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“假如让我决定，应该有一个无报纸的政府，还是有一个无政府的报纸，我将毫不踌躇地选择后者。” 美利坚合众国的缔造者之一托马斯·杰斐逊曾如此断言。但是，如果新闻出版业的腐败更甚于政府的腐败呢？如今，现代民主的起源地和代表者英国正日渐变得焦躁不安：自默多克新闻集团的窃听丑闻、BBC丑闻持续发酵以来，现代民主的重要体现——言论自由，渐成争论的焦点。当代表着英国乃至西方言论自由的BBC开始丧失其话语权，开始受到人们质疑的时候，英国引以为豪的新闻自由开始展露出让人失望的一面，浸入西方民众骨髓的价值观也日益受到挑战。于是英国三大党终于达成协议，决定建立一个更加严厉的新闻监管机构。长久以来高居于庙堂之上的英国报业媒体界顿时翻了天……
——编者手记
3月18日，英国三大政党——保守党、自由民主党和工党就报业媒体监管改革达成新的协议。这是政界、窃听案受害者压力集团和媒体界几个月的争论、谈判和妥协的结果。根据这份协议，一个号称“史上最为严格的”报业媒体监管制度即将建立，其核心是设立一个比以前更为严厉的监管机构。对此，政界基本上持欢迎态度，首相卡梅伦说，这一新规将确保报业媒体更好地运作，同时又避免了出台有可能限制英国传统上一贯珍视的新闻出版言论自由的新闻法。受害者压力集团也对协议的达成给予肯定，不过他们也表示，要切实保护公众权利不再遭受媒体侵害仍然任重而道远。媒体方面，每日邮报集团、电讯传媒集团和国际新闻公司发表联合声明，称他们还需要一点消化的时间，再来回应新协议中所包含的那些争议极大的问题。然而整体来说，英国报业媒体对这份新监管协议表达出的是巨大的悲观失望乃至愤怒的情绪。
历史总是相似
太阳底下无新事。英国的“新闻申诉委员会”（Press Complaints Commission）的成立背景与现在拟议中的这个新监管机构几乎如出一辙。“新闻申诉委员会”的前身是成立于20世纪中叶的“新闻理事会”（Press Council），后者作为一个报纸新闻业的自律组织也是为了保持高水准的新闻职业道德和促进新闻自由而建立的。然而，到了上世纪80年代，发生了少数报刊从业人员违背新闻职业道德的丑闻，严重损害了新闻媒体的社会声誉。“新闻理事会”的行业自律作用遭到质疑，同时有议会议员提出应专门立法保护公民的隐私权，并成立具有法定地位的新闻委员会来作为执法机构。随后，英国政府指定了一个专门委员会调研有关问题，该委员会在1990年6月提出报告，建议成立新的“新闻申诉委员会”以解决其行业自律问题。“新闻申诉委员会”是非法定的行业自律性组织，看起来似乎是报纸新闻界独立解决自身问题的最后机会。因为根据这个报告，如果“新闻申诉委员会”在18个月的观察期内不能发挥应有作用，则政府就要设立专门处理对报刊投诉的法定部门。这样，政府对报纸新闻界的干预就将超出传统的界限。英国报业牢牢把握住了这次机会。在1991年初迅速组建了由十名非媒体人士和七名媒体人士组成的“新闻申诉委员会”，由各媒体出资运作，负责贯彻由全国报刊总编辑共同起草的新闻记者和编辑行为准则，并受理社会公众因受到媒体的不公正对待而提起的申诉。该委员会最大的作用在于能够以较低的成本和较快捷的速度处理报业媒体与社会公众之间的纠纷，在双方对簿公堂之前把矛盾提前化解。故此，“新闻申诉委员会”在观察期之后得以延续下来，成为防止政府权力直接侵入新闻自由领域的隔离带，以及缓解媒体新闻自由权利与社会公众个人权利之间的冲突的减震器。
然而不幸的是，20年后，历史再度重演。2011年，《世界新闻报》窃听众多名人、政治家、军人、甚至伦敦地铁爆炸案遇难者家属的电话等一系列丑闻曝光，震惊了整个社会，英国报业媒体再度遭遇严重的信任危机，“新闻申诉委员会”的行动迟缓和软弱无力也成为众相指责的焦点。窃听门丑闻又一次激发了社会各界对媒体自由和媒体监管的广泛争论。英国大法官列文森授命对“窃听门”丑闻进行了长达9个月的调查，举行了600多场听证会，并于2012年11月公布了他的调查报告。“列文森报告”建议对英国的报业媒体监管机制进行彻底改革，通过立法设立一个独立的媒体监管机构。这意味着报业媒体的行业自律已经不被信任，而必须通过他律来规范其行为。执政联盟的第二大党自由民主党和反对党工党都对列文森报告表示支持。但是，由于英国从来没有专门的法律规章制约报纸刊登的内容，保守党党魁、首相卡梅伦对列文森报告持保留意见，强调必须在报业媒体监管立法这件事情上谨慎再谨慎。经过四个多月的政治拉锯战之后，最终的妥协方案是：维持报业媒体的自我监管，同时通过皇室特许状（Royal Charter）使取代了“新闻申诉委员会”的新监管机构具有更大的独立性和权威，有权对违规媒体处以100万英镑以下的罚款，并可以在必要的情况下展开调查。此前，“新闻申诉委员会”虽然负责受理申诉，却不能进行独立调查，只能进行调解，调解不成则做出正式仲裁判决，可是其仲裁并无强制力，它也无权对报纸罚款或阻止其刊登某新闻，更无权制裁不与其合作的编辑和记者。与此相比，新监管机构显然更加有力。而且，由于工党、自由民主党和受害者压力集团都曾担心皇家特许状有可能逐渐遭到内阁大臣们的修改或废除，最后的三党协议中还加上了这样的内容：只有议会上下两院都达到三分之二的多数票才能修改或废除关于报业媒体监管机构的皇家特许状。尽管这个新的监管机构有了皇家特许状的保障，但仍然没有改变一个基本事实，那就是：它本质上还是一个媒体自治机构，而英国也仍然不会有专门针对报业媒体的法律。
报业与广播电视两种媒体的不同待遇
英国在媒体内容监管方面，对于报业媒体和广播电视媒体采取了截然不同的做法。对报业媒体，政府的传统做法是不直接干涉，也从来没有专门为此立法，主要依靠行业自律；但对广播电视媒体的管理则要严格很多，不仅议会通过了专门的法案（如广播电视法案、通信法案），而且政府也依法设立了许多专门的监管机构，如独立电视委员会、无线管理局、BBC理事会、通信管理局等。之所以存在这种差别，一个原因是，相对于报纸而言，无线电广播和电视广播都属于新生事物，且具有显而易见的重要而广泛的影响，所以它们在诞生之初就被敏感的政府纳入直接监管之下。而报业的新闻自由传统由来已久，而且是经过与政府长期斗争的结果，后来的政府如要横加干涉，则会被认为是侵犯了英国人视为弥足珍贵的言论和出版自由权利，因此政治家们通常会非常小心地不去触碰这根敏感的神经。 不过，没有专门的报业媒体监管法律并不代表新闻报道不需要遵循任何法律规定。事实上，报业媒体的新闻报道经常会受到保护公民权利的各种法律的约束。合法与不合法是他们最为关注的事情之一。例如，保护公民名誉权的法律就经常让报业媒体吃上官司。一旦媒体被控告的诽谤罪名成立，将会面临巨额赔偿的惩罚。但是，也有不少人为吃上这类官司的媒体鸣不平，认为媒体有满足公众知情权和舆论监督的社会责任。为了平衡公民的名誉权和媒体的言论自由权，英国的法律也为媒体赋予了针对名誉损害索赔的抗辩权。另一类报业媒体诉讼的焦点问题就是公民个人隐私权屡遭侵犯。《世界新闻报》的窃听门丑闻恰恰就是一个典型案例。由于媒体的过度商业化，为了爆猛料吸引眼球，本着“新闻就是某些人不愿让人知道的事情”的报道原则，一些报业媒体侵犯公民个人隐私的现象愈演愈烈，成为公众诟病的焦点。隐私权虽然是英国人观念中天赋自由权利的固有内容，但目前尚没有一部专门的《隐私权法》，有关隐私权保护的法律规定散见于各种其他法律中，如《数据保护法》、《信息法》等。这大概与隐私权本身概念含混、内涵庞杂、难以界定有关，而也正是因为这个原因，媒体的报道自由与公民的隐私保护之间的矛盾才成为报业媒体监管的老大难问题。
尽管窃听门丑闻的曝光令人惊呼报业媒体的胆大妄为竟到了这种难以想象的地步，但这仍不足以让政府下定决心要专门为报业媒体监管立法。当然，一个解释是，卡梅伦认为立法是一个程序冗长繁复旷日持久的过程，不能立竿见影地解决问题。而且，报业监管立法还可能由于阻力太大而最终失败。因此，他选择通过英国王室直接授权生效的皇家特许状来设立一个强有力的监管机构。
皇家特许状
皇家特许状是英国国王特权的一部分，它是由国王颁发的正式文件，可以授予个人或法人团体以某种权利或权力，并具有永久效力。据统计，英国国王迄今为止共颁发过980多个皇家特许状，其中大约750个仍然有效。皇家特许状通常用来创建城市、大学以及其他各种法人机构。这种传统起源于中世纪，因为那个时候国王名义上是本国一切财产和公共权力的所有者，只有经过他的特许，才能创建具有得到认可的合法权利和特权的法人团体。像剑桥大学、东印度公司、英国皇家学会、英格兰银行、英国广播公司等都是基于皇家特许状而建立并享有相应权利的。比如，过去，大多数英国大学都是基于皇家特许状才有权为学生授予学位的。皇家特许状曾经是创建法人团体的惟一有效途径，当然今天早已不是这样，但它仍然是其中一种重要的方式。对皇家特许状的修改需要政府的批准。
设立报业监管新机构的皇家特许状将是英国国王最新颁发的特许状。这个新监管机构作为一个独立于政府和新闻界的法人组织，允许报业媒体自愿加入，也就是自愿接受其监管。为了鼓励媒体接受其监管，这次的监管协议规定，如果媒体未加入该监管组织，一旦在有关侵权的民事诉讼中败诉，对其所收的罚金要大大超过对那些已接受其监管的媒体的罚金水平。
需要注意的是，皇家特许状并不是法律，但它却具有类似于法律的权威。而且在程序上，对政府来说，申请一张皇家特许状要比在议会通过一项法案更加容易并且快捷。不过，大概最重要的是，对因窃听案引发的报业监管信任危机而言，皇家特许状的解决方案虽然比立法的解决方案看上去更为保守，但却拥有一个最大的优势——它使当局能够在很大程度上避免遭受“政府管制新闻”、“国家干涉言论出版自由”之类的指责。而这种指责往往具有极大的意识形态杀伤力。
监管改革：关乎民主，更关乎自由
在这场报业监管改革论争中，有一种声音称，如果通过某种新闻法来实现对报业媒体的监管，则会使英国民主蒙受阴影。有人可能会对这种说法感到不解。因为英国《新政治家》杂志的最新民意调查显示，超过70%的英国民众希望政府能建立一个有法律实权的独立媒体监管机构。这不正是表明，通过立法来监管报业媒体是民主的呼声吗？怎么又会使民主蒙受阴影呢？要解释清楚这一点，有必要回溯到英国新闻传播史的源头。
英国新闻媒体的发展与17世纪内战和光荣革命后君主立宪政治以及政党政治的发展是同步的。在政党竞争的民主政治中，人们逐渐明确了一个观念，那就是新闻媒体（最初就等同于报业媒体）是公众获取信息和意见的主要渠道，对于公民个人来说，参与公共生活，选举政治代表和领导人，发表政治见解，判断政策的优劣得失，都离不开必要的信息，也就是离不开报业媒体的服务。显然，要让媒体所提供的信息能够是多元的、充分的和透明的，政府就要为媒体自由竞争创造有利的环境，并尽可能减少对其刊载内容的干涉和限制。公众有了充分的信息，民主政治才有可能健康地运行。
不过，英国的民主是自由主义民主，它虽然也把民主本身视为某种价值，但相比之下，自由是更高的价值。对于自由的实现来说，民主只是一种手段，而当民主与自由发生冲突的时候，对自由的考虑要优先于对民主的考虑。这也是为什么这次报业监管改革协议最终还是顶住了民众舆论的压力，使最后的妥协方案能够避免伤及英国言论出版自由的传统。
英国十九世纪法学大家戴雪曾指出，言论出版自由是英国人书写或谈论公私事务的权利，仅以陪审团裁定不构成诽谤为限。英国法律从未承认新闻报纸有何特殊利益或特殊地位，所以不会针对它们专门出台法律加以监管。报业言论自由与公民个人言论自由同等对待，都只受普通法律的约束。根据这一结论，英国的出版言论自由有两个核心特征：第一是不受检查，第二是不受特别法庭审判。显然在戴雪看来，出版无需执照，出版前不受任何内容审查，不过是一个普通原理在出版业的应用而已，这个普通原理就是无罪推定原则：除非被证明违法，否则一个人不应受任何刑罚。戴雪说，不能无端限制报纸的出版，恰如不能无端制止一个人写信和发信是一样的道理。
关于言论出版自由权利，英国哲学家密尔在《论自由》中的辩护更加有力。密尔特别强调了当民主与自由相冲突的时候，必须捍卫言论出版自由的重要性。密尔假定在某个时候政府与人民是完全合一的，也就是政府完全代表了人民的心声，在这个时候，似乎政府就可以人民的名义来行使压制言论出版自由的权力了。但是，密尔大声疾呼：“我所拒绝承认的却正是人民运用这种压力的权利，不论是由他们自己来运用或者是由他们的政府来运用。这个权力本身就是不合法的。最好的政府并不比最坏的政府更有资格来运用它。迎合公众的意见来使用它与违反公众的意见来使用它相比，是同样有害的，又或者是更加有害的。”这是因为历史经验表明，我们永远不能确定我们所力图压制的言论或意见一定是谬误的；而且即便是谬误的意见，让它表达出来也比事先把它压制下去要更有益，因为真确的意见若不时常遭到相反意见的挑战和质疑就不容易保持生机与活力，而易沦为僵死的教条。
英国人关于言论出版自由（新闻自由是其中的一种）的信念正是奠立在如戴雪和密尔所阐述的理论基础之上的。这种观念的力量具有无与伦比的政治影响力。英国报业是如此珍视这种新闻自由的传统，以至于他们反对任何实质性的政府监管。于是，我们也就不难理解，当新的报业媒体监管协议出台后，英国报纸大都对其大加鞭笞，用“终结长达318年的新闻自由”、“危险”、“凄惨”、“极权主义”等让人心惊肉跳的字眼来表达自己的不满和抗议。在他们看来，窃听案所反映出来的报业媒体职业道德危机确实很严重，监管改革也势在必行，但是如果用政府权力直接干预新闻自由则无异于饮鸩止渴，是用一个更大的恶去防治一个较小的恶。正是出于对新闻自由的意识形态信仰，他们坚信正确的解决方案仍然在于某种强化的媒体自我监管。不过，我们从局外人的视角观察，笔者认为英国报业也大可不必过度渲染他们的不满情绪，因为这次的监管改革协议从根本上来说，并没有越过他们一直警视的言论出版自由的红线，这样的紧箍儿戴上也无妨。
——编者手记
3月18日，英国三大政党——保守党、自由民主党和工党就报业媒体监管改革达成新的协议。这是政界、窃听案受害者压力集团和媒体界几个月的争论、谈判和妥协的结果。根据这份协议，一个号称“史上最为严格的”报业媒体监管制度即将建立，其核心是设立一个比以前更为严厉的监管机构。对此，政界基本上持欢迎态度，首相卡梅伦说，这一新规将确保报业媒体更好地运作，同时又避免了出台有可能限制英国传统上一贯珍视的新闻出版言论自由的新闻法。受害者压力集团也对协议的达成给予肯定，不过他们也表示，要切实保护公众权利不再遭受媒体侵害仍然任重而道远。媒体方面，每日邮报集团、电讯传媒集团和国际新闻公司发表联合声明，称他们还需要一点消化的时间，再来回应新协议中所包含的那些争议极大的问题。然而整体来说，英国报业媒体对这份新监管协议表达出的是巨大的悲观失望乃至愤怒的情绪。
历史总是相似
太阳底下无新事。英国的“新闻申诉委员会”（Press Complaints Commission）的成立背景与现在拟议中的这个新监管机构几乎如出一辙。“新闻申诉委员会”的前身是成立于20世纪中叶的“新闻理事会”（Press Council），后者作为一个报纸新闻业的自律组织也是为了保持高水准的新闻职业道德和促进新闻自由而建立的。然而，到了上世纪80年代，发生了少数报刊从业人员违背新闻职业道德的丑闻，严重损害了新闻媒体的社会声誉。“新闻理事会”的行业自律作用遭到质疑，同时有议会议员提出应专门立法保护公民的隐私权，并成立具有法定地位的新闻委员会来作为执法机构。随后，英国政府指定了一个专门委员会调研有关问题，该委员会在1990年6月提出报告，建议成立新的“新闻申诉委员会”以解决其行业自律问题。“新闻申诉委员会”是非法定的行业自律性组织，看起来似乎是报纸新闻界独立解决自身问题的最后机会。因为根据这个报告，如果“新闻申诉委员会”在18个月的观察期内不能发挥应有作用，则政府就要设立专门处理对报刊投诉的法定部门。这样，政府对报纸新闻界的干预就将超出传统的界限。英国报业牢牢把握住了这次机会。在1991年初迅速组建了由十名非媒体人士和七名媒体人士组成的“新闻申诉委员会”，由各媒体出资运作，负责贯彻由全国报刊总编辑共同起草的新闻记者和编辑行为准则，并受理社会公众因受到媒体的不公正对待而提起的申诉。该委员会最大的作用在于能够以较低的成本和较快捷的速度处理报业媒体与社会公众之间的纠纷，在双方对簿公堂之前把矛盾提前化解。故此，“新闻申诉委员会”在观察期之后得以延续下来，成为防止政府权力直接侵入新闻自由领域的隔离带，以及缓解媒体新闻自由权利与社会公众个人权利之间的冲突的减震器。
然而不幸的是，20年后，历史再度重演。2011年，《世界新闻报》窃听众多名人、政治家、军人、甚至伦敦地铁爆炸案遇难者家属的电话等一系列丑闻曝光，震惊了整个社会，英国报业媒体再度遭遇严重的信任危机，“新闻申诉委员会”的行动迟缓和软弱无力也成为众相指责的焦点。窃听门丑闻又一次激发了社会各界对媒体自由和媒体监管的广泛争论。英国大法官列文森授命对“窃听门”丑闻进行了长达9个月的调查，举行了600多场听证会，并于2012年11月公布了他的调查报告。“列文森报告”建议对英国的报业媒体监管机制进行彻底改革，通过立法设立一个独立的媒体监管机构。这意味着报业媒体的行业自律已经不被信任，而必须通过他律来规范其行为。执政联盟的第二大党自由民主党和反对党工党都对列文森报告表示支持。但是，由于英国从来没有专门的法律规章制约报纸刊登的内容，保守党党魁、首相卡梅伦对列文森报告持保留意见，强调必须在报业媒体监管立法这件事情上谨慎再谨慎。经过四个多月的政治拉锯战之后，最终的妥协方案是：维持报业媒体的自我监管，同时通过皇室特许状（Royal Charter）使取代了“新闻申诉委员会”的新监管机构具有更大的独立性和权威，有权对违规媒体处以100万英镑以下的罚款，并可以在必要的情况下展开调查。此前，“新闻申诉委员会”虽然负责受理申诉，却不能进行独立调查，只能进行调解，调解不成则做出正式仲裁判决，可是其仲裁并无强制力，它也无权对报纸罚款或阻止其刊登某新闻，更无权制裁不与其合作的编辑和记者。与此相比，新监管机构显然更加有力。而且，由于工党、自由民主党和受害者压力集团都曾担心皇家特许状有可能逐渐遭到内阁大臣们的修改或废除，最后的三党协议中还加上了这样的内容：只有议会上下两院都达到三分之二的多数票才能修改或废除关于报业媒体监管机构的皇家特许状。尽管这个新的监管机构有了皇家特许状的保障，但仍然没有改变一个基本事实，那就是：它本质上还是一个媒体自治机构，而英国也仍然不会有专门针对报业媒体的法律。
报业与广播电视两种媒体的不同待遇
英国在媒体内容监管方面，对于报业媒体和广播电视媒体采取了截然不同的做法。对报业媒体，政府的传统做法是不直接干涉，也从来没有专门为此立法，主要依靠行业自律；但对广播电视媒体的管理则要严格很多，不仅议会通过了专门的法案（如广播电视法案、通信法案），而且政府也依法设立了许多专门的监管机构，如独立电视委员会、无线管理局、BBC理事会、通信管理局等。之所以存在这种差别，一个原因是，相对于报纸而言，无线电广播和电视广播都属于新生事物，且具有显而易见的重要而广泛的影响，所以它们在诞生之初就被敏感的政府纳入直接监管之下。而报业的新闻自由传统由来已久，而且是经过与政府长期斗争的结果，后来的政府如要横加干涉，则会被认为是侵犯了英国人视为弥足珍贵的言论和出版自由权利，因此政治家们通常会非常小心地不去触碰这根敏感的神经。 不过，没有专门的报业媒体监管法律并不代表新闻报道不需要遵循任何法律规定。事实上，报业媒体的新闻报道经常会受到保护公民权利的各种法律的约束。合法与不合法是他们最为关注的事情之一。例如，保护公民名誉权的法律就经常让报业媒体吃上官司。一旦媒体被控告的诽谤罪名成立，将会面临巨额赔偿的惩罚。但是，也有不少人为吃上这类官司的媒体鸣不平，认为媒体有满足公众知情权和舆论监督的社会责任。为了平衡公民的名誉权和媒体的言论自由权，英国的法律也为媒体赋予了针对名誉损害索赔的抗辩权。另一类报业媒体诉讼的焦点问题就是公民个人隐私权屡遭侵犯。《世界新闻报》的窃听门丑闻恰恰就是一个典型案例。由于媒体的过度商业化，为了爆猛料吸引眼球，本着“新闻就是某些人不愿让人知道的事情”的报道原则，一些报业媒体侵犯公民个人隐私的现象愈演愈烈，成为公众诟病的焦点。隐私权虽然是英国人观念中天赋自由权利的固有内容，但目前尚没有一部专门的《隐私权法》，有关隐私权保护的法律规定散见于各种其他法律中，如《数据保护法》、《信息法》等。这大概与隐私权本身概念含混、内涵庞杂、难以界定有关，而也正是因为这个原因，媒体的报道自由与公民的隐私保护之间的矛盾才成为报业媒体监管的老大难问题。
尽管窃听门丑闻的曝光令人惊呼报业媒体的胆大妄为竟到了这种难以想象的地步，但这仍不足以让政府下定决心要专门为报业媒体监管立法。当然，一个解释是，卡梅伦认为立法是一个程序冗长繁复旷日持久的过程，不能立竿见影地解决问题。而且，报业监管立法还可能由于阻力太大而最终失败。因此，他选择通过英国王室直接授权生效的皇家特许状来设立一个强有力的监管机构。
皇家特许状
皇家特许状是英国国王特权的一部分，它是由国王颁发的正式文件，可以授予个人或法人团体以某种权利或权力，并具有永久效力。据统计，英国国王迄今为止共颁发过980多个皇家特许状，其中大约750个仍然有效。皇家特许状通常用来创建城市、大学以及其他各种法人机构。这种传统起源于中世纪，因为那个时候国王名义上是本国一切财产和公共权力的所有者，只有经过他的特许，才能创建具有得到认可的合法权利和特权的法人团体。像剑桥大学、东印度公司、英国皇家学会、英格兰银行、英国广播公司等都是基于皇家特许状而建立并享有相应权利的。比如，过去，大多数英国大学都是基于皇家特许状才有权为学生授予学位的。皇家特许状曾经是创建法人团体的惟一有效途径，当然今天早已不是这样，但它仍然是其中一种重要的方式。对皇家特许状的修改需要政府的批准。
设立报业监管新机构的皇家特许状将是英国国王最新颁发的特许状。这个新监管机构作为一个独立于政府和新闻界的法人组织，允许报业媒体自愿加入，也就是自愿接受其监管。为了鼓励媒体接受其监管，这次的监管协议规定，如果媒体未加入该监管组织，一旦在有关侵权的民事诉讼中败诉，对其所收的罚金要大大超过对那些已接受其监管的媒体的罚金水平。
需要注意的是，皇家特许状并不是法律，但它却具有类似于法律的权威。而且在程序上，对政府来说，申请一张皇家特许状要比在议会通过一项法案更加容易并且快捷。不过，大概最重要的是，对因窃听案引发的报业监管信任危机而言，皇家特许状的解决方案虽然比立法的解决方案看上去更为保守，但却拥有一个最大的优势——它使当局能够在很大程度上避免遭受“政府管制新闻”、“国家干涉言论出版自由”之类的指责。而这种指责往往具有极大的意识形态杀伤力。
监管改革：关乎民主，更关乎自由
在这场报业监管改革论争中，有一种声音称，如果通过某种新闻法来实现对报业媒体的监管，则会使英国民主蒙受阴影。有人可能会对这种说法感到不解。因为英国《新政治家》杂志的最新民意调查显示，超过70%的英国民众希望政府能建立一个有法律实权的独立媒体监管机构。这不正是表明，通过立法来监管报业媒体是民主的呼声吗？怎么又会使民主蒙受阴影呢？要解释清楚这一点，有必要回溯到英国新闻传播史的源头。
英国新闻媒体的发展与17世纪内战和光荣革命后君主立宪政治以及政党政治的发展是同步的。在政党竞争的民主政治中，人们逐渐明确了一个观念，那就是新闻媒体（最初就等同于报业媒体）是公众获取信息和意见的主要渠道，对于公民个人来说，参与公共生活，选举政治代表和领导人，发表政治见解，判断政策的优劣得失，都离不开必要的信息，也就是离不开报业媒体的服务。显然，要让媒体所提供的信息能够是多元的、充分的和透明的，政府就要为媒体自由竞争创造有利的环境，并尽可能减少对其刊载内容的干涉和限制。公众有了充分的信息，民主政治才有可能健康地运行。
不过，英国的民主是自由主义民主，它虽然也把民主本身视为某种价值，但相比之下，自由是更高的价值。对于自由的实现来说，民主只是一种手段，而当民主与自由发生冲突的时候，对自由的考虑要优先于对民主的考虑。这也是为什么这次报业监管改革协议最终还是顶住了民众舆论的压力，使最后的妥协方案能够避免伤及英国言论出版自由的传统。
英国十九世纪法学大家戴雪曾指出，言论出版自由是英国人书写或谈论公私事务的权利，仅以陪审团裁定不构成诽谤为限。英国法律从未承认新闻报纸有何特殊利益或特殊地位，所以不会针对它们专门出台法律加以监管。报业言论自由与公民个人言论自由同等对待，都只受普通法律的约束。根据这一结论，英国的出版言论自由有两个核心特征：第一是不受检查，第二是不受特别法庭审判。显然在戴雪看来，出版无需执照，出版前不受任何内容审查，不过是一个普通原理在出版业的应用而已，这个普通原理就是无罪推定原则：除非被证明违法，否则一个人不应受任何刑罚。戴雪说，不能无端限制报纸的出版，恰如不能无端制止一个人写信和发信是一样的道理。
关于言论出版自由权利，英国哲学家密尔在《论自由》中的辩护更加有力。密尔特别强调了当民主与自由相冲突的时候，必须捍卫言论出版自由的重要性。密尔假定在某个时候政府与人民是完全合一的，也就是政府完全代表了人民的心声，在这个时候，似乎政府就可以人民的名义来行使压制言论出版自由的权力了。但是，密尔大声疾呼：“我所拒绝承认的却正是人民运用这种压力的权利，不论是由他们自己来运用或者是由他们的政府来运用。这个权力本身就是不合法的。最好的政府并不比最坏的政府更有资格来运用它。迎合公众的意见来使用它与违反公众的意见来使用它相比，是同样有害的，又或者是更加有害的。”这是因为历史经验表明，我们永远不能确定我们所力图压制的言论或意见一定是谬误的；而且即便是谬误的意见，让它表达出来也比事先把它压制下去要更有益，因为真确的意见若不时常遭到相反意见的挑战和质疑就不容易保持生机与活力，而易沦为僵死的教条。
英国人关于言论出版自由（新闻自由是其中的一种）的信念正是奠立在如戴雪和密尔所阐述的理论基础之上的。这种观念的力量具有无与伦比的政治影响力。英国报业是如此珍视这种新闻自由的传统，以至于他们反对任何实质性的政府监管。于是，我们也就不难理解，当新的报业媒体监管协议出台后，英国报纸大都对其大加鞭笞，用“终结长达318年的新闻自由”、“危险”、“凄惨”、“极权主义”等让人心惊肉跳的字眼来表达自己的不满和抗议。在他们看来，窃听案所反映出来的报业媒体职业道德危机确实很严重，监管改革也势在必行，但是如果用政府权力直接干预新闻自由则无异于饮鸩止渴，是用一个更大的恶去防治一个较小的恶。正是出于对新闻自由的意识形态信仰，他们坚信正确的解决方案仍然在于某种强化的媒体自我监管。不过，我们从局外人的视角观察，笔者认为英国报业也大可不必过度渲染他们的不满情绪，因为这次的监管改革协议从根本上来说，并没有越过他们一直警视的言论出版自由的红线，这样的紧箍儿戴上也无妨。