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【摘要】整合人民调解、行政调解、司法调解资源，使之实现联动的“大调解”机制，在构建法治社会、和谐社会的进程中，发挥出重要的作用，为人民调解带来发展的契机。实践中，也产生了一些不规范运作甚至有悖于人民调解性质的现象。只有坚持人民调解委员会群众性组织的性质，确保调解机构的中立性，把握人民调解在“大调解”中释法析理的度，才能实现人民调解在“大调解”中的准确定位。
【关键词】大调解；人民调解；中立性；民间自治；制度化；专业化
方兴未艾的“大调解”给人民调解的发展注入了强大的生命力。“所谓大调解大致是指人民调解、行政调解（协调）和司法调解的整合和联动。”[1]“大调解”的产生与发展，既体现出我国传统“和合文化”的特点，又反映出在我国社会转型期、矛盾多发期，建设社会主义和谐社会的要求，也与我们目前法治资源紧张、司法能力有限的现实国情密切相关。作为“大调解”中重要一环的人民调解，应该把握机遇、迎接挑战、准确定位。
一、人民调解在“大调解”中的机遇
在处理相对复杂的社会转型期矛盾纠纷的“大调解”过程中，人民调解委员会作为群众性自治组织，可以拉近调解机构与当事人之间的距离。“研究政府的角色，首要的在于理解沟通的重要性。沟通有一系列功效，比如获得信息、提供建议、做出宣传和维护形象；”[2]人民调解的有效沟通，体现出国家政治权力和市民社会的互动关系。
此外，“大调解”的各方当事人达成一致意见后，签订“人民调解协议书”，这利于当事人从内心接受调解的结果。由于当事人能够比较清楚地预见协议的后果，通常能够及时履行协议，案件回访的满意度相对较高。即使当事人在签订“人民调解协议书”后反悔，按照现行法律规定，其还可以寻求仲裁、行政、司法等救济途径，避免参与调解的行政机关与当事人对簿公堂的尴尬。这些都契合了我国构建和谐社会、推进司法行政改革的总体精神。
二、人民调解在“大調解”中的挑战
欣喜人民调解长足发展的同时，我们也必须清醒地看到人民调解在“大调解”中面临的挑战。
一是人民调解委员会的设立、日常管理、经费来源等都与行政机关联系紧密，调解机构的中立性令人质疑。
“大调解”由于涉及矛盾冲突较多，争议较大，常涵盖土地拆迁、企业改制、历史遗留问题等诸多方面。“大调解”过程往往以行政机关为主导，渗透着国家公权力主体的意志，带有官方的色彩，尤其是在创新社会管理模式、维护和谐稳定大局的政策指导下，“大调解”常常由上级行政机关出面，协调下级各行政机关、部门与普通百姓之间的矛盾，呈现出行政调解的特点，但达成一致意见后，却签订“人民调解协议书”，盖上人民调解委员会的公章，又反映出市民社会权利主体自治的特色。这也不同于一般意义上调解所要求的第三方为不存在法律上或事实上利害关系的中立者的观点。由于牵涉众多行政机关、部门，人民调解委员会所起到的作用、调解主体的中立立场，都变得令人怀疑。
“大调解”的推动，矛盾纠纷的解决，与其说当事人信任人民调解，不如说相信以行政机关为主导的行政权力介入调解，官本位思想表露无遗。有学者的研究甚至表明，在“大调解”中，当事人通常会选择行政机关的帮助，而不是人民调解委员会，甚至也不寻求法院的保护。“美国学者麦宜生在对中国城市地区纠纷和法律需求的实证研究中就指出当遇到不满时，律师和法律是人民求助的最后选择。只有15%的要求/纠纷进入正式的法律渠道，其中包括律师和法院，而且这种推测可能偏高。同时，在中国广大农村社会中，社会成员更倾向于诉诸社会网络和政府部门来解决纠纷，而不是首先诉诸法院。”[3]
二是“大调解”过程不收取任何费用，“大调解”活动的组织、人、财、物的投入主要依靠各级行政机关。“大调解”牵涉部门众多，案情复杂，运行成本大，能否长久持续地得到相应的财政保障，令人担忧。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的情形是否会在调解结果中体现、“案结事了”社会和谐的目标能否在“大调解”中最终实现等问题，也都给以“人民调解协议书”形式结案的“大调解”带来了隐患。
三、人民调解在“大调解”中的定位
在“大调解”中的人民调解，不能用简单的制度化或非制度化、专业化或非专业化来定位，应当坚持以下三点：
一是要坚持人民调解委员会群众性组织的性质，确保人民调解归属自发秩序范畴。我国新颁布的《人民调解法》第7条明确规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”人民调解委员会被定性为群众性组织，而非行政机关、司法机关。
人民调解委员会要尊重当事人的意思自治。“私法自治的精义在于‘个人自主’。个人既能自主决定，就其行为理应‘自我负责’，相对人的信赖及交易安全亦须兼筹并顾。”[4]在“大调解”中，人民调解委员会是政治国家与市民社会积极沟通的重要一环，其调解的功能不应无限放大，以免人民调解员站在行政机关的立场，反复劝说当事人让渡自己的合法权益，接受经过妥协的乃至不公平的调解结果，甚至恐吓调解、变相强制调解、以行政权力强行干预调解合意等。“人民调解的发展离不开国家支持，但是国家鼓励和支持人民调解，不能过于强调其意识形态色彩和政治效果而有意无意地忽视其法律属性和社会效果。”[5]
可以吸引部分民间资本，减轻国家行政机关为主导的“大调解”机构运转的压力，缓解完全依靠政府财政推动的“大调解”模式中经济成本过高的问题，从而减少人民调解过于依赖政府推动，可能造成的因上级行政机关重视不够、经费不到位、人员未落实、各个行政机构职能冲突而热情不高、相互推诿、调解结果没有连贯性等弊端。
针对上述问题，山东省新泰市已经做了有益的尝试。该市成立了平安协会，“平安协会是在党委、政府领导下，群众参与平安建设的自治组织，各级“平安协会”依法开展活动，坚持走自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的民主自治道路。”[6]“据统计，在平安协会的调解下，2009年新泰60%多的各类社会冲突被一一化解，全市群体性事件和上访事件连续两年降幅在30%以上。”[7] 二是要坚持调解机构中立性的地位。“大调解”是我国当前法治社会、和谐社会实践的产物，“‘大调解’的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体（如政府、人民调解委员会）同时又是被调解的一方主体时，‘大调解’只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。”[8]
虽然“大调解”可能涉及调解主体与调解对象的同一、上级行政机关出面调解下级行政机关的纠纷等，但是作为处理复杂矛盾纠纷的“大调解”机构，仍然要坚持调解机构的中立性地位。“大调解”过程中，调解机构应与矛盾纠纷的各方当事人，没有事实上或者法律上的牵连关系。如果涉及到与包括人民调解委员会在内的组织有利害关系的，应适用回避原则，从而确保调解主体作为第三方主体的中立性。
三是要坚持法律适用的原则性与灵活性相结合，把握人民调解在“大调解”释法析理中的度。
由于人民调解面临的对象千差万别，人民调解的组织类型多样，人民调解员的能力经验、个性特长、办事风格等各不相同，这些都决定了人民调解的法律适用过程的弹性。在“不违背法律、法规和国家政策”的原则下，人民调解员不仅要有感情地讲情理，而且要有策略地用法律。针对不同的调解对象，调解的方法应有所不同。在经济、社会相对发达的地区、行业，人民调解对象的综合素质相对较高，面對这些人群时，人民调解组织应该更多的从专业化、制度化角度入手，促成人民调解协议的达成。在经济、社会相对落后的农村和少数民族地区，人民调解组织则须在“不违背法律、法规和国家政策”的基本原则下，更多地运用传统习惯、民间风俗等来释法析理、定分止争。
参考文献：
[1]苏力.关于能动司法和大调解[J].中国法学，2010（1）：5.
[2]Edgar P.Hibbert.The Management of Internation Trade Promotion[M].Routledge London and NewYork，1990：43.
[3]王禄生.地位与策略：“大调解”中的人民法院[J].法制与社会发展，2011（6）：31.
[4]王泽鉴.民法概要[M].北京：中国政法大学出版社，2003：79.
[5]周望.转型中的人民调解：三个悖论[J].社会科学，2011（10）：103.
[6]http：//theory.people.com.cn/GB/148980/13651162.html[EB/OL].2011-4-28.
[7]胡元梓.调解何以能促成冲突的解决：文献述评与经验研究[J].学术界，2010（8）：42.
[8]艾佳慧.“大调解”的运作模式与适用边界[J].法商研究，2011（1）：20.
【关键词】大调解；人民调解；中立性；民间自治；制度化；专业化
方兴未艾的“大调解”给人民调解的发展注入了强大的生命力。“所谓大调解大致是指人民调解、行政调解（协调）和司法调解的整合和联动。”[1]“大调解”的产生与发展，既体现出我国传统“和合文化”的特点，又反映出在我国社会转型期、矛盾多发期，建设社会主义和谐社会的要求，也与我们目前法治资源紧张、司法能力有限的现实国情密切相关。作为“大调解”中重要一环的人民调解，应该把握机遇、迎接挑战、准确定位。
一、人民调解在“大调解”中的机遇
在处理相对复杂的社会转型期矛盾纠纷的“大调解”过程中，人民调解委员会作为群众性自治组织，可以拉近调解机构与当事人之间的距离。“研究政府的角色，首要的在于理解沟通的重要性。沟通有一系列功效，比如获得信息、提供建议、做出宣传和维护形象；”[2]人民调解的有效沟通，体现出国家政治权力和市民社会的互动关系。
此外，“大调解”的各方当事人达成一致意见后，签订“人民调解协议书”，这利于当事人从内心接受调解的结果。由于当事人能够比较清楚地预见协议的后果，通常能够及时履行协议，案件回访的满意度相对较高。即使当事人在签订“人民调解协议书”后反悔，按照现行法律规定，其还可以寻求仲裁、行政、司法等救济途径，避免参与调解的行政机关与当事人对簿公堂的尴尬。这些都契合了我国构建和谐社会、推进司法行政改革的总体精神。
二、人民调解在“大調解”中的挑战
欣喜人民调解长足发展的同时，我们也必须清醒地看到人民调解在“大调解”中面临的挑战。
一是人民调解委员会的设立、日常管理、经费来源等都与行政机关联系紧密，调解机构的中立性令人质疑。
“大调解”由于涉及矛盾冲突较多，争议较大，常涵盖土地拆迁、企业改制、历史遗留问题等诸多方面。“大调解”过程往往以行政机关为主导，渗透着国家公权力主体的意志，带有官方的色彩，尤其是在创新社会管理模式、维护和谐稳定大局的政策指导下，“大调解”常常由上级行政机关出面，协调下级各行政机关、部门与普通百姓之间的矛盾，呈现出行政调解的特点，但达成一致意见后，却签订“人民调解协议书”，盖上人民调解委员会的公章，又反映出市民社会权利主体自治的特色。这也不同于一般意义上调解所要求的第三方为不存在法律上或事实上利害关系的中立者的观点。由于牵涉众多行政机关、部门，人民调解委员会所起到的作用、调解主体的中立立场，都变得令人怀疑。
“大调解”的推动，矛盾纠纷的解决，与其说当事人信任人民调解，不如说相信以行政机关为主导的行政权力介入调解，官本位思想表露无遗。有学者的研究甚至表明，在“大调解”中，当事人通常会选择行政机关的帮助，而不是人民调解委员会，甚至也不寻求法院的保护。“美国学者麦宜生在对中国城市地区纠纷和法律需求的实证研究中就指出当遇到不满时，律师和法律是人民求助的最后选择。只有15%的要求/纠纷进入正式的法律渠道，其中包括律师和法院，而且这种推测可能偏高。同时，在中国广大农村社会中，社会成员更倾向于诉诸社会网络和政府部门来解决纠纷，而不是首先诉诸法院。”[3]
二是“大调解”过程不收取任何费用，“大调解”活动的组织、人、财、物的投入主要依靠各级行政机关。“大调解”牵涉部门众多，案情复杂，运行成本大，能否长久持续地得到相应的财政保障，令人担忧。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的情形是否会在调解结果中体现、“案结事了”社会和谐的目标能否在“大调解”中最终实现等问题，也都给以“人民调解协议书”形式结案的“大调解”带来了隐患。
三、人民调解在“大调解”中的定位
在“大调解”中的人民调解，不能用简单的制度化或非制度化、专业化或非专业化来定位，应当坚持以下三点：
一是要坚持人民调解委员会群众性组织的性质，确保人民调解归属自发秩序范畴。我国新颁布的《人民调解法》第7条明确规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”人民调解委员会被定性为群众性组织，而非行政机关、司法机关。
人民调解委员会要尊重当事人的意思自治。“私法自治的精义在于‘个人自主’。个人既能自主决定，就其行为理应‘自我负责’，相对人的信赖及交易安全亦须兼筹并顾。”[4]在“大调解”中，人民调解委员会是政治国家与市民社会积极沟通的重要一环，其调解的功能不应无限放大，以免人民调解员站在行政机关的立场，反复劝说当事人让渡自己的合法权益，接受经过妥协的乃至不公平的调解结果，甚至恐吓调解、变相强制调解、以行政权力强行干预调解合意等。“人民调解的发展离不开国家支持，但是国家鼓励和支持人民调解，不能过于强调其意识形态色彩和政治效果而有意无意地忽视其法律属性和社会效果。”[5]
可以吸引部分民间资本，减轻国家行政机关为主导的“大调解”机构运转的压力，缓解完全依靠政府财政推动的“大调解”模式中经济成本过高的问题，从而减少人民调解过于依赖政府推动，可能造成的因上级行政机关重视不够、经费不到位、人员未落实、各个行政机构职能冲突而热情不高、相互推诿、调解结果没有连贯性等弊端。
针对上述问题，山东省新泰市已经做了有益的尝试。该市成立了平安协会，“平安协会是在党委、政府领导下，群众参与平安建设的自治组织，各级“平安协会”依法开展活动，坚持走自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的民主自治道路。”[6]“据统计，在平安协会的调解下，2009年新泰60%多的各类社会冲突被一一化解，全市群体性事件和上访事件连续两年降幅在30%以上。”[7] 二是要坚持调解机构中立性的地位。“大调解”是我国当前法治社会、和谐社会实践的产物，“‘大调解’的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体（如政府、人民调解委员会）同时又是被调解的一方主体时，‘大调解’只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。”[8]
虽然“大调解”可能涉及调解主体与调解对象的同一、上级行政机关出面调解下级行政机关的纠纷等，但是作为处理复杂矛盾纠纷的“大调解”机构，仍然要坚持调解机构的中立性地位。“大调解”过程中，调解机构应与矛盾纠纷的各方当事人，没有事实上或者法律上的牵连关系。如果涉及到与包括人民调解委员会在内的组织有利害关系的，应适用回避原则，从而确保调解主体作为第三方主体的中立性。
三是要坚持法律适用的原则性与灵活性相结合，把握人民调解在“大调解”释法析理中的度。
由于人民调解面临的对象千差万别，人民调解的组织类型多样，人民调解员的能力经验、个性特长、办事风格等各不相同，这些都决定了人民调解的法律适用过程的弹性。在“不违背法律、法规和国家政策”的原则下，人民调解员不仅要有感情地讲情理，而且要有策略地用法律。针对不同的调解对象，调解的方法应有所不同。在经济、社会相对发达的地区、行业，人民调解对象的综合素质相对较高，面對这些人群时，人民调解组织应该更多的从专业化、制度化角度入手，促成人民调解协议的达成。在经济、社会相对落后的农村和少数民族地区，人民调解组织则须在“不违背法律、法规和国家政策”的基本原则下，更多地运用传统习惯、民间风俗等来释法析理、定分止争。
参考文献：
[1]苏力.关于能动司法和大调解[J].中国法学，2010（1）：5.
[2]Edgar P.Hibbert.The Management of Internation Trade Promotion[M].Routledge London and NewYork，1990：43.
[3]王禄生.地位与策略：“大调解”中的人民法院[J].法制与社会发展，2011（6）：31.
[4]王泽鉴.民法概要[M].北京：中国政法大学出版社，2003：79.
[5]周望.转型中的人民调解：三个悖论[J].社会科学，2011（10）：103.
[6]http：//theory.people.com.cn/GB/148980/13651162.html[EB/OL].2011-4-28.
[7]胡元梓.调解何以能促成冲突的解决：文献述评与经验研究[J].学术界，2010（8）：42.
[8]艾佳慧.“大调解”的运作模式与适用边界[J].法商研究，2011（1）：20.