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摘要：目前全国各地都在开展农村集体资产产权制度改革，但因没有统一法规和政策，各地做法差别较大。温州市鹿城区于2003年率先在该市开展了“城中村”改制试点，2011年该市推广“三分三改”（包括股改），如何推进和深化农村集体资产产权制度改革成为当前各级政府城乡统筹综合改革的题中之义，有必要总结经验，完善政策，加强指导。
关键词：农村；集体资产；产权改制；推进；深化
鹿城区于2003年初启动“城中村”集体资产产权制度改革试点，目前已有5个村完成改制并撤村建社。随着城乡统筹综合改革和村级组织转并联等工作的进一步推进，如何推进和深化农村集体资产产权制度改革成为当前重要课题。
一、农村集体资产产权制度改革的基本做法
第一，成立机构，启动改制。由拟改制村提出改制申请，报上级行政机关审核批准，批准后成立村集体资产改制工作小组等改制工作机构负责整个改制工作。
第二，宣传发动、学习政策。召开各种动员会、座谈会，进行层层发动，宣传、学习有关法律和政策，做到家喻户晓，人人皆知，从而统一广大干部群众的思想认识。
第三，清产核资、调查摸底。包括资产和人口摸底。一是经清查资产、产权界定、资产评估等程序核实村集体资产，摸清村集体资产总量和构成情况。二是摸清人口总数和人员构成情况，确定量化对象。三是最终由村民（代表）会议确认资产总额与人口状况，并在村务公开栏中张榜公布。
第四，确定方案、组织实施。各村因地制宜，制定本村集体资产产权制度改革方案，经村民（代表）会议通过后，由村集体资产改制工作小组组织实施。
第五，资产重组、成立新社。在明晰产权、依法改制后成立股份经济合作社，选举产生董事会、监事会成员等。也有通过内部拍卖的形式重组设立一个或多个新的公司或股份经济合作社。
第六，查漏补缺、总结完善。鹿城区“城中村”集体资产改制走在全市前列，政策在当时也比较超前，如不留集体股、改制为公司形式、允许以货币形式量化到人等。摸着石头过河，难免会出现各种新情况新问题，有一个从不够完善到逐步完善的过程。如申领村经济合作社证明书，制发股权证，处置风险金等。
二、农村集体资产产权制度改革存在的问题
“城中村”改制因资产存量大，涉及补偿分配、历史遗留问题等，是利益的再分配，利益差距大，改制工作困难重重，影响农村社会稳定，有政策本身原因，也有政策执行中的问题，还有村民的认识问题等。
第一，政策变迁致使差距巨大。“30年河东，30年河西”，城乡二元体制下户籍政策变迁和城郊土地急剧增值，在“城中村”形成巨大反差，原来出不去的“老实人”终于千年等一回有了固化资产的分配权，而跳出农门的认为吃了亏，利益博弈在所难免。除纯村民与农转非人员之间的利益平衡外，还有几个特殊的群体。最典型的是“农嫁城”妇女及其子女，村民以“嫁出去的女儿泼出去的水”的村规民约为由，将“农嫁城”妇女及其子女排除在量化对象之外。另一典型是大学生群体，户籍政策与就业政策的双重变迁，使“包分配”政策取消后及入学时户口迁移自愿原则政策前就学的大中专毕业生，既没有因就学带来就业的好处，也没有享受农村集体资产的量化分配，成了“毕业即失业，有家不能回”一族。与此形成强烈反差的是，服刑人员同样将户籍迁出，却可以回村，而且以纯村民身份全额享受量化款。
第二，政策模糊造成理解差异。改制文件明确了村集体资产改制量化对象的三个条件，但对劳动（经济）关系是否在册及是否享有和承担村集体资产权利和义务没有做出明确界定，各村根据各自理解操作，造成各村在划分量化对象与补偿对象界线的差异，村间不平衡，村内有矛盾。改制文件也明确了撤村时改制风险金剩余部分，按原定量化方案全部量化。但原定量化方案指量化对象的量化方案还是量化对象与补偿对象比例分配的广义的量化方案有争议。文件对改制风险金的使用做出原则性规定，但无可操作细则，各村基本提而不用，使各种矛盾、问题引而不发。
第三，认识偏差形成思想误区。农村集体资产的产权模糊致使村民认识模糊，从而认为就算农转非了其资产份额仍留在村。一是认为村资产就是土地承包人的。部分村民认为解放后自已分到的土地入了社或自己承包地被征用才有了现在集体资产的壮大，模糊了农村土地使用权和所有权之间的关系。二是认为村资产是劳动积累。把集体资产当作“广大农民多年来辛勤劳动积累的成果”，年纪大点的村民或原村民认为自己辛辛苦苦在农田里耕作或在村办企业上班才有了现在的村集体资产，没有参加过经济组织劳动的人员量化时分得更多是没理由的。三是认为产权主体与户口无关。有了上述认识偏差，就认为自己是村集体资产的所有权人，农转非后，没有带出集体资产或仅带出部分，现在村集体资产仍有份，从资产来源上否认新增社员的权利，更不承认“农嫁城”妇女及其子女有分配权。
第四，法制滞后导致难以深化。目前还没有村股份经济合作社相关的法律法规，《浙江省村经济合作社组织条例》解决了村经社的法人资格问题，但村股份经济合作社的法律地位无相关规定。导致村股份经济合作社登记缺乏法律依据，无法进行工商登记。相应的，股东持有的股权证仅作为内部分配凭证，没有得到法律的确认，直接限制了其流动性。另外，纯农村本来经营性收入就很少，却承担着社会管理职能和村级公益事业建设的重任，近几年不会有分红或分红很少，股东没有感觉到股改带来的变化，不利于股改的推进和深化。
三、规范推进农村集体资产产权制度改革
第一，总结经验。鹿城区从2003年出台《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》到2007年出台《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的补充指导意见》，从最初的广化、黎一村开展改制试点到洪殿、广化、荷花、丰收、九山5个村撤村建社，既有成功的经验，也经历过不少波折，因改制而产生大量信访，被认为是改制必经的陈痛，解决城中村问题必须付出的代价。“长痛不如短痛”，更希望改制中能“少痛”。经过8年的探索，有必要对“城中村”改制工作进行全面调研、分析，总结经验教训，理清思路，明确政策，加强指导，将改制工作推向深入。
第二，明确政策。在总结经验、学习先走一步地区的可行做法的基础上，结合最新政策法规，进一步明确农村股改政策和配套制度。特别是改制文件关于量化对象的条件与《浙江省村经济合作社组织条例》和上级改制文件精神不符，亟需调整。在改制中要尽量让大多数人员得到享受，而不是千方百计把部分村民排除在外，如农嫁女及其子女等要明确纳入量化对象，但在份额上可以有所区别。对于户籍在村的作为补偿对象必须要有明确、合法的理由，如纯挂靠户、村里已经予以安置实际已与村脱离关系的人员等。同时，鹿城区城中村、城郊村、纯农村差别较大，要因村制宜，分类指导。但对同类村、同类问题要统一指导意见，对同意给予股权的特殊人员、酌情享受对象的享受份额、各村独有的个案处理等事项在依法依程序前提下实行“一村一策”。
第三，大力宣传。以村务公开栏张贴、致村民公开信等形式，将农村股改的目的、意义、程序、相关政策等告知村民。让村民明白“农嫁城”妇女及其子女与其他村民享有同等财产权利，政策法规有规定的类似问题不属少数服从多数原则决定的范围。特别是要让原村民明白我国城乡二元体制下，农村承包田（城中村已将资源性资产转化为经营性资产）是做为农民的最后生活保障的，对村集体资产享有的权利相当大的部份应该是与生俱来的，而不一定要参加经济组织劳动以后才获得，大部分人的社员资格获得是与生俱来的，农转非后有城镇社会保障也就失去社员资格，因此是否农村户口是区分是否社员的最重要标志；其次，社员是动态的，在特定的时空才是固定的，社员资格获得不需投入资产，社员资格的丧失也不一定要带走相应份额。只有改制以后，固化了人口、固化了资产，才获得真正意义上的产权，有一定的处置权。
第四，加强指导。城中村改制工作若没有政府有力指导，没有规范性文件作依据，对任何方案村民都不会信任，村干部也承受不了各种压力。政府的指导作用应该体现在：一是掌握政策，口径一致。从改制工作实践来看，政策法规或指导意见明确的，就算村民有想法一般也能够接受。因此，将有关政策、意见具体化、明晰化，统一口径，有利于改制工作平稳推进。二是把握关键，平稳推进。切实加强对集体资产清产核资、确定量化对象、改制方案、股份经济合作社成立、整个改制工作依法付诸民主程序等关键环节的指导，争取少走弯路、不走回头路。三是事前把关，监督到位。按照《鹿城区关于进一步规范村级重大事项民主决策的有关规定》及改制政策规定，改制工作方案及相关重大事项要经街道（镇）审核同意后提交村民（代表）会议表决，并由街道（镇）对实施落实情况进行指导监督。特别要监督村民（代表）会议决定、村规民约等有无违法及损害某些村民合法权利的内容，不能以少数服从多数、“一村一策”为名，损害少数人的合法权益。引导群体内少数服从多数，群体间协商解决，在协商一致或相近的前提下付诸民主表决，避免多数人暴政。
四、探索深化农村集体资产产权制度改革
农村集体资产产权制度改革还在探索阶段，各地路径不同，结果也差异较大，改制完成的村仍在探索如何进一步深化，有些问题需更高层面，甚至通过立法才能最终解决。
第一，明确法律地位。要通过村集体经济组织立法，明确村股份经济合作社的性质、法人地位及相应的权利义务、与村级其他组织的关系，村股份经济合作社的工商和税务登记及税收优惠政策，股权证书发放与管理及股权流转，土地与资产处置完毕后的清算等等。在此之前，要继续大胆进行深入的探索与创新，法无禁止即可试，通过地方或部门政策甚至变通办法使村股份经济合作社取得法人地位，稳定股东思想，保护股东权益。
第二，搞活产权流通。村股份经济合作社的股权可以流转，是股东获得完整产权的标志之一。因此，允许股权自由流转应当成为深化改革的重要内容。可以在农村土地流转服务中心的基础上，借鉴成都、武汉等市做法探索建立农村综合产权交易所，搞活产权流通。做为过渡，可以规定股权向外部转让时，同等条件下，内部股东有优先购买权。“城中村”要允许股权相对集中，其他村可以规定向外部转让的最高限额或单个外部人（包括经营主体）的限额。
第三，转为现代企业。改制文件明确“城中村”依法改制后以公司形式继续存在，实际中因故没有转为公司，而以股份经济合作社作为过渡。“城中村”撤村建居以后不再承担相应的社会管理事务，可以专心致志地发展经济，改制最终目标应该是转向现代企业制度，使生产要素充分流动和高度开放。在工商登记上，可以参照武汉市等地做法，放宽出资方式，允许“城中村”改制后用净资产出资，并不受货币出资额必须达到30%的限制；针对股东人数众多的现实可以实行股东代表制度，即由股东代表来代表广大股东进行工商注册登记。
第四，政经切实分开。一是处理好村股份经济合作社与村级其他组织的关系。按照“鼓励村级组织班子成员间交叉任职，保证人员精干、办事高效”的原则，村股份经济合作社与村级其他组织人员不一定分开，但机构、职能、财务一定要分开。村股份经济合作社作为农村集体经济的所有者代表，依法独立进行经济活动。二是调整好村股份经济合作社职能与政府职责的转换关系。要按照公共产品供给非歧视性原则，对于村股份经济合作社仍在承担的社区服务和社会管理经费负担，应随村级组织“转并联”和政府职能的到位而逐步退出，使村股份经济合作社能够成为真正的、纯粹的经济组织。
参考文献：
1、刘香玲.对“城中村”集体资产股份制改革的几点思考[J].生产力研究,2010(6).
2、刘炜.农村集体经济产权的股份制改革及其优化[J].华南农业大学学报,2006(3).
3、潘学方.一个身份与产权的悖论[J].二十一世紀,2002(6).
4、刘香玲.“城中村”集体经济改制的限制性因素及对策分析[J].山西高等学校社会科学学报,2009(5).
（作者单位：温州市鹿城区农林水利局）
关键词：农村；集体资产；产权改制；推进；深化
鹿城区于2003年初启动“城中村”集体资产产权制度改革试点，目前已有5个村完成改制并撤村建社。随着城乡统筹综合改革和村级组织转并联等工作的进一步推进，如何推进和深化农村集体资产产权制度改革成为当前重要课题。
一、农村集体资产产权制度改革的基本做法
第一，成立机构，启动改制。由拟改制村提出改制申请，报上级行政机关审核批准，批准后成立村集体资产改制工作小组等改制工作机构负责整个改制工作。
第二，宣传发动、学习政策。召开各种动员会、座谈会，进行层层发动，宣传、学习有关法律和政策，做到家喻户晓，人人皆知，从而统一广大干部群众的思想认识。
第三，清产核资、调查摸底。包括资产和人口摸底。一是经清查资产、产权界定、资产评估等程序核实村集体资产，摸清村集体资产总量和构成情况。二是摸清人口总数和人员构成情况，确定量化对象。三是最终由村民（代表）会议确认资产总额与人口状况，并在村务公开栏中张榜公布。
第四，确定方案、组织实施。各村因地制宜，制定本村集体资产产权制度改革方案，经村民（代表）会议通过后，由村集体资产改制工作小组组织实施。
第五，资产重组、成立新社。在明晰产权、依法改制后成立股份经济合作社，选举产生董事会、监事会成员等。也有通过内部拍卖的形式重组设立一个或多个新的公司或股份经济合作社。
第六，查漏补缺、总结完善。鹿城区“城中村”集体资产改制走在全市前列，政策在当时也比较超前，如不留集体股、改制为公司形式、允许以货币形式量化到人等。摸着石头过河，难免会出现各种新情况新问题，有一个从不够完善到逐步完善的过程。如申领村经济合作社证明书，制发股权证，处置风险金等。
二、农村集体资产产权制度改革存在的问题
“城中村”改制因资产存量大，涉及补偿分配、历史遗留问题等，是利益的再分配，利益差距大，改制工作困难重重，影响农村社会稳定，有政策本身原因，也有政策执行中的问题，还有村民的认识问题等。
第一，政策变迁致使差距巨大。“30年河东，30年河西”，城乡二元体制下户籍政策变迁和城郊土地急剧增值，在“城中村”形成巨大反差，原来出不去的“老实人”终于千年等一回有了固化资产的分配权，而跳出农门的认为吃了亏，利益博弈在所难免。除纯村民与农转非人员之间的利益平衡外，还有几个特殊的群体。最典型的是“农嫁城”妇女及其子女，村民以“嫁出去的女儿泼出去的水”的村规民约为由，将“农嫁城”妇女及其子女排除在量化对象之外。另一典型是大学生群体，户籍政策与就业政策的双重变迁，使“包分配”政策取消后及入学时户口迁移自愿原则政策前就学的大中专毕业生，既没有因就学带来就业的好处，也没有享受农村集体资产的量化分配，成了“毕业即失业，有家不能回”一族。与此形成强烈反差的是，服刑人员同样将户籍迁出，却可以回村，而且以纯村民身份全额享受量化款。
第二，政策模糊造成理解差异。改制文件明确了村集体资产改制量化对象的三个条件，但对劳动（经济）关系是否在册及是否享有和承担村集体资产权利和义务没有做出明确界定，各村根据各自理解操作，造成各村在划分量化对象与补偿对象界线的差异，村间不平衡，村内有矛盾。改制文件也明确了撤村时改制风险金剩余部分，按原定量化方案全部量化。但原定量化方案指量化对象的量化方案还是量化对象与补偿对象比例分配的广义的量化方案有争议。文件对改制风险金的使用做出原则性规定，但无可操作细则，各村基本提而不用，使各种矛盾、问题引而不发。
第三，认识偏差形成思想误区。农村集体资产的产权模糊致使村民认识模糊，从而认为就算农转非了其资产份额仍留在村。一是认为村资产就是土地承包人的。部分村民认为解放后自已分到的土地入了社或自己承包地被征用才有了现在集体资产的壮大，模糊了农村土地使用权和所有权之间的关系。二是认为村资产是劳动积累。把集体资产当作“广大农民多年来辛勤劳动积累的成果”，年纪大点的村民或原村民认为自己辛辛苦苦在农田里耕作或在村办企业上班才有了现在的村集体资产，没有参加过经济组织劳动的人员量化时分得更多是没理由的。三是认为产权主体与户口无关。有了上述认识偏差，就认为自己是村集体资产的所有权人，农转非后，没有带出集体资产或仅带出部分，现在村集体资产仍有份，从资产来源上否认新增社员的权利，更不承认“农嫁城”妇女及其子女有分配权。
第四，法制滞后导致难以深化。目前还没有村股份经济合作社相关的法律法规，《浙江省村经济合作社组织条例》解决了村经社的法人资格问题，但村股份经济合作社的法律地位无相关规定。导致村股份经济合作社登记缺乏法律依据，无法进行工商登记。相应的，股东持有的股权证仅作为内部分配凭证，没有得到法律的确认，直接限制了其流动性。另外，纯农村本来经营性收入就很少，却承担着社会管理职能和村级公益事业建设的重任，近几年不会有分红或分红很少，股东没有感觉到股改带来的变化，不利于股改的推进和深化。
三、规范推进农村集体资产产权制度改革
第一，总结经验。鹿城区从2003年出台《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》到2007年出台《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的补充指导意见》，从最初的广化、黎一村开展改制试点到洪殿、广化、荷花、丰收、九山5个村撤村建社，既有成功的经验，也经历过不少波折，因改制而产生大量信访，被认为是改制必经的陈痛，解决城中村问题必须付出的代价。“长痛不如短痛”，更希望改制中能“少痛”。经过8年的探索，有必要对“城中村”改制工作进行全面调研、分析，总结经验教训，理清思路，明确政策，加强指导，将改制工作推向深入。
第二，明确政策。在总结经验、学习先走一步地区的可行做法的基础上，结合最新政策法规，进一步明确农村股改政策和配套制度。特别是改制文件关于量化对象的条件与《浙江省村经济合作社组织条例》和上级改制文件精神不符，亟需调整。在改制中要尽量让大多数人员得到享受，而不是千方百计把部分村民排除在外，如农嫁女及其子女等要明确纳入量化对象，但在份额上可以有所区别。对于户籍在村的作为补偿对象必须要有明确、合法的理由，如纯挂靠户、村里已经予以安置实际已与村脱离关系的人员等。同时，鹿城区城中村、城郊村、纯农村差别较大，要因村制宜，分类指导。但对同类村、同类问题要统一指导意见，对同意给予股权的特殊人员、酌情享受对象的享受份额、各村独有的个案处理等事项在依法依程序前提下实行“一村一策”。
第三，大力宣传。以村务公开栏张贴、致村民公开信等形式，将农村股改的目的、意义、程序、相关政策等告知村民。让村民明白“农嫁城”妇女及其子女与其他村民享有同等财产权利，政策法规有规定的类似问题不属少数服从多数原则决定的范围。特别是要让原村民明白我国城乡二元体制下，农村承包田（城中村已将资源性资产转化为经营性资产）是做为农民的最后生活保障的，对村集体资产享有的权利相当大的部份应该是与生俱来的，而不一定要参加经济组织劳动以后才获得，大部分人的社员资格获得是与生俱来的，农转非后有城镇社会保障也就失去社员资格，因此是否农村户口是区分是否社员的最重要标志；其次，社员是动态的，在特定的时空才是固定的，社员资格获得不需投入资产，社员资格的丧失也不一定要带走相应份额。只有改制以后，固化了人口、固化了资产，才获得真正意义上的产权，有一定的处置权。
第四，加强指导。城中村改制工作若没有政府有力指导，没有规范性文件作依据，对任何方案村民都不会信任，村干部也承受不了各种压力。政府的指导作用应该体现在：一是掌握政策，口径一致。从改制工作实践来看，政策法规或指导意见明确的，就算村民有想法一般也能够接受。因此，将有关政策、意见具体化、明晰化，统一口径，有利于改制工作平稳推进。二是把握关键，平稳推进。切实加强对集体资产清产核资、确定量化对象、改制方案、股份经济合作社成立、整个改制工作依法付诸民主程序等关键环节的指导，争取少走弯路、不走回头路。三是事前把关，监督到位。按照《鹿城区关于进一步规范村级重大事项民主决策的有关规定》及改制政策规定，改制工作方案及相关重大事项要经街道（镇）审核同意后提交村民（代表）会议表决，并由街道（镇）对实施落实情况进行指导监督。特别要监督村民（代表）会议决定、村规民约等有无违法及损害某些村民合法权利的内容，不能以少数服从多数、“一村一策”为名，损害少数人的合法权益。引导群体内少数服从多数，群体间协商解决，在协商一致或相近的前提下付诸民主表决，避免多数人暴政。
四、探索深化农村集体资产产权制度改革
农村集体资产产权制度改革还在探索阶段，各地路径不同，结果也差异较大，改制完成的村仍在探索如何进一步深化，有些问题需更高层面，甚至通过立法才能最终解决。
第一，明确法律地位。要通过村集体经济组织立法，明确村股份经济合作社的性质、法人地位及相应的权利义务、与村级其他组织的关系，村股份经济合作社的工商和税务登记及税收优惠政策，股权证书发放与管理及股权流转，土地与资产处置完毕后的清算等等。在此之前，要继续大胆进行深入的探索与创新，法无禁止即可试，通过地方或部门政策甚至变通办法使村股份经济合作社取得法人地位，稳定股东思想，保护股东权益。
第二，搞活产权流通。村股份经济合作社的股权可以流转，是股东获得完整产权的标志之一。因此，允许股权自由流转应当成为深化改革的重要内容。可以在农村土地流转服务中心的基础上，借鉴成都、武汉等市做法探索建立农村综合产权交易所，搞活产权流通。做为过渡，可以规定股权向外部转让时，同等条件下，内部股东有优先购买权。“城中村”要允许股权相对集中，其他村可以规定向外部转让的最高限额或单个外部人（包括经营主体）的限额。
第三，转为现代企业。改制文件明确“城中村”依法改制后以公司形式继续存在，实际中因故没有转为公司，而以股份经济合作社作为过渡。“城中村”撤村建居以后不再承担相应的社会管理事务，可以专心致志地发展经济，改制最终目标应该是转向现代企业制度，使生产要素充分流动和高度开放。在工商登记上，可以参照武汉市等地做法，放宽出资方式，允许“城中村”改制后用净资产出资，并不受货币出资额必须达到30%的限制；针对股东人数众多的现实可以实行股东代表制度，即由股东代表来代表广大股东进行工商注册登记。
第四，政经切实分开。一是处理好村股份经济合作社与村级其他组织的关系。按照“鼓励村级组织班子成员间交叉任职，保证人员精干、办事高效”的原则，村股份经济合作社与村级其他组织人员不一定分开，但机构、职能、财务一定要分开。村股份经济合作社作为农村集体经济的所有者代表，依法独立进行经济活动。二是调整好村股份经济合作社职能与政府职责的转换关系。要按照公共产品供给非歧视性原则，对于村股份经济合作社仍在承担的社区服务和社会管理经费负担，应随村级组织“转并联”和政府职能的到位而逐步退出，使村股份经济合作社能够成为真正的、纯粹的经济组织。
参考文献：
1、刘香玲.对“城中村”集体资产股份制改革的几点思考[J].生产力研究,2010(6).
2、刘炜.农村集体经济产权的股份制改革及其优化[J].华南农业大学学报,2006(3).
3、潘学方.一个身份与产权的悖论[J].二十一世紀,2002(6).
4、刘香玲.“城中村”集体经济改制的限制性因素及对策分析[J].山西高等学校社会科学学报,2009(5).
（作者单位：温州市鹿城区农林水利局）