运行风险
2010年度，全国地方政府性债务审计发现共有违规资金超5308亿元。其中政府违规担保464亿元；融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元；1319.80亿元债务资金未及时安排使用；融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元。 （1）缺乏良好的法人治理结构
融资平台公司责任主体不明确，因此在融资运行中行政化色彩严重。政府直接或间接管理融资平台公司人、财、物，政府对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，日常经营不可避免的带有浓厚的政府行政色彩，公司只是担当出纳角色，没有形成真正意义上符合风险收益一体化要求的投融资主体。审计中发现在管理中很多公司存在资产状况不实、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。
（2）出资风险
这些公司实收资本主要是财政直接拨款、划转股权债权、划拨土地等资产形式组成。成立初期普遍存在设立手续不完善、出资不实的情况，甚至有融资平台公司存在公司设立时以搭桥贷款作为资本金，债务融资后再以各种名义抽回的情况。审计中发现，非货币资产出资存在的问题较多。特别是土地违规操作的担保风险很大。
（3）土地违规操作风险
为加大债务融资力度，地方政府多数会利用土地资产的特殊性，在设立和运行中违规操作。例如在设立阶段，作为注入资本金的土地手续不完善、土地入账评估价值大幅度偏离基准地价等等。在融资运行阶段，也存在违规以协议方式变更国有土地使用权，用于抵押担保。部分地方政府在融资平台未缴纳土地出让金，未办理招拍挂等相关土地审批手续的情况下，自行下发划拨土地的文件，同意以协议方式转让国有土地使用权并改变土地用途和性质。融资平台公司利用违规取得的土地使用证，进行抵押，有的公司账务资料上甚至都没有反映土地价值。还有超越审批权限违规转让农业用地和林业用地使用权的现象。国家规定农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省级人民政府，但审计中发现，有的市、县级人民政府越权批准改变土地权属和用途，给融资平台公司将其用于债务融资。这种现象属无效担保和无效抵押物，形成了担保风险。
3.资金项目管理风险
融资平台公司没有实行完善的法人治理结构，容易形成政企不分，受行政干预影响较大，内部管理普遍存在重融资轻管理，由此引发的资金监管工作不规范，责任主体不明晰、缺乏严格的内部控制制度的问题。
（1）资金管理方面
由于政府同时投资建设的工程项目较多，需要对债务融资资金统一调度。因此，实际操作中为改变资金用途，存在通过多个没有真实业务的项目单位周转挪用资金现象。资金从拨付到转回时间几天到十几天不等，并且资金周转拨出没有严格审批手续及内控办法，资金管理存在一定风险。
（2）项目管理方面
当前地方融资平台主要职责是为项目建设提供资金支持，并不直接参与项目的建设管理，因此存在部分项目重建设轻管理的现象，建设项目缺乏绩效评估。审计署数据显示有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。
（3）内部控制管理方面
很多融资平台公司管理人员不具备很强的管理能力和风险意识，致使公司内部控制制度不健全、岗位职责不明确、会计核算不规范，融资费用支出等方面存在制度漏洞。
当前地方政府融资平台规模大、债务率高，已经给经济社会带来了潜在的财政风险和金融风险。相当一部分地方融资平台资金链已高度紧绷。例如2011年云南公路开发投资有限公司和上海申虹投资发展有限公司，由于短期资金链出现问题就导致了债务展期出现困难，在社会上引起高度注意。地方政府应建立政府债务风险预警系统，建立健全偿债储备金制度，增加风险防范意识。同时，对融资平台公司进行战略调整，拓展融资渠道和方式，并做实融资平台产业，营造一个有利于各级健康可持续发展的外部环境，使各级平台能够具备一定的自我造血功能，在不改变当前各级政府事权的基础上，建议从进一步优化财政投融资体制入手，有效缓解各级各平台资金压力，化解债务风险。
参考文献：
[1]中国人民银行《2010中国区域金融运行报告》.
[2]审计署《2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》.