信访制度在我国不仅是公民政治参与的重要渠道,而且是公民实现权利救济的重要途径。这项政治制度取材于我国悠久的历史文化传统,发展于新中国成立后的各个阶段,作为公民和国家政治关系的联系和纽带发挥着重要作用。信访制度设计的初衷不仅是为了广开言路发动人民群众为新生的共和国建言献策,同时也是为了落实人民政权的一切权力来自人民,受人民监督的施政理念。在建国初期国家法制体系不健全的情况下,信访制度及时地充当了保障公民权利的社会“安全阀”。但是随着改革开放的日益深入和经济的快速发展,剧烈的社会矛盾引发的各种冲突直接导致了一浪高过一浪的“信访洪流”。“信访洪流”的高涨是因为信访制度的权利救济功能被过分地强调,而其权利救济功能的实现机制又存在机构错位、程序缺失和运行不畅等诸多问题。于是在一场关于信访制度的存废争论中,信访制度终于走到了制度变革的关口。信访制度的权利救济功能究竟要不要存在?信访制度当前面临的困境如何破解?这不仅是对信访制度的思考,更是对信访权利救济功能及其实现机制的反思。本文通过对信访制度基本理论的研究,在深刻剖析信访功能的基础上,对当前信访困境进行反思,发现当前信访困境的症结就是权利救济功能的实现机制运行不畅,亟待重构。为重构这一机制,笔者试图将听证制度引入到信访制度中,构建以信访听证制度为核心的信访权利救济机制,以期对当前的信访工作有一定的指导意义。本文共四部分:第一部分信访制度的一般理论本部分从信访制度的概念着手,考察信访制度在我国的由来,从理论分类、历史渊源和法律界定三个方面分析比较了我国当前信访的主要功能是沟通功能、政治参与功能、监督功能和权利救济功能。在回顾新中国成立后信访制度的发展历史中,探讨了信访制度功能定位的历史演变和信访功能消长的原因。笔者通过相关资料的分析认识到当前信访制度已经走入了困境,并对出现这一困境的原因进行了初步、概括的分析。第二部分当前信访制度权利救济功能及实现机制解析在对信访制度的困境进行反思后,笔者发现实现权利救济已经成为信访人的主要诉求,当前信访困境的症结就在于信访的权利救济功能实现机制运行不畅,因此要破解当前的信访困境就需要从研究信访制度的权利救济功能入手,重构信访救济功能的实现机制。因此笔者从当代公共行政的发展方向出发,以公民信访权利基础为突破,分析解决了信访制度权利救济功能的法理基础、政治理论基础和社会现实根源,并深入研究了我国当前公民权利救济功能运行现状。第三部分信访权利救济功能实现机制的改革路径在综合评价对信访制度“存废”各方的观点后,笔者认为信访制度不但有其存在的合理性,而且在现阶段的历史条件下是不可或缺的。信访作为一项补充救济机制要还原到整个权利救济体系中就必须和其他权利救济制度相衔接相协调,尤其是与行政复议、行政诉讼之间的契合,更应彰显信访制度在公民权利救济体系中“法外补缺”的补漏性定位。在社会转型期,各种利益格局导致纷繁复杂的矛盾冲突,以河南沁阳为代表的各省市将听证制度引入信访权利救济功能的创新和改革为破解当前信访制度的困境提供了一个崭新的平台。本部分在诠释信访听证制度基本特征、功能的基础上,借鉴了听证制度的有益经验,分析了以信访听证制度重构信访权利救济机制的可行性和必要性。第四部分重构信访权利救济功能的实现机制信访权利救济功能的实现机制能否发挥应有的作用关键取决于信访听证制度的建构。本部分从新《信访条例》关于信访听证制度的一般规定入手,全面清理各地市对信访听证的相关规定,从而得出构建信访听证制度的基本原则。但是在分析各地对信访听证制度的建设中,笔者发现当前的信访听证制度还处于起步阶段,有些方面尚不完善。例如信访听证制度的受理范围、信访听证主持人的选定及其职权、信访听证人的选任以及如何合理设计信访听证程序等方面都亟待完善。于是笔者在分析比较各地信访听证制度的同时,也通过对域外类似制度的考察,力图在纵横比较中设计出合理的信访听证制度,以实现信访权利救济功能的重构及完善。