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[摘 要]我国的劳动教养制度在实体方面规定过于笼统,在程序方面有违程序法治原则。这一制度本身存在诸多缺陷,但又不能彻底废除,目前最好的选择便是对其进行改革,然后再逐步过渡到一种适合中国国情的保安处分制度。
[关键词] 劳动教养;保安处分;改革
一、概述
我国现行的劳动教养制度,是指对严重滋扰社会、屡教不改的违法分子或者有轻微犯罪行为尚不够刑罚处罚条件的人,依据有关法律法规将其收容于劳动教养场所,通过劳动实行教育改造的一种强制性措施。劳动教养制度在中国已有将近五十年的历史。不可否认,劳动教养制度对于预防和减少犯罪、维护社会治安发挥了非常重要的作用。然而随着我国经济与法制建设的不断发展,劳动教养在实践中也出现了难以忽视的弊端,其合理性、合法性不断受到质疑,劳动教养制度的改革已经势在必行。本文试就劳动教养制度现存的主要问题,以及如何对其进行改革谈一谈自己的看法。
二、劳动教养制度现存的主要问题
(一)劳动教养的性质不明确
目前,劳动教养制度的性质在我国是相当模糊的。有学者主张,劳动教养属于行政强制措施,也有学者主张,劳动教养类似于西方的保安处分制度。前者认为“行政强制措施的性质不是刑罚方法,不属于刑事制裁的措施,更不是刑种,也不同于保安处分,尽管有的规定在刑事立法中,但在本质上属于行政性的强制措施。”笔者认为,从现有的法律制度看,劳动教养属于行政强制措施的说法不够妥当。一般来讲,行政强制措施属于行政处罚范围。行政处罚是行政机关及法定组织对违反行政法律、法规、规章尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织实施的制裁行为。但是劳动教养的适用对象不仅包括违反行政法律法规的违法分子,还包括违反刑事法律即有轻微犯罪行为尚不构成刑事处罚条件的人,而行政处罚中行政机关对违反民事法律或刑事法律规范的行为无权管辖;并且在我国1996年颁布的《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》中都没有有关劳动教养的具体规定。从其价值取向上看,劳动教养是对那些人身危险性较强的人实行的一种强制措施,更类似于西方的保安处分。笔者认为,以法律形式确认劳动教养的性质是必要的,不同性质的法律制度遵循不同的法律原则。如果劳动教养是行政措施,那么理当纳入行政法体系;如果劳动教养类似于西方的保安处分制度,则我们应当将其纳入刑法体系;如果劳动教养既不属于行政体系,又不属于刑法体系,则我们有必要对其单独立法以确立其独特的法律地位和基本原则。
(二)劳动教养立法上存在诸多问题
我国的劳动教养制度在立法上存在的问题主要有以下几个方面:(1)在指导思想上体现为:政策性、行政性、实践性较强,法定性、司法性、理论性较弱,法制根基不牢。(2)在规范内容上,过去明显偏重于实体规范,忽视程序规范。这里值得一提的是,公安部2002年6月1日开始施行的《公安机关办理劳动教养案件规定》在很大程度上应视为一部程序性规章,着重解决原有立法中缺乏程序规定的问题。(3)在有关劳动教养立法的体系结构上,突出表现为庞杂而不系统:既有全国人大常委会、国务院,又有“两高”、公安部、司法部,还有地方立法机关和司法机关,可谓法出多门,立法主体与解释主体多元。(4)从规范性文件的权威与效力上看,也是多种层次。(5)从文件的内容上看,有些规定前后不协调,低层次与高层次规范冲突明显。总体上看,目前我国缺少一部融劳动教养实体法与程序法于一体的、完整统一的劳动教养法典,这严重制约了劳动教养制度作用的充分发挥,不利于预防犯罪和保障人权。
(三)有关劳动教养审批程序不科学
1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》确定在省、自治区、直辖市和大中城市成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成。由于这个委员会是非常设机构,没有固定的人员、编制、预算和工作程序,劳教委员会对劳动教养的审批、解除、指导、监督以及对劳教场所的管理工作最后都被公安一家包办。劳动教养是对人身自由权利的限制,最长可达4年,这种严厉的限制人身自由措施竟然没有按严格的司法程序审批,致使公安机关容易滥用职权。实践中主要表现有:(1)审批随意性大;(2)程序违法严重;(3)“先行劳教”现象极为普遍;(4)越权办理所外执行、所外就医;等等。再者,作为劳动教养的执法主体,劳改委这一组织形式一方面不符合我国法律有关行政处罚的设定权限与种类的规定,与我国现行的司法体制不相协调,同时也不符合《公民權利与政治权利国际公约》有关规定(如第2条规定“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”。再如第8条第3款规定“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”,但“经法院依命令拘禁之人”等特殊情况例外。)
笔者认为,由公安机关审批劳动教养的制度应予改革,把劳动教养的裁决权置于司法权的控制之下,既可以最大限度地避免劳动教养决定的恣意化问题,又可以与国际惯例接轨。其总体设计为:(1)所有的劳动教养裁决,都必须由人民法院作出,人民法院设立专门法庭,通过较简易的程序审理劳教案件;(2)公安机关是办理劳教案件的“原告”,负责劳教案件的起诉,承担相应的举证义务,如举证不能则承担败诉后果;(3)被告可以陈述和辩解,享有包括聘请律师为其辩护在内的一系列诉讼权利;(4)对人民法院的裁决,当事人不服的,可以提起上诉;(5)人民检察院对公安机关侦查、起诉过程,对人民法院审判过程、对司法部门执行过程进行全方位的监督;(6)劳动教养案件适用程序可以在劳教立法中直接规定成为单独程序,也可以参照适用目前的刑事诉讼法。
(四)劳动教养制度缺乏救济内容的详细规定
我国《行政处罚法》第41条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。”《治安管理处罚条例》第39条规定,被处罚人可以提出行政复议或行政诉讼。对于劳动教养制度,如果说它是行政处罚,法无明文规定;如果说它不是行政处罚,又由公安机关审批而限制了人身自由。《行政诉讼法》规定,对限制人身自由的行政强制措施不服可以提起诉讼,但没有一部法律明确规定“劳动教养是行政强制措施”,1982年《试行办法》只是规定“劳动教养是强制性教育改造行政措施”,实践中对劳动教养案不服提出诉讼的法律根据却无明确规定。据笔者所知,即便是劳动教养复议这一法定救济手段也面临一些突出问题,如:同级复议或以复查代替复议,变相剥夺被劳教人员的复议申请权,不遵守复议期限,等等。
(五)劳动教养的期限不合理
1979年《补充规定》规定:劳动教养的期限为1年至3年,必要时得延长1年。刑法有关条款规定:管制期限为3个月至2年,拘役为1个月至6个月,有期徒刑为6个月至15年。比较起来,劳动教养期限比管制、拘役都长,甚至于劳动教养的最低期限比有期徒刑的最低期限还要长。虽然劳动教养的目的、性质与刑罚有所不同,但在限制人身自由这一点上,它们并无什么区别。
正如有学者所言,“我国的劳动教养制度,是预防犯罪,维护社会秩序,进行社会治安综合治理的一项重要措施。它在刑罚处罚与治安处罚之间,起着衔接的作用。”笔者认为,在保持刑法罚则期限不变的情况下,劳动教养制度与刑罚和行政处罚可以做好衔接。《治安管理处罚条例》规定拘留最长期限为15日,可以设想劳动教养期限为15日以上2年以下,使劳动教养期限最长不超过管制期限。作这样的设计在根本上来说并没有改变劳动教养重于管制和拘役的问题。
三、劳动教养制度的未来展望
笔者认为,将我国的劳动教养制度逐步过渡为适合中国国情的保安处分制度为宜。
首先,我国劳动教养的目的就是预防犯罪、改造行为人。被劳教人员在实践中主要有两种人:一种是刑事犯罪案中情节轻微不需要给予刑罚处罚者(如从犯、胁从犯),对这些人施以行政处罚显得过轻,不施以相应处罚又不能消除其社会危害性,矫正其违法犯罪的心理,阻止其滑向犯罪的边缘;第二种是具有连续性轻微违法的人,大法不犯,小错不断,屡教不改,已不能适应正常的社会生活状态,这一群体具有犯罪的危险性和一定的社会危害性,为防止他们走上犯罪道路,国家主动进行干预,在专门场所实施强制性教育改造措施。
其次,在我国刑罚体系和行政处罚体系之间目前遗存一片空白,在立法上留有死角,实践中是劳动教养制度和其他法律上没有规定的措施在起着作用。比如对卖淫、嫖娼者强制医疗,对吸毒者强制戒毒,还有形形色色的强制措施在实行,但法律上却没有给予规范和定性。对于这些行之有效的措施,完全可以通过确立保安处分法律制度的方式加以立法。依照“法治”的原则,建立保安处分制度,不仅使劳动教养制度立法有了方向,明确了性质,而且对现行刑罚体系和行政处罚体系变动不大,只要做好技术上的一些衔接工作即可。相对而言,这比把劳动教养划入刑罚体系或行政处罚体系所牵涉的问题要少得多。
总之,劳动教养保安处分化,既可以保留劳动教养立足人身危险性、预防犯罪的合理功能,弥补我国刑罚体系和行政处罚体系的不足,又能够保证决定机关和适用程序的正当性,从而实现和国际法律制度的顺利接轨。因此,将劳动教养制度改革成为中国的一种保安处分措施,是劳教改革一条切实可行的道路。
[参考文献]
[1] 苗有水.保安处分与中国刑法发展[M].北京:中国方正出版社,2001.
[2] 高铭暄,主编.刑法学原理·第三卷[M].北京:中国人民大学出版社,1994.
[3] 陈兴良.刑法哲学[M].北京:中国政法大学出版社, 2000.
[4] 高铭暄,主编.刑法学原理·第三卷[M].北京:中国人民大学出版社,1994.
[作者简介] 靳琳琳,陕西警官职业学院。
[关键词] 劳动教养;保安处分;改革
一、概述
我国现行的劳动教养制度,是指对严重滋扰社会、屡教不改的违法分子或者有轻微犯罪行为尚不够刑罚处罚条件的人,依据有关法律法规将其收容于劳动教养场所,通过劳动实行教育改造的一种强制性措施。劳动教养制度在中国已有将近五十年的历史。不可否认,劳动教养制度对于预防和减少犯罪、维护社会治安发挥了非常重要的作用。然而随着我国经济与法制建设的不断发展,劳动教养在实践中也出现了难以忽视的弊端,其合理性、合法性不断受到质疑,劳动教养制度的改革已经势在必行。本文试就劳动教养制度现存的主要问题,以及如何对其进行改革谈一谈自己的看法。
二、劳动教养制度现存的主要问题
(一)劳动教养的性质不明确
目前,劳动教养制度的性质在我国是相当模糊的。有学者主张,劳动教养属于行政强制措施,也有学者主张,劳动教养类似于西方的保安处分制度。前者认为“行政强制措施的性质不是刑罚方法,不属于刑事制裁的措施,更不是刑种,也不同于保安处分,尽管有的规定在刑事立法中,但在本质上属于行政性的强制措施。”笔者认为,从现有的法律制度看,劳动教养属于行政强制措施的说法不够妥当。一般来讲,行政强制措施属于行政处罚范围。行政处罚是行政机关及法定组织对违反行政法律、法规、规章尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织实施的制裁行为。但是劳动教养的适用对象不仅包括违反行政法律法规的违法分子,还包括违反刑事法律即有轻微犯罪行为尚不构成刑事处罚条件的人,而行政处罚中行政机关对违反民事法律或刑事法律规范的行为无权管辖;并且在我国1996年颁布的《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》中都没有有关劳动教养的具体规定。从其价值取向上看,劳动教养是对那些人身危险性较强的人实行的一种强制措施,更类似于西方的保安处分。笔者认为,以法律形式确认劳动教养的性质是必要的,不同性质的法律制度遵循不同的法律原则。如果劳动教养是行政措施,那么理当纳入行政法体系;如果劳动教养类似于西方的保安处分制度,则我们应当将其纳入刑法体系;如果劳动教养既不属于行政体系,又不属于刑法体系,则我们有必要对其单独立法以确立其独特的法律地位和基本原则。
(二)劳动教养立法上存在诸多问题
我国的劳动教养制度在立法上存在的问题主要有以下几个方面:(1)在指导思想上体现为:政策性、行政性、实践性较强,法定性、司法性、理论性较弱,法制根基不牢。(2)在规范内容上,过去明显偏重于实体规范,忽视程序规范。这里值得一提的是,公安部2002年6月1日开始施行的《公安机关办理劳动教养案件规定》在很大程度上应视为一部程序性规章,着重解决原有立法中缺乏程序规定的问题。(3)在有关劳动教养立法的体系结构上,突出表现为庞杂而不系统:既有全国人大常委会、国务院,又有“两高”、公安部、司法部,还有地方立法机关和司法机关,可谓法出多门,立法主体与解释主体多元。(4)从规范性文件的权威与效力上看,也是多种层次。(5)从文件的内容上看,有些规定前后不协调,低层次与高层次规范冲突明显。总体上看,目前我国缺少一部融劳动教养实体法与程序法于一体的、完整统一的劳动教养法典,这严重制约了劳动教养制度作用的充分发挥,不利于预防犯罪和保障人权。
(三)有关劳动教养审批程序不科学
1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》确定在省、自治区、直辖市和大中城市成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成。由于这个委员会是非常设机构,没有固定的人员、编制、预算和工作程序,劳教委员会对劳动教养的审批、解除、指导、监督以及对劳教场所的管理工作最后都被公安一家包办。劳动教养是对人身自由权利的限制,最长可达4年,这种严厉的限制人身自由措施竟然没有按严格的司法程序审批,致使公安机关容易滥用职权。实践中主要表现有:(1)审批随意性大;(2)程序违法严重;(3)“先行劳教”现象极为普遍;(4)越权办理所外执行、所外就医;等等。再者,作为劳动教养的执法主体,劳改委这一组织形式一方面不符合我国法律有关行政处罚的设定权限与种类的规定,与我国现行的司法体制不相协调,同时也不符合《公民權利与政治权利国际公约》有关规定(如第2条规定“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”。再如第8条第3款规定“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”,但“经法院依命令拘禁之人”等特殊情况例外。)
笔者认为,由公安机关审批劳动教养的制度应予改革,把劳动教养的裁决权置于司法权的控制之下,既可以最大限度地避免劳动教养决定的恣意化问题,又可以与国际惯例接轨。其总体设计为:(1)所有的劳动教养裁决,都必须由人民法院作出,人民法院设立专门法庭,通过较简易的程序审理劳教案件;(2)公安机关是办理劳教案件的“原告”,负责劳教案件的起诉,承担相应的举证义务,如举证不能则承担败诉后果;(3)被告可以陈述和辩解,享有包括聘请律师为其辩护在内的一系列诉讼权利;(4)对人民法院的裁决,当事人不服的,可以提起上诉;(5)人民检察院对公安机关侦查、起诉过程,对人民法院审判过程、对司法部门执行过程进行全方位的监督;(6)劳动教养案件适用程序可以在劳教立法中直接规定成为单独程序,也可以参照适用目前的刑事诉讼法。
(四)劳动教养制度缺乏救济内容的详细规定
我国《行政处罚法》第41条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。”《治安管理处罚条例》第39条规定,被处罚人可以提出行政复议或行政诉讼。对于劳动教养制度,如果说它是行政处罚,法无明文规定;如果说它不是行政处罚,又由公安机关审批而限制了人身自由。《行政诉讼法》规定,对限制人身自由的行政强制措施不服可以提起诉讼,但没有一部法律明确规定“劳动教养是行政强制措施”,1982年《试行办法》只是规定“劳动教养是强制性教育改造行政措施”,实践中对劳动教养案不服提出诉讼的法律根据却无明确规定。据笔者所知,即便是劳动教养复议这一法定救济手段也面临一些突出问题,如:同级复议或以复查代替复议,变相剥夺被劳教人员的复议申请权,不遵守复议期限,等等。
(五)劳动教养的期限不合理
1979年《补充规定》规定:劳动教养的期限为1年至3年,必要时得延长1年。刑法有关条款规定:管制期限为3个月至2年,拘役为1个月至6个月,有期徒刑为6个月至15年。比较起来,劳动教养期限比管制、拘役都长,甚至于劳动教养的最低期限比有期徒刑的最低期限还要长。虽然劳动教养的目的、性质与刑罚有所不同,但在限制人身自由这一点上,它们并无什么区别。
正如有学者所言,“我国的劳动教养制度,是预防犯罪,维护社会秩序,进行社会治安综合治理的一项重要措施。它在刑罚处罚与治安处罚之间,起着衔接的作用。”笔者认为,在保持刑法罚则期限不变的情况下,劳动教养制度与刑罚和行政处罚可以做好衔接。《治安管理处罚条例》规定拘留最长期限为15日,可以设想劳动教养期限为15日以上2年以下,使劳动教养期限最长不超过管制期限。作这样的设计在根本上来说并没有改变劳动教养重于管制和拘役的问题。
三、劳动教养制度的未来展望
笔者认为,将我国的劳动教养制度逐步过渡为适合中国国情的保安处分制度为宜。
首先,我国劳动教养的目的就是预防犯罪、改造行为人。被劳教人员在实践中主要有两种人:一种是刑事犯罪案中情节轻微不需要给予刑罚处罚者(如从犯、胁从犯),对这些人施以行政处罚显得过轻,不施以相应处罚又不能消除其社会危害性,矫正其违法犯罪的心理,阻止其滑向犯罪的边缘;第二种是具有连续性轻微违法的人,大法不犯,小错不断,屡教不改,已不能适应正常的社会生活状态,这一群体具有犯罪的危险性和一定的社会危害性,为防止他们走上犯罪道路,国家主动进行干预,在专门场所实施强制性教育改造措施。
其次,在我国刑罚体系和行政处罚体系之间目前遗存一片空白,在立法上留有死角,实践中是劳动教养制度和其他法律上没有规定的措施在起着作用。比如对卖淫、嫖娼者强制医疗,对吸毒者强制戒毒,还有形形色色的强制措施在实行,但法律上却没有给予规范和定性。对于这些行之有效的措施,完全可以通过确立保安处分法律制度的方式加以立法。依照“法治”的原则,建立保安处分制度,不仅使劳动教养制度立法有了方向,明确了性质,而且对现行刑罚体系和行政处罚体系变动不大,只要做好技术上的一些衔接工作即可。相对而言,这比把劳动教养划入刑罚体系或行政处罚体系所牵涉的问题要少得多。
总之,劳动教养保安处分化,既可以保留劳动教养立足人身危险性、预防犯罪的合理功能,弥补我国刑罚体系和行政处罚体系的不足,又能够保证决定机关和适用程序的正当性,从而实现和国际法律制度的顺利接轨。因此,将劳动教养制度改革成为中国的一种保安处分措施,是劳教改革一条切实可行的道路。
[参考文献]
[1] 苗有水.保安处分与中国刑法发展[M].北京:中国方正出版社,2001.
[2] 高铭暄,主编.刑法学原理·第三卷[M].北京:中国人民大学出版社,1994.
[3] 陈兴良.刑法哲学[M].北京:中国政法大学出版社, 2000.
[4] 高铭暄,主编.刑法学原理·第三卷[M].北京:中国人民大学出版社,1994.
[作者简介] 靳琳琳,陕西警官职业学院。