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[摘要] 提出政治主张或政策建议是政党的职能和权限，而制定、颁布、实行国家政策是国家政权机关的职能权力和义务。只有从理论和法制规则上把党和国家的职责权限理顺划清，才能更快地把我们的国家建设成为现代化的民主法制国家。
[关键词] 党的政策； 国家政策； 党政职能划分； 现代法制国家
[中图分类号] D0 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）05-0029-02
从理论上弄清楚说明白“政策”在建设现代化社会主义法制国家中的地位和作用，对于促进我国法制化建设水平的提高具有重要的意义。
一、什么是国家政策
现代汉语词典对政策解释是：国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。准则，词典解释为言论、行动等所依据的原则。简言之，国家政策就是国家政权机关为其政党、社会团体和公民制定的行为规范。
国家政策与国家法律虽具有许多相同之处，但也有不同之点。相同之处在于他们都是一种行为规范。不同之点在于法律较之政策具有更大的强制性和稳定性，它以国家政权为后盾，一切违法的行为都要受到相应法律的制裁；而政策较之法律则具有一定的时效性和灵活性，可以随着客观情况的变化及时做出相应的调整和改变。政策也不同于思想理论和观念意识。思想理论、观念意识的含义比较原则、抽象，政策则相对微观、实在，易于把握和操作。显然，国家政策主要和突出的特点就是具有较强的时效性和可操作性。
领导和管理的实践表明：国家政策的作用具有两面性。凡符合客观实际情况并代表和反映广大人民利益、意愿的政策，贯彻执行起来就比较容易；反之，凡不符合实际的政策，则会阻碍甚至严重破坏经济和社会高速和谐的发展，贯彻落实起来就相对困难。如，我们党和国家在党的十一届三中全会前后实行的政策不同，其结果截然相反。
实践同时表明：国家政策对于宪法和法律，是一个必要而有益的补充。如果没有宪法和法律，或者不严格遵守宪法和法律，国家和社会就难以持久和谐有序地发展前进；然而，如果没有政策，或者不严格遵守和执行国家的政策，国家和社会就不能与时俱进地变革和发展。实践还表明：政策是思想理论和观念意识的具体化，即具体表现形式。无论多么先进的思想理论和观念意识，只有转化转变成科学合理的政策后，才能有效地发挥其积极的促进作用；否则，它只能是一些空想和一纸空文，很难成为干部群众的实际行动。因此，党和国家对经济社会发展中不断出现的各种新情况新问题，及时提出和制定正确而科学的政策，是建设现代化法制国家的重要内容和组成部分，是贯彻落实科学发展观的具体行动和表现，是促进国家和社会持续、高效、稳定、和谐发展的法制保证。
二、国家政策应由谁来制定
无论是从政治学的角度还是法学的角度乃至各个先进发达国家的实践情况看，对国家和社会事务提出治理意见和建议，是政党的职责和权力，也是各政党争取和赢得人民群众支持拥护的重要方式和途径。这些意见或建议一般被称作政治主张或政策建议。当政党的政治主张或政策建议经过国家政权机关和法定程序讨论通过后，就转变成为国家的意志，即法律或政策。也就是说，提出政治主张和政策建议是政党的职权和义务，而政策的确定、颁布和实施则是国家政权机关的职责和权力。
但是，当下仍有不少专家学者认为：提出和制定政策是政党的职能和权限，也就是说政策是政党的专利和产物；制定和修改法律是国家的权力和义务，即法律是国家意志的反映和产物。这种观点从形式上看，把党和国家的职能、权限划分得一清二楚，而在实际上却将它们混淆得一塌糊涂。对此，我们试作如下分析：首先，政党制定政策，是各政党都可以制定呢还是只有执政党可以而参政党不行？如果各政党都可以制定国家政策，那么各政党提出的那些相互不同甚至截然相反的政策，又如何去调适和规范国家社会各方面的关系和事务？如果只有执政党可以制定政策而参政党不行，又如何理解和把握各政党间肝胆相照、荣辱与共的关系？其次，党的政策与国家政策之间的关系又当如何理解和处理？如果将执政党的政策就等同于国家的政策，那么党国不分、党政一体的问题就可能永远无法根治；反之，如果两者不一致，则又会产生政出多门，相互不一致不协调的问题，从而使管理者无所适从、党政干部间的矛盾无中生有，而且无人能解，无方可解。再次，还会使党的政策与国家法律之间也产生出许多无法解释和解决的问题。如，用党的政策调适和规范国家社会各方面的关系有无法律依据？如果没有，那么各级领导干部贯彻执行党的政策是属于法制行为呢还是属于党治、人治的行为？如果可以，那么是党的政策从属服从于国家的法律呢还是国家的法律从属服从于党的政策呢？问题仍然是，究竟是党的权力大还是国家的法律大的老问题。上述分析说明：制定政策的主体只能是国家而不能是政党；所谓“党的政策”，其实质应当是也只能是党的政治主张或政策建议，这些政治主张、政策建议只有经过国家政权机关的讨论通过才能转化为国家的法律或政策。否则，它只能作为政治主张或政策建议存在。如果把党作为制定政策的主体，那么各政党之间尤其是执政党与国家政权之间，其职能和权限就根本无法理顺和划清，党国不分、以党代政的问题就永远不能彻底解决。
三、我国制定国家政策的有关情况和问题
我国目前在制定国家政策方面存在的突出问题主要有三个方面：一是在思想观念方面，党国不分、党政一体的意识仍然十分浓厚。主要表现为，迄今为止，我国没有任何法律或文件，对党的政策和国家政策的含义以及两者间的关系做过明确的界定和阐释，常常是将党和国家并列通用。如关于“党和国家的领导制度”、“党和国家的路线、方针和政策”等用语，可谓随处可见。二是在实践方面，制定国家政策的主体多元化问题十分严重。具体表现是，在人大、国务院制定颁布国家政策的同时，党中央也在制定颁布国家的政策，乃至党中央和国务院的各个部门都能制定和颁布国家政策。制定国家政策的主体多元化导致的后果是，对同一问题实行的政策前后之间缺乏有机的联系，对不同问题采取的政策相互之间缺少必要沟通协调，也就是我们通常所说的政策不科学、不合理、不配套。三是适应市场经济发展要求的新政策的制定严重滞后。改革开放以来，在思想理论和观念意识方面，新名词新概念可谓层出不穷、日新月异，而有效解决不断出现的新情况新问题的政策措施却严重不足。当前社会各方面矛盾的增多和加剧与之有很大关系。
在制定和执行国家政策方面存在的党国不分、以党代政问题的产生和形成原因很多，但主要有两个方面：一是历史的原因。1949年以前，我们党长期处于地下党和革命党的境地，是党缔造了人民军队，创建了革命根据地的政权，没有党的领导便没有这一切。遵义会议后特别是延安整风之后，逐步形成了党领导一切就是由党决定一切、指挥一切，甚至由党的领袖对一些重大问题做出最后决定的领导方式。党国不分、党政一体的领导方式在当时不仅不构成问题，并且成为中国革命能够从胜利走向胜利的重要原因和宝贵经验。这一经验深深地影响了一代又一代共产党人，以至于在“文化大革命”那样的惨祸发生40年后的今天，人们仍然无法彻底摆脱它的影响。二是现实有关法规的原因。一方面，党章规定：“党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策。”这表明党自己赋予了自己制定政策的权力，然而宪法在任何部分都没有赋予政党制定政策的职权，因而贯彻执行政策也就只能归于以党治国的行列。另一方面，在宪法中也没有把制定国家政策的职能和权限赋予人大或国务院，而我们的许多政策又都称之为国家政策。显然，党章和宪法在有关谁来制定国家政策的规定方面存在着一定的缺陷，应当予以改进和完善。
(作者单位：中共中央党校培训部)
责任编辑 余 岩
[关键词] 党的政策； 国家政策； 党政职能划分； 现代法制国家
[中图分类号] D0 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）05-0029-02
从理论上弄清楚说明白“政策”在建设现代化社会主义法制国家中的地位和作用，对于促进我国法制化建设水平的提高具有重要的意义。
一、什么是国家政策
现代汉语词典对政策解释是：国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。准则，词典解释为言论、行动等所依据的原则。简言之，国家政策就是国家政权机关为其政党、社会团体和公民制定的行为规范。
国家政策与国家法律虽具有许多相同之处，但也有不同之点。相同之处在于他们都是一种行为规范。不同之点在于法律较之政策具有更大的强制性和稳定性，它以国家政权为后盾，一切违法的行为都要受到相应法律的制裁；而政策较之法律则具有一定的时效性和灵活性，可以随着客观情况的变化及时做出相应的调整和改变。政策也不同于思想理论和观念意识。思想理论、观念意识的含义比较原则、抽象，政策则相对微观、实在，易于把握和操作。显然，国家政策主要和突出的特点就是具有较强的时效性和可操作性。
领导和管理的实践表明：国家政策的作用具有两面性。凡符合客观实际情况并代表和反映广大人民利益、意愿的政策，贯彻执行起来就比较容易；反之，凡不符合实际的政策，则会阻碍甚至严重破坏经济和社会高速和谐的发展，贯彻落实起来就相对困难。如，我们党和国家在党的十一届三中全会前后实行的政策不同，其结果截然相反。
实践同时表明：国家政策对于宪法和法律，是一个必要而有益的补充。如果没有宪法和法律，或者不严格遵守宪法和法律，国家和社会就难以持久和谐有序地发展前进；然而，如果没有政策，或者不严格遵守和执行国家的政策，国家和社会就不能与时俱进地变革和发展。实践还表明：政策是思想理论和观念意识的具体化，即具体表现形式。无论多么先进的思想理论和观念意识，只有转化转变成科学合理的政策后，才能有效地发挥其积极的促进作用；否则，它只能是一些空想和一纸空文，很难成为干部群众的实际行动。因此，党和国家对经济社会发展中不断出现的各种新情况新问题，及时提出和制定正确而科学的政策，是建设现代化法制国家的重要内容和组成部分，是贯彻落实科学发展观的具体行动和表现，是促进国家和社会持续、高效、稳定、和谐发展的法制保证。
二、国家政策应由谁来制定
无论是从政治学的角度还是法学的角度乃至各个先进发达国家的实践情况看，对国家和社会事务提出治理意见和建议，是政党的职责和权力，也是各政党争取和赢得人民群众支持拥护的重要方式和途径。这些意见或建议一般被称作政治主张或政策建议。当政党的政治主张或政策建议经过国家政权机关和法定程序讨论通过后，就转变成为国家的意志，即法律或政策。也就是说，提出政治主张和政策建议是政党的职权和义务，而政策的确定、颁布和实施则是国家政权机关的职责和权力。
但是，当下仍有不少专家学者认为：提出和制定政策是政党的职能和权限，也就是说政策是政党的专利和产物；制定和修改法律是国家的权力和义务，即法律是国家意志的反映和产物。这种观点从形式上看，把党和国家的职能、权限划分得一清二楚，而在实际上却将它们混淆得一塌糊涂。对此，我们试作如下分析：首先，政党制定政策，是各政党都可以制定呢还是只有执政党可以而参政党不行？如果各政党都可以制定国家政策，那么各政党提出的那些相互不同甚至截然相反的政策，又如何去调适和规范国家社会各方面的关系和事务？如果只有执政党可以制定政策而参政党不行，又如何理解和把握各政党间肝胆相照、荣辱与共的关系？其次，党的政策与国家政策之间的关系又当如何理解和处理？如果将执政党的政策就等同于国家的政策，那么党国不分、党政一体的问题就可能永远无法根治；反之，如果两者不一致，则又会产生政出多门，相互不一致不协调的问题，从而使管理者无所适从、党政干部间的矛盾无中生有，而且无人能解，无方可解。再次，还会使党的政策与国家法律之间也产生出许多无法解释和解决的问题。如，用党的政策调适和规范国家社会各方面的关系有无法律依据？如果没有，那么各级领导干部贯彻执行党的政策是属于法制行为呢还是属于党治、人治的行为？如果可以，那么是党的政策从属服从于国家的法律呢还是国家的法律从属服从于党的政策呢？问题仍然是，究竟是党的权力大还是国家的法律大的老问题。上述分析说明：制定政策的主体只能是国家而不能是政党；所谓“党的政策”，其实质应当是也只能是党的政治主张或政策建议，这些政治主张、政策建议只有经过国家政权机关的讨论通过才能转化为国家的法律或政策。否则，它只能作为政治主张或政策建议存在。如果把党作为制定政策的主体，那么各政党之间尤其是执政党与国家政权之间，其职能和权限就根本无法理顺和划清，党国不分、以党代政的问题就永远不能彻底解决。
三、我国制定国家政策的有关情况和问题
我国目前在制定国家政策方面存在的突出问题主要有三个方面：一是在思想观念方面，党国不分、党政一体的意识仍然十分浓厚。主要表现为，迄今为止，我国没有任何法律或文件，对党的政策和国家政策的含义以及两者间的关系做过明确的界定和阐释，常常是将党和国家并列通用。如关于“党和国家的领导制度”、“党和国家的路线、方针和政策”等用语，可谓随处可见。二是在实践方面，制定国家政策的主体多元化问题十分严重。具体表现是，在人大、国务院制定颁布国家政策的同时，党中央也在制定颁布国家的政策，乃至党中央和国务院的各个部门都能制定和颁布国家政策。制定国家政策的主体多元化导致的后果是，对同一问题实行的政策前后之间缺乏有机的联系，对不同问题采取的政策相互之间缺少必要沟通协调，也就是我们通常所说的政策不科学、不合理、不配套。三是适应市场经济发展要求的新政策的制定严重滞后。改革开放以来，在思想理论和观念意识方面，新名词新概念可谓层出不穷、日新月异，而有效解决不断出现的新情况新问题的政策措施却严重不足。当前社会各方面矛盾的增多和加剧与之有很大关系。
在制定和执行国家政策方面存在的党国不分、以党代政问题的产生和形成原因很多，但主要有两个方面：一是历史的原因。1949年以前，我们党长期处于地下党和革命党的境地，是党缔造了人民军队，创建了革命根据地的政权，没有党的领导便没有这一切。遵义会议后特别是延安整风之后，逐步形成了党领导一切就是由党决定一切、指挥一切，甚至由党的领袖对一些重大问题做出最后决定的领导方式。党国不分、党政一体的领导方式在当时不仅不构成问题，并且成为中国革命能够从胜利走向胜利的重要原因和宝贵经验。这一经验深深地影响了一代又一代共产党人，以至于在“文化大革命”那样的惨祸发生40年后的今天，人们仍然无法彻底摆脱它的影响。二是现实有关法规的原因。一方面，党章规定：“党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策。”这表明党自己赋予了自己制定政策的权力，然而宪法在任何部分都没有赋予政党制定政策的职权，因而贯彻执行政策也就只能归于以党治国的行列。另一方面，在宪法中也没有把制定国家政策的职能和权限赋予人大或国务院，而我们的许多政策又都称之为国家政策。显然，党章和宪法在有关谁来制定国家政策的规定方面存在着一定的缺陷，应当予以改进和完善。
(作者单位：中共中央党校培训部)
责任编辑 余 岩