1994年,为了推动四大国有独资商业银行改革,把政策性贷款分离出来,让四大行专门从事商业银行业务。中国组建了三家政策性银行,即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这三家银行成立以来,在支持国家重点建设、促进对外经济贸易和推动农业、农村发展等方面发挥了积极作用。但是,三家政策性银行在发展中也面临很多问题,如立法落后,定位不清,缺乏可持续发展能力,资本金短缺,公司治理结构和风险内控机制不健全等。目前,政策性银行的改革已经提上日程,党中央、国务院对政策性银行的改革高度重视,在“十一五”规划纲要中明确提出要“合理确定政策性银行职能定位,健全自我约束机制、风险调控机制和风险补偿机制”。可以说,政策性银行立法的环境已经趋于成熟。由于我国现有的政策性银行立法非常粗糙,许多基本制度构建尚未达成共识,因此对政策性银行进行立法并非一朝一夕能够完成。本文拟从政策性银行的立法原则、法律地位、监管等方面对政策性银行立法问题进行初步的探讨。本文除引言部分外,在结构和内容上主要分为四个部分:第一部分主要阐述政策性银行立法的一般问题。首先概括介绍政策性银行的特征和功能,指明政策性银行不同于一般性金融机构的特点,对政策性银行的信用中介职能、示范和诱导功能、克服“市场失灵”和“政府失灵”、异向配置资源的功能做一个简要介绍。其次,采用历史的方法,回顾了政策性银行的历史发展,对其产生、发展的理论基础进行介绍。通过对凯恩斯的国家干预学说进行阐述,指出政策性银行是市场经济发展到一定阶段的必然产物。通过对经济自由化思潮的描述,介绍了政策性银行的当代发展概况。而文章对政策性银行法在国外的发展概况和现状的介绍,则作为文章一个重要的基点,为我国政策性银行立法埋下伏笔。第二部分主要描写了我国的政策性银行立法的现状和问题。从宏观上介绍我国政策性银行立法的现状。通过对我国政策性银行立法的特点进行分析,提出了我国政策性银行立法的一些问题,如立法严重滞后、制度设计粗略、政策性银行与政府和商业银行的关系不明晰、政策性银行定位不明,一些基本制度的构建缺失等。第三部分采用比较的方法,对国外政策性银行立法进行分析。重点介绍了德国复兴信贷银行(KFW)、日本政策投资银行(DBJ)以及韩国产业银行(KDB)的立法。通过对KFW、DBJ、KDB三家政策性银行进行比较分析,得出国外政策性银行立法的特点,即立法先行、“一行一法”的立法模式、政策性银行法既是政策性银行机构组织法,又是政策性银行业务法,是对二者的有机结合与统一。第四部分作为文章的重点,在前三个部分的基础上,从五个方面提出了完善我国政策性银行立法的相关建议。第一个方面,首先分析了关于政策性银行立法模式的两种意见,一种是制定一部统一的政策性银行法,各类政策性银行在政策性银行法及各自章程的指引下运作。另一种是针对不同类型政策性银行制定各自单独的行政法规,银行章程是法规的具体和细化。文章接着从政策性银行的自身特点、发展趋势、其他国家的立法情况出发,探索我国政策性银行的立法模式,确立政策性银行应当单独立法的结论。第二个方面,对我国政策性银行法的法律原则进行分析,提出我国政策性银行立法应当遵从以下几个原则,即政府主导原则、补充性原则和中立原则、自主经营原则、适度盈利原则、原则性和规范性相统一原则等。第三个方面,对我国政策性银行的法律地位提出立法建议。文章首先概述了我国目前关于政策性银行法律地位的相关理论和法律规定,其次,对国外政策性银行法律地位相关规定做出了简要介绍。在对《韩国产业银行法》、《日本输出入银行法》、《德国复兴信贷银行法》以及我国经济发展现状进行分析的基础上,提出我国应当规定政策性银行为独立法人的结论。文章在对政策性银行目的、性质、功能进行分析的基础上,进一步提出了政策性银行应当属于公益法人的观点。同时,文章也指出,要确定我国政策性银行的法律地位,应当理顺政策性银行外部关系,包括理顺政策性银行与政府的关系、理顺政策性银行与中央银行的关系、理顺政策性银行与商业银行等金融机构的关系。第四个方面,主要阐述健全政策性银行的法人结构形式的相关建议。文章从内外两个方面构筑政策性银行的法人结构形式。从内部机制来说,主张建立股权多元化的组织形式。从外部形式来看,主张建立健全多元的、立体结构的政策性银行体系。同时,在设立分支机构时,文章以美国的复合式机构形式为例,指出应当注重效率与效益问题。第五个方面,文章谈了建立健全政策性银行的监管机制问题。文章提出,要加大对我国政策性银行的监管,首先应当规范我国政策性银行的资金来源,包括财政专项基金、中央银行再融资、社保基金、政府担保的金融债券等。文章同时指出,可以赋予某些政策性银行融通国际资金的权利,既有利于吸收利用外资,又有利于按政府意图控制引导外资使用流向,提高外资使用的宏观效益。其次,文章提出应当建立和完善政策性银行资金运用风险防范机制,包括建立健全亏损补偿机制、建立风险防范机制、优化外部环境运行机制等。文章按照学术论文写作的一般思路,按照提出问题,分析问题,解决问题的方法,通过对政策性银行历史沿革、产生背景及发展趋势的研究,分析了我国政策性银行立法的现状,提出了我国政策性银行立法所存在的问题。同时,运用比较的方法,通过与国外政策性银行立法的横向比较,得出了国外政策性银行立法的特点,为我国政策性银行立法指明了方向。然后,通过五个方面立法建议的提出和进一步阐述,勾画了政策性银行立法的基本框架。