在政府职能公共服务理念兴起的背景下,行政机关越来越多的选择通过协议方式来进行行政管理。因此,近几十年来政府合同如雨后春笋般的出现。政府合同数量增多的同时,政府合同争议也迅速增多。但由于政府合同定性不明确,在实践中会出现政府合同纠纷无法通过诉讼方式解决的情形,这将不利于行政相对人的司法救济。这也是为什么2014年我国《行政诉讼法》修正案将土地房屋征收征用补偿协议、特许经营协议纠纷规定为行政诉讼受理的案件范围,也明确行政协议的救济途径。同时也是在立法上首次承认了行政协议的存在。经过五年的司法实践,2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件的规定》又将矿业权等国家自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房出售出租协议、政府与社会合作协议明确规定为行政协议,并将其纠纷纳入行政协议的受案范围。但在实践中除了法律明确将特定协议规定为行政协议外,还存在息讼息诉协议、项目（开发）协议、医疗保险协议、教育协议等行政机关签订的协议,但这些协议出现纠纷进入诉讼中时需要对其性质进行识别,但在司法实践中,民事庭法官与行政庭法官识别行政协议的标准不一样,这会出现同案不同判的现象。除此之外还会出现行政机关诉讼无门的现象,例如在司法实践中,征收补偿协议纠纷中,会出现由于测绘面积的错误导致多支付给相对人补偿款,导致公共利益受到损害,但行政机关既不能适用行政优益权要求相对人返还,又不能提起诉讼以不当得利要求对方返还。本文贡献和创新在于,第一,完善行政行为理论,笔者认为行政行为包括抽象行政行为、具体行政行为、行政指导行为、行政协议行为,其中行政协议行为包括行政协议的订立、履行、变更、终止、解除等。第二,提出政府合同概念,笔者认为政府合同是指行政机关签订的合同,既包括行政协议又包括民事合同。第三,重新定义行政协议概念。行政协议是指行政主体与相对人达成的直接关乎公民利益或国家利益的合意。第四,优化行政协议非诉解决机制。建立有效的协商机制,明确规定政府决定征收征用时,要听取多数人的意见,并由当地人大常委会监督。;完善行政诉讼诉前调解制度。扩大行政诉讼诉前调解的范围,建立调解员遴选制度,明确规定调解程序。;增加行政仲裁的特殊制度。制定行政协议仲裁的特殊规则,对行政协议的仲裁进行公开,由当地人大常委会监督防止损害公民生存利益或国家重大利益、建立仲裁陪审员制度。