“林张之争”反映了学界对我国现行支持产业发展的财政补贴的效果评价存在不小的争议,新能源汽车骗补等事件频发反映了产业补贴效果不甚理想,本文主要从制度分析的视角探究这种低效率补贴制度的状态、成因、影响与破解。低效率补贴制度体现在:从产业技术政策来看,财政补贴的规模较大,研发资金的落实不甚明确,研发产出与投入相对其他国家来说存在较大差距;从产业组织政策来看,扶持大企业、提高市场集中度仍然是我国历史的主流,扶持中小企业的功能性政策较多,成效微著;从产业结构政策来看,选择性干预色彩较为明显,尤其是行政性、指令性计划是主要手段,而经产业政策支持的行业发展不平衡问题比较突出,容易产生产能过剩现象,市场适应性弱;从手段上看,行政干预、直接补贴仍然是主流,且效果并不显著,会引致企业、行业发展的依赖性,难以形成市场竞争力。另外,现行产业财政补贴政策往往产生了“骗取”、“套用”等现象,不仅造成补贴资源的浪费,还会给企业的生产创新造成负面激励,最终使得产业政策偏离制定的初衷。本文在探究低效率补贴制度的成因与影响的分析框架上具有一定的创新性,主要从新制度经济学的视角提出了人际关系性、寻租性与权利限制性这三个关键因素,围绕这三个关键因素解释了我国现行补贴制度的低效率问题。具体地,由于人际关系网能够提供合作中的信任保障,而我国非人际关系是嵌入在人际关系网中发展起来的,因此我国社会交换体系本质上是属于人际关系性的,产业政策也具有人际关系化交换的特征;以财政补贴主导的产业政策由于非正式制度对正式制度的影响,以及社会报酬结构的差异而具有寻租性;我国处于权利限制秩序的状态,在该秩序中产业政策对创新与竞争的支持不足,制度适应性效率不高。通过对中国、日本、韩国、美国等国家的社会秩序与产业政策的发展规律的梳理与分析,认为美国具备了非人际关系性、寻利性与权利开放性,其产业政策往往是以市场机制为主导的,且制度具有高度的适应性效率;日本、韩国由于在影响产业政策的核心政治组织上实现了短暂的非人际关系化交换,经济实现了较为明显的增长,寻利带来的积极影响抵消了寻租的负面影响,但由于并没有全面实现非人际关系化交换,其社会秩序仍然是权利限制的,选择性产业政策后期给社会带来了腐败等遗留问题;相比之下,我国现行的以补贴为主的选择性产业政策具有明显的人际关系化交换与寻租性,组织运行的权利受限,无法实现社会经济的可持续发展,而实现其向功能性政策的转型是必由之路。因此,成功的产业政策一定具有非人际关系性、寻利性与权利开放性的特征,而失败的产业政策通常无法在核心政治组织内发展非人际关系化交换,具有严重的寻租程度与权利限制性。进一步地,本文通过对现行补贴政策的政治效率与经济效率两方面进行系统分析,验证了我国补贴制度的低效率与三个关键因素的相关性。首先,在政治效率方面,通过对政治程序的考察认识到我国人际关系化补贴产生的政企合谋导致高昂的交易成本与低效率的补贴制度。具体地:1、考察事前代表性企业隐藏产业发展能力信号,使得中央政府产生补贴资源错配行为,得到四种精炼贝叶斯纳什均衡的解,比较后发现若企业的伪装成本比较小,那么在政府不对高额补贴、或所有额度的补贴申请进行审核时,补贴制度的效率比较低;2、考察事后在“中央政府-地方政府-企业”三重委托代理关系中企业隐藏补贴使用行为导致企业“骗补”与政府“追缴”等现象产生,发现受政企合谋的影响,地方政府划拨补贴与实施追缴的政策是无效的,中央政府要使补贴使用制度有效,必须支付给地方政府与企业足量的信息租金;而补贴使用的效率取决于产业发展建设的难易程度与中央实施事后追缴的力度,在其他条件不变的情况下,如果产业建设项目规模越大,发生“骗补”后追缴的力度越严苛,则补贴使用制度效率越低。其次,在经济效率方面,从企业、产业、市场三个层面考虑市场主体的发展问题,联系三类关键因素,运用我国A股上市公司2008-2016年政府补贴数据,分析企业现行具有人际关系化交换的补贴制度对企业生产率的影响,寻租性对投资效率的影响,以及现行补贴制度的权利限制性对制度适应性效率的影响。具体地:1、在探究补贴对企业生产率的影响方面,针对当前国内财政补贴现状,把我国政府对产业发展的补贴分为人际关系化产业补贴和非人际关系化产业补贴,运用新制度经济学的相关理论建立了一个理论分析框架,旨在阐明人际关系化的补贴制度有碍国家实现社会总产值最大化的目标,并根据理论框架建立了具有无效率影响因素的随机前沿模型,同时借助Heckman样本选择模型进行稳健性分析,实证结果证明了:(1)直接补贴相较于间接补贴,对提升生产技术效率存在负面影响;(2)导致补贴无效率存在的机制主要是通过寻租实现的,而这种作用机制体现了人际关系化的补贴制度对社会发展的负面影响,政治联系作为一种“嵌入式自主”能够微妙地对这一负面机制进行矫正。2、在探究选择性补贴的寻租性与功能性补贴的寻利性时,运用固定效应、Logit与Tobit模型研究了政府补贴对企业投资决策的影响,发现选择性补贴具有明显的人际关系化交换特征;通过对企业是否具有寻租行为与政治联系的分样本检验,发现在人际关系化下,选择性补贴具有寻租性,会占用生产性资本,表现为投资不足,而功能性补贴具有寻利性,普遍易使生产投资过度;本部分研究还发现,政治联系作为一种“嵌入式自主”的治理方式,比人际关系化交换中的寻租方式更会促进企业投资;在产业层面,通过研究两类补贴的分布特征对行业结构的影响,发现选择性补贴会更大程度地降低市场竞争性;回到企业层面探寻其中的机制,通过Logit中介效应模型与交互项检验,发现前期选择性补贴由于提高了企业投资不足的概率,增加了市场份额下降的可能性,从而市场竞争性降低;然而,尽管投资不足会增加企业退市风险,但寻租下的选择性补贴会减少企业退出市场的可能性,因此,市场竞争机制易被人际关系化下的选择性补贴扰乱。3、在探究补贴对适应性效率的影响时,结合诺思对社会秩序理论的研究,通过分析我国补贴制度的性质、对企业生产率的作用机制,对我国补贴制度的配置效率与适应性效率作出判断。本部分的边际贡献在于指出了我国财政补贴制度存在配置效率与适应性效率不统一的现象。研究发现:(1)低生产率或低盈利能力的企业尽管可以受到补贴资源的较大程度影响,但实际所享有的补贴资源比较少,补贴制度存在一定的配置不平衡性;(2)与税收优惠等间接补贴制度相比,财政直接补贴具有圈层效应,即以人际关系化交换为特征,主要体现在非国有企业与低规模补贴中;(3)圈层性补贴不支持企业的创新能力发展和市场竞争程度的提升,会阻碍市场经济的发展,使得补贴制度的适应性效率低下;(4)间接补贴制度既有配置效率又有适应性效率。因此,现行的以财政补贴主导的产业政策不仅政治效率低下,还会降低企业的生产效率、投资效率,制度适应性效率不高,急需转型。本文认为产业政策制度的转型需要突破三个关键因素,即人际关系性、寻租性与权利限制性,这意味着要在社会网络中发展非人际关系,增加制度可信性,健全社会主义民主、法治;减少政府对经济的直接干预,引导社会报酬结构以激励生产性活动,增加寻利收益。首当其冲的是转变政府直接干预的方式,发展以引导型、服务型为主的功能性补贴制度。