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摘 要：近年来，地方政府债务融资规模和数量不断上升，具有间接融资数量多、还款期限相对集中、局部负债率高、风险外部性广泛等特征，主要的缺陷表现为信息披露不透明、真实委托人缺位、搭便车问题严重、财政依存度高等，究其原因，则是源自战略性政策的负担、财务高杠杆性、预算外的融资性质、中央政府的潜在救助等因素。因此，构建地方政府债务融资的长效机制以实现可持续性发展，具有一定的现实性与紧迫性。
关键词：地方政府；债务；机制
一、地方政府债务融资现状及存在的问题
（一）地方政府债务融资现状
1．间接融资数量多。目前地方政府的债务融资形式以银行贷款为主，自2008年以来，各级地方政府依托平台公司，向商业银行大规模借贷，数量不断上升。相关数据显示，截至2010年末，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行的平台贷款余额分别为6496亿元、3900亿元、3800亿元、4000亿元、1517亿元，接近地方政府全部债务余额的近80%。而截至2011年上半年，各行该类贷款余额分别上升至9310亿元、5301亿元、5300亿元、5800亿元（见表1）。与银行贷款相比，直接融资即财政部代为发行的地方债券占地方债务总额的比例较低， 2010年的发行额度达到最高（见图1）,占比约为20%。
2．还债期限相对集中。随着融资规模的过快扩张，地方政府集中到期偿债的压力也在不断上升。据统计，24.49%和17.17%的地方债务分别集中在2011年和2012年，2013年为11.37%，未来三年中需要偿还的比例高达53%。从银行贷款来看，农业银行三年内到期的平台贷款为32%,中国银行两年内到期的为17.6%，建设银行2011和2012年到期的超过20%，交通银行2012年前到期、2013年至2016年以及2017年以后到期的均占30%左右。
3．局部负债率高。近年来，地方政府投融资平台公司（简称平台公司①）数量明显上升。截至2010年末，全国各级平台公司共1万余家，其中县级（含县级市）平台数量占70%。由于平台公司与地方政府的关联性（见图2）大量涌现的平台公司往往给地方政府带来不小的债务负担（见表2）。数据显示，2010年末，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，由于债务压力是省级小于市级、市级小于县级，而偿债能力的高低则是省级高于市级、市级高于县级，因此局部和区域性的债务风险较为突出。
4．风险外部性广泛。地方政府的债务融资活动，具有广泛的外部性：一是当地方政府流动性不足无法偿还贷款时，产生的信用危机会传染至银行机构，影响到经济金融秩序的正常运行甚至系统性风险；二是出现个别发债主体的负面新闻如资产注水、核心资产转移等，债券市场容易出现恐慌性抛售局面，甚至连累其他信用债；三是平台贷款往往以土地作为抵押，虽然在经济高速发展推进的时期，由于对土地价值升值空间的乐观预期，作为资金供给方的银行机构比较认可土地作为贷款抵押资产的担保性质，然而一旦土地及房产市场价格出现巨大波动，将产生巨大的系统性风险。
（二）地方政府债务融资存在的问题
1．信息披露不透明。平台公司跟一般企业相比，各类信息的不透明性更加严重[1]。具体来说，主要表现在两个方面：一是投资项目的透明度。地方政府严格控制投资项目的各种信息，如项目价值的评估过程、验收环节等均不对外界公开，因此虽然名义上是公开招投标，但地方政府仍有可能将开发项目通过非竞争性的交易转移给私人企业，或者是任意更改债务资金的用途。数据显示，2010年，地方政府未及时安排使用的融资数额为1319.8亿元，投向资本市场、商业性房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩） 项目的数额为351亿元②。二是决策透明度。虽然平台公司有自身的经营目标和决策程序，但是涉及城市规划、基础设施建设融资、土地资产经营等事务往往还是由地方政府决定，并且对外界保密。信息的非透明性不仅增加了银行实施贷后管理的难度，令其无法准确评估其偿债能力和还贷风险，还导致外部投资者对城投债市场缺乏足够的信心。
2．真实委托人缺位。虽然地方政府行使平台公司委托人的权利，但作为主要是提供公共服务的部门，实际上并没有一个特定的人真正充当完全委托人的角色，即使把政府官员看成是平台公司的委托人，由于他首要的职责是社会管理，政治业绩是对其考核的主要依据，而不是平台公司的经营效益。因此，在平台公司的运营过程中，真实委托人的缺位会导致内部人控制的局面，如代理人直接侵占资金、享受在职消费、开发满足私人利益的项目等。同时，代理人还可能为了保住工作或避免更少的监督而行贿委托人，形成委托—代理风险的恶性循环。
3．搭便车问题严重。地方政府债务融资行为，具有一定程度的非排它性，因而不可避免地出现搭便车行为，表现在以下方面：一是担保行为。地方政府下属的多家平台公司为了顺利获得银行贷款，都会要求地方政府提供隐性担保，即政府不出具法律或书面合同确认的担保，但作为宏观经济管理者会对各类公共风险（例如地方政府破产、平台公司经营亏损）承担责任，导致政府或有负债大量增加[2]。相关数据显示，2010年存在违规担保的地方债务高达464.75亿元。二是违约行为。随着债务偿还高峰期的到来，当一家平台公司流动性不足或偿还意愿不强，未能按时归还贷款要求银行展期时，来自上级部门的允诺会使其他平台公司都有机会“搭便车”，給银行带来更多的风险隐患。三是发债行为。在发行城投债的过程中，由于是中央政府代为发行，各级地方政府容易产生搭乘国家信用“便车”的动机，过量发行超出自身偿付能力的债券。
4．财政依存度高。从平台公司的经营情况来看，普遍缺乏盈利能力，利润指标不理想，一些中小平台公司的主营业务收入甚至为零，地方政府财政支持的依存度较高，数据显示，仅有30%~40%的融资项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息，而60%~70%的平台贷款需要土地开发权、地方政府财政补贴等第二还款来源的安排。以杭州市城市建设投资集团有限公司为例， 2007年年报显示资产和净资产分别为506.82亿元和227.57亿元，主营业务收入和营业利润分别为57.16亿元和-5.46亿元，在接受政府补贴近10亿元后才实现超过5亿元的净利润。 二、影响地方政府债务融资效率的原因分析
（一）源自战略性政策的负担
一般来说，平台公司是专门为某一特定项目而存在，并且确保它能从該项目中获得收入用于偿还债务，因此尽管平台公司是准公共服务的性质，但在严格规定借款用途、还款资金来源等重要财务指标的要求下，预算约束基本上是硬性的。但在实际操作中，地方政府会出于一些“赶超”战略的考虑，将其它一些政策性负担（非盈利性项目）加在平台公司身上，这种政策性负担成为平台公司预算软约束的直接根源，因为在信息不对称的情况下，即使经理将运营管理不当的亏损也归咎于政策性负担，地方政府也无法区分，但必须对其事后补贴，而补贴政策又使经理有动机去扩大企业的亏损额，因而形成预算软约束，预算软约束不仅增加地方政府的或有债务，也成为平台公司缺乏自生能力的原因之一[3]。
（二）财务的高杠杆性
地方政府成立平台公司的目的是尽可能地实现低成本融资，因此平台公司的资产负债杠杆性远会高于一般企业：一方面资本金比例很低，由地方政府划拨的土地、股权、收费权等资产和现金流的数量以是否符合融资（主要是银行贷款）标准为上限（从实际情况来看，平台公司甚至还存在虚假出资、注册资本未到位的行为）。另一方面在地方政府信用即隐性担保的推动下形成几倍甚至几十倍于资本金的负债。这种财务高杠杆性不仅使平台公司普遍现金覆盖率低，盈利能力弱，还产生大量的信用风险。
（三）预算外的融资性质
地方政府将债务融资纳入预算外体系，虽然在不产生当期财政赤字的前提下支持了大规模的基础设施建设及市政改造，但其局限性也是显而易见的：一是平台公司作为地方政府预算外融资机构的性质定位，是后者产生大量隐性债务的直接原因，二者之间的利益输送也导致财政信息很难公开透明。二是用于融资活动的土地交易在预算外体系中进行，使地方政府的行为类似于追求利润最大化的市场主体，力图按最高的市场价格出售土地而忽视房地产市场的泡沫风险。另外，虽然土地是作为贷款融资的抵押品并且规定了偿债的用途，但因为是表外项目的收入，信息不需要公开，因此常被用于经常性支出或其它用途，增加了银行贷后管理和风险防控的难度。
（四）中央政府的潜在救助
中央对地方的财政转移支付制度在一定程度上会引发后者在债务管理方面的预算软约束，尤其是当地方政府肯定了中央的救助政策后，自然会缺乏规范投融资行为、有效利用和分配资源的激励，同时道德风险也是显而易见的，例如超出偿债能力的负债规模、策略性的违约博弈等。另外，银行作为市场参与者，根据历史经验预期中央政府会担保地方债务或是某种形式的补贴，对地方政府放贷的规模就容易超出法定要求，并且会降低对贷款风险的防控要求，产生一些质量不高、担保不规范的准信用贷款。
三、地方政府可持续性债务融资机制构建
（一）事前管控机制
1．规范发债程序。地方政府发行城投（市政）债，不仅能够降低间接融资的成本，还能满足持续增长的基础设施建设资金需求，同时促进资本市场的发展。建立规范的地方债券发行制度，要以保障投资者利益、市场透明性以及交易公正性为目标，严格规定政府发债的类别（禁止非常规的金融产品）、目的（禁止将长期债务融资用于非公共基建投资），按照资本市场的标准建立信息披露框架（包括一级市场的发行文件、年度财务信息和运营数据以及重大事件通知），加入市场力量的评级机构，及时补偿增信措施，从而提高投资者对地方债券市场的信心[4]。
2．建立预算内土地交易制度。改革土地资产管理制度，将土地融资视为地方政府财政体系的组成部分，建立与土地交易有关的财政风险监管框架，对地方政府的土地出让行为加以约束，有利于增强土地市场的稳定，减少发生土地价格泡沫的风险。实施预算内的土地融资制度包含两方面内容：一是制定将土地资产出售的绝大部分收入作为资本收益、用于负担资本性支出（例如基础设施投资或类似的投资）的规则，这一规则不仅可以减少把一次性收入用于经常性支出容易导致的浪费甚至腐败行为，同时还能降低地方政府对传统债务融资工具的依赖。二是建立透明的土地交易报告制度，凡是涉及公有土地登记造册评估、土地出售以及对合作项目土地投入的各种信息，都以透明的形式操作，以便于银行对土地抵押贷款进行合理的风险评估，同时减少土地开发商与政府官员的非竞争性交易，提高土地资产经营的效率。
3．完善平台公司管理。针对各级平台公司小而全、治理效率低下的现状，地方政府有必要出台措施强化管理：一是充实资本金，满足银行贷款现金覆盖率的基本要求，关闭一些项目重复或是经营效益差的城投公司以实现数量和规模的优化整合。二是对具备一定盈利能力的融资平台引进战略投资者，实行治理结构改革，发挥政府“扶持之手”的积极作用，减少政府“掠夺之手”的干预影响。三是重点关注经理的道德风险，实现监督与激励的平衡，既要防止重复或过度监督，又要防止相互抵消或推诿导致的监督缺失[5]。
（二）事后应对机制
当地方政府无力偿还债务时，如果债权人的利益得不到相应的保护，例如扣押政府资产的权利受限、法院判决对政府的影响较小时，不仅会损害信贷市场参与者的积极性，还会对社会稳定造成不利影响。因此合理解决债权人与债务人、债权人之间的矛盾、实现地方债务重组，是事后应付机制必须发挥的作用。一个有效的事后应付机制包括三方面的内容。
1．明晰公共资产范围。地方政府事前将一些公共资产用于贷款抵押，而一旦出现无力还债时，会以这些资产的公共服务性用途为借口拒绝补偿给债权人，使后者的权益得不到保护，造成双方的紧张关系。因此，详细规定地方政府维持最低限度公共服务所需要的资产范围，并禁止范围内的资产用于债务抵押，不仅有助于财政危机的合理解决，还能在事前阻止地方政府盲目不负责任的借款以及银行机构审慎不足的贷款。
2．确定债权清偿顺序。如上所述，当地方政府出现债务违约行为时，银行和其他债权人还会寄希望于来自中央政府的救助，大量的搭便车行为会令后者成为最终的偿债人。因此，事先确定破产偿付顺序，针对债权人的求偿权利制订具有约束力的指导原则（例如绝对优先权或者是担保优先权），合理分配破产中的可得资产，使债权人正确预见可能遭遇的损失，从而减少不合意贷款的数量。 3．降低债务重组成本。地方政府与债权人在债务重组时往往会存在利益分歧，谈判协商的费用很高。因此，明确定义地方政府财政困境以及破产的不同阶段，动态地公布各种财务指标，使银行以及其它债权人在充分了解的基础上对违约风险合理定价，在地方政府陷入财政危机时能够及时采取措施确保其偿债能力或是达成自愿解决的方案，有助于降低债务重组的各项成本。
（三）信贷市场约束机制
银行作为信贷市场的资金供给方，首先有必要对平台客户实施动态的名单制管理，明确平台贷款的借款主体、金额、还款方式及来源等信息，能够及时掌握平台公司贷款类型、规模、比例等变化情况，尽早提示地方政府和平台公司即将到期的债务，并协助对方制订还本付息计划，将违约风险降至最低。其次，为了避免地方政府的强势干预，可由总行统一制定平台贷款总量及比例的控制目标，通过明确地方行的审批权限实现平台贷款的限额管控。三是针对平台公司的现金流覆盖情况，凡是未能实现全覆盖的平台贷款，银行有必要强化抵押增信制度，通过和地方政府沟通协商，要求后者根据不同的缺口补充土地抵押，并锁定土地出让收入返还资金作为平台公司的还贷来源。
（四）债务监管机制
地方政府举债行为的规范与偿债义务的强化，需要中央政府作为债务监管主体对其形成足够的约束。具体而言，中央政府的债务监管活动应包括以下以下方面：一是完善地方政府债券风险管理机制，对城投（市政）债发行的定价、规模、交易规则、偿还方式等环节进行严格规定，明确资金用途方向，对投资项目进行评估，构建信用评级体系，并全程实施预算硬约束。二是要求地方政府提供公开透明的预算方案，禁止预算外借贷，一旦出现则采取惩罚性措施，例如削减财政预算、不实施救助等，从而避免地方政府的過度冒险。三是加大对财务良好的地方政府的支持力度，通过鼓励谨慎的财政管理以减少基础设施建设项目对中央财政的过度依赖。
（责任编辑：陈薇）
参考文献:
[1]肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009（20）:40.
[2]刘琍琍.地方政府债务融资及其风险管理:国际经验[M].北京：经济科学出版社，2011.
[3]林毅夫.自生能力、经济发展与转型理论与实证[M].北京：北京大学出版社，2004.
[4]涂盈盈.城投债的发展与风险控制[J].中国金融，2010（7）.
[5]王元京,高振华,何寅子.地方政府融资面临的挑战与模式再造—以城市建设为例[J].经济理论与经济管理，2010（4）.
关键词：地方政府；债务；机制
一、地方政府债务融资现状及存在的问题
（一）地方政府债务融资现状
1．间接融资数量多。目前地方政府的债务融资形式以银行贷款为主，自2008年以来，各级地方政府依托平台公司，向商业银行大规模借贷，数量不断上升。相关数据显示，截至2010年末，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行的平台贷款余额分别为6496亿元、3900亿元、3800亿元、4000亿元、1517亿元，接近地方政府全部债务余额的近80%。而截至2011年上半年，各行该类贷款余额分别上升至9310亿元、5301亿元、5300亿元、5800亿元（见表1）。与银行贷款相比，直接融资即财政部代为发行的地方债券占地方债务总额的比例较低， 2010年的发行额度达到最高（见图1）,占比约为20%。
2．还债期限相对集中。随着融资规模的过快扩张，地方政府集中到期偿债的压力也在不断上升。据统计，24.49%和17.17%的地方债务分别集中在2011年和2012年，2013年为11.37%，未来三年中需要偿还的比例高达53%。从银行贷款来看，农业银行三年内到期的平台贷款为32%,中国银行两年内到期的为17.6%，建设银行2011和2012年到期的超过20%，交通银行2012年前到期、2013年至2016年以及2017年以后到期的均占30%左右。
3．局部负债率高。近年来，地方政府投融资平台公司（简称平台公司①）数量明显上升。截至2010年末，全国各级平台公司共1万余家，其中县级（含县级市）平台数量占70%。由于平台公司与地方政府的关联性（见图2）大量涌现的平台公司往往给地方政府带来不小的债务负担（见表2）。数据显示，2010年末，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，由于债务压力是省级小于市级、市级小于县级，而偿债能力的高低则是省级高于市级、市级高于县级，因此局部和区域性的债务风险较为突出。
4．风险外部性广泛。地方政府的债务融资活动，具有广泛的外部性：一是当地方政府流动性不足无法偿还贷款时，产生的信用危机会传染至银行机构，影响到经济金融秩序的正常运行甚至系统性风险；二是出现个别发债主体的负面新闻如资产注水、核心资产转移等，债券市场容易出现恐慌性抛售局面，甚至连累其他信用债；三是平台贷款往往以土地作为抵押，虽然在经济高速发展推进的时期，由于对土地价值升值空间的乐观预期，作为资金供给方的银行机构比较认可土地作为贷款抵押资产的担保性质，然而一旦土地及房产市场价格出现巨大波动，将产生巨大的系统性风险。
（二）地方政府债务融资存在的问题
1．信息披露不透明。平台公司跟一般企业相比，各类信息的不透明性更加严重[1]。具体来说，主要表现在两个方面：一是投资项目的透明度。地方政府严格控制投资项目的各种信息，如项目价值的评估过程、验收环节等均不对外界公开，因此虽然名义上是公开招投标，但地方政府仍有可能将开发项目通过非竞争性的交易转移给私人企业，或者是任意更改债务资金的用途。数据显示，2010年，地方政府未及时安排使用的融资数额为1319.8亿元，投向资本市场、商业性房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩） 项目的数额为351亿元②。二是决策透明度。虽然平台公司有自身的经营目标和决策程序，但是涉及城市规划、基础设施建设融资、土地资产经营等事务往往还是由地方政府决定，并且对外界保密。信息的非透明性不仅增加了银行实施贷后管理的难度，令其无法准确评估其偿债能力和还贷风险，还导致外部投资者对城投债市场缺乏足够的信心。
2．真实委托人缺位。虽然地方政府行使平台公司委托人的权利，但作为主要是提供公共服务的部门，实际上并没有一个特定的人真正充当完全委托人的角色，即使把政府官员看成是平台公司的委托人，由于他首要的职责是社会管理，政治业绩是对其考核的主要依据，而不是平台公司的经营效益。因此，在平台公司的运营过程中，真实委托人的缺位会导致内部人控制的局面，如代理人直接侵占资金、享受在职消费、开发满足私人利益的项目等。同时，代理人还可能为了保住工作或避免更少的监督而行贿委托人，形成委托—代理风险的恶性循环。
3．搭便车问题严重。地方政府债务融资行为，具有一定程度的非排它性，因而不可避免地出现搭便车行为，表现在以下方面：一是担保行为。地方政府下属的多家平台公司为了顺利获得银行贷款，都会要求地方政府提供隐性担保，即政府不出具法律或书面合同确认的担保，但作为宏观经济管理者会对各类公共风险（例如地方政府破产、平台公司经营亏损）承担责任，导致政府或有负债大量增加[2]。相关数据显示，2010年存在违规担保的地方债务高达464.75亿元。二是违约行为。随着债务偿还高峰期的到来，当一家平台公司流动性不足或偿还意愿不强，未能按时归还贷款要求银行展期时，来自上级部门的允诺会使其他平台公司都有机会“搭便车”，給银行带来更多的风险隐患。三是发债行为。在发行城投债的过程中，由于是中央政府代为发行，各级地方政府容易产生搭乘国家信用“便车”的动机，过量发行超出自身偿付能力的债券。
4．财政依存度高。从平台公司的经营情况来看，普遍缺乏盈利能力，利润指标不理想，一些中小平台公司的主营业务收入甚至为零，地方政府财政支持的依存度较高，数据显示，仅有30%~40%的融资项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息，而60%~70%的平台贷款需要土地开发权、地方政府财政补贴等第二还款来源的安排。以杭州市城市建设投资集团有限公司为例， 2007年年报显示资产和净资产分别为506.82亿元和227.57亿元，主营业务收入和营业利润分别为57.16亿元和-5.46亿元，在接受政府补贴近10亿元后才实现超过5亿元的净利润。 二、影响地方政府债务融资效率的原因分析
（一）源自战略性政策的负担
一般来说，平台公司是专门为某一特定项目而存在，并且确保它能从該项目中获得收入用于偿还债务，因此尽管平台公司是准公共服务的性质，但在严格规定借款用途、还款资金来源等重要财务指标的要求下，预算约束基本上是硬性的。但在实际操作中，地方政府会出于一些“赶超”战略的考虑，将其它一些政策性负担（非盈利性项目）加在平台公司身上，这种政策性负担成为平台公司预算软约束的直接根源，因为在信息不对称的情况下，即使经理将运营管理不当的亏损也归咎于政策性负担，地方政府也无法区分，但必须对其事后补贴，而补贴政策又使经理有动机去扩大企业的亏损额，因而形成预算软约束，预算软约束不仅增加地方政府的或有债务，也成为平台公司缺乏自生能力的原因之一[3]。
（二）财务的高杠杆性
地方政府成立平台公司的目的是尽可能地实现低成本融资，因此平台公司的资产负债杠杆性远会高于一般企业：一方面资本金比例很低，由地方政府划拨的土地、股权、收费权等资产和现金流的数量以是否符合融资（主要是银行贷款）标准为上限（从实际情况来看，平台公司甚至还存在虚假出资、注册资本未到位的行为）。另一方面在地方政府信用即隐性担保的推动下形成几倍甚至几十倍于资本金的负债。这种财务高杠杆性不仅使平台公司普遍现金覆盖率低，盈利能力弱，还产生大量的信用风险。
（三）预算外的融资性质
地方政府将债务融资纳入预算外体系，虽然在不产生当期财政赤字的前提下支持了大规模的基础设施建设及市政改造，但其局限性也是显而易见的：一是平台公司作为地方政府预算外融资机构的性质定位，是后者产生大量隐性债务的直接原因，二者之间的利益输送也导致财政信息很难公开透明。二是用于融资活动的土地交易在预算外体系中进行，使地方政府的行为类似于追求利润最大化的市场主体，力图按最高的市场价格出售土地而忽视房地产市场的泡沫风险。另外，虽然土地是作为贷款融资的抵押品并且规定了偿债的用途，但因为是表外项目的收入，信息不需要公开，因此常被用于经常性支出或其它用途，增加了银行贷后管理和风险防控的难度。
（四）中央政府的潜在救助
中央对地方的财政转移支付制度在一定程度上会引发后者在债务管理方面的预算软约束，尤其是当地方政府肯定了中央的救助政策后，自然会缺乏规范投融资行为、有效利用和分配资源的激励，同时道德风险也是显而易见的，例如超出偿债能力的负债规模、策略性的违约博弈等。另外，银行作为市场参与者，根据历史经验预期中央政府会担保地方债务或是某种形式的补贴，对地方政府放贷的规模就容易超出法定要求，并且会降低对贷款风险的防控要求，产生一些质量不高、担保不规范的准信用贷款。
三、地方政府可持续性债务融资机制构建
（一）事前管控机制
1．规范发债程序。地方政府发行城投（市政）债，不仅能够降低间接融资的成本，还能满足持续增长的基础设施建设资金需求，同时促进资本市场的发展。建立规范的地方债券发行制度，要以保障投资者利益、市场透明性以及交易公正性为目标，严格规定政府发债的类别（禁止非常规的金融产品）、目的（禁止将长期债务融资用于非公共基建投资），按照资本市场的标准建立信息披露框架（包括一级市场的发行文件、年度财务信息和运营数据以及重大事件通知），加入市场力量的评级机构，及时补偿增信措施，从而提高投资者对地方债券市场的信心[4]。
2．建立预算内土地交易制度。改革土地资产管理制度，将土地融资视为地方政府财政体系的组成部分，建立与土地交易有关的财政风险监管框架，对地方政府的土地出让行为加以约束，有利于增强土地市场的稳定，减少发生土地价格泡沫的风险。实施预算内的土地融资制度包含两方面内容：一是制定将土地资产出售的绝大部分收入作为资本收益、用于负担资本性支出（例如基础设施投资或类似的投资）的规则，这一规则不仅可以减少把一次性收入用于经常性支出容易导致的浪费甚至腐败行为，同时还能降低地方政府对传统债务融资工具的依赖。二是建立透明的土地交易报告制度，凡是涉及公有土地登记造册评估、土地出售以及对合作项目土地投入的各种信息，都以透明的形式操作，以便于银行对土地抵押贷款进行合理的风险评估，同时减少土地开发商与政府官员的非竞争性交易，提高土地资产经营的效率。
3．完善平台公司管理。针对各级平台公司小而全、治理效率低下的现状，地方政府有必要出台措施强化管理：一是充实资本金，满足银行贷款现金覆盖率的基本要求，关闭一些项目重复或是经营效益差的城投公司以实现数量和规模的优化整合。二是对具备一定盈利能力的融资平台引进战略投资者，实行治理结构改革，发挥政府“扶持之手”的积极作用，减少政府“掠夺之手”的干预影响。三是重点关注经理的道德风险，实现监督与激励的平衡，既要防止重复或过度监督，又要防止相互抵消或推诿导致的监督缺失[5]。
（二）事后应对机制
当地方政府无力偿还债务时，如果债权人的利益得不到相应的保护，例如扣押政府资产的权利受限、法院判决对政府的影响较小时，不仅会损害信贷市场参与者的积极性，还会对社会稳定造成不利影响。因此合理解决债权人与债务人、债权人之间的矛盾、实现地方债务重组，是事后应付机制必须发挥的作用。一个有效的事后应付机制包括三方面的内容。
1．明晰公共资产范围。地方政府事前将一些公共资产用于贷款抵押，而一旦出现无力还债时，会以这些资产的公共服务性用途为借口拒绝补偿给债权人，使后者的权益得不到保护，造成双方的紧张关系。因此，详细规定地方政府维持最低限度公共服务所需要的资产范围，并禁止范围内的资产用于债务抵押，不仅有助于财政危机的合理解决，还能在事前阻止地方政府盲目不负责任的借款以及银行机构审慎不足的贷款。
2．确定债权清偿顺序。如上所述，当地方政府出现债务违约行为时，银行和其他债权人还会寄希望于来自中央政府的救助，大量的搭便车行为会令后者成为最终的偿债人。因此，事先确定破产偿付顺序，针对债权人的求偿权利制订具有约束力的指导原则（例如绝对优先权或者是担保优先权），合理分配破产中的可得资产，使债权人正确预见可能遭遇的损失，从而减少不合意贷款的数量。 3．降低债务重组成本。地方政府与债权人在债务重组时往往会存在利益分歧，谈判协商的费用很高。因此，明确定义地方政府财政困境以及破产的不同阶段，动态地公布各种财务指标，使银行以及其它债权人在充分了解的基础上对违约风险合理定价，在地方政府陷入财政危机时能够及时采取措施确保其偿债能力或是达成自愿解决的方案，有助于降低债务重组的各项成本。
（三）信贷市场约束机制
银行作为信贷市场的资金供给方，首先有必要对平台客户实施动态的名单制管理，明确平台贷款的借款主体、金额、还款方式及来源等信息，能够及时掌握平台公司贷款类型、规模、比例等变化情况，尽早提示地方政府和平台公司即将到期的债务，并协助对方制订还本付息计划，将违约风险降至最低。其次，为了避免地方政府的强势干预，可由总行统一制定平台贷款总量及比例的控制目标，通过明确地方行的审批权限实现平台贷款的限额管控。三是针对平台公司的现金流覆盖情况，凡是未能实现全覆盖的平台贷款，银行有必要强化抵押增信制度，通过和地方政府沟通协商，要求后者根据不同的缺口补充土地抵押，并锁定土地出让收入返还资金作为平台公司的还贷来源。
（四）债务监管机制
地方政府举债行为的规范与偿债义务的强化，需要中央政府作为债务监管主体对其形成足够的约束。具体而言，中央政府的债务监管活动应包括以下以下方面：一是完善地方政府债券风险管理机制，对城投（市政）债发行的定价、规模、交易规则、偿还方式等环节进行严格规定，明确资金用途方向，对投资项目进行评估，构建信用评级体系，并全程实施预算硬约束。二是要求地方政府提供公开透明的预算方案，禁止预算外借贷，一旦出现则采取惩罚性措施，例如削减财政预算、不实施救助等，从而避免地方政府的過度冒险。三是加大对财务良好的地方政府的支持力度，通过鼓励谨慎的财政管理以减少基础设施建设项目对中央财政的过度依赖。
（责任编辑：陈薇）
参考文献:
[1]肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009（20）:40.
[2]刘琍琍.地方政府债务融资及其风险管理:国际经验[M].北京：经济科学出版社，2011.
[3]林毅夫.自生能力、经济发展与转型理论与实证[M].北京：北京大学出版社，2004.
[4]涂盈盈.城投债的发展与风险控制[J].中国金融，2010（7）.
[5]王元京,高振华,何寅子.地方政府融资面临的挑战与模式再造—以城市建设为例[J].经济理论与经济管理，2010（4）.