1994年分税制改革迈出了规范政府间财政分配关系的重要步伐，对我国财政收支产生了重要影响。虽然财政收入“两个比重”的矛盾得到很好的解决，但与此相伴随的县乡财政困难却成为实践中的难题。县乡财政困难表面上看是财政收入不足造成的，但深入分析地方政府行为发现，县乡财政困难和地方政府行为及其造成的财政风险紧密相连，使县乡财政困难成为或即将成为一种普遍现象。 从县乡财政运行的一般角度看，县乡财政预算内收入主要依托于小而分散且征收难度较大的税种收入，而且由于县乡政府与上级政府之间收入划分缺乏明确性，使得县乡财政收入长期以来依赖于缺乏监督的预算外甚至制度外收入。随着农业税的取消和税费改革的推行，再加上政府间财政转移支付制度缺乏规范性，县乡财政收入往往不能满足其广泛的供给职能，而造成表现为公共产品供给不足的财政困难。然而，财政困难的形成不仅与分税制改革的不彻底相关，还表现为由于政府职能的扩张而导致的公共融资机制缺失、公共支出的“集中”、公共决策机制的扭曲等原因而形成的政府收支的失调有重要关系，而这些正是因为政府或者说政府官员自利行为造成的。 公共经济学对财政问题的研究从来就没有排除政府行为的作用。我国地方政府行为往往体现出最高党政领导的个人行为和个人偏好，而这些个人的行为与官员的晋升机制存在着紧密的关系。这也是地方政府财政活动和个人的晋升追求紧密相连的原因。本文从软预算约束和逆向软预算约束的角度对政府财政活动进行了分析，认为，正是政府官员的行为使本有的财政困难中包含了隐匿的财政风险，使财政的正常运行中包含了财政风险的因素。而这些财政风险不仅会造成或加剧财政困难，还可能造成“上逼”效应而影响整体财政运行的稳定性。 本文认为，解决县乡财政困难，不能单着眼于“乡财县管”、“强县扩权”“省直管县”等具体措施，应该着眼于防范和化解财政风险，从民主财政入手，规范官员的激励机制，加强对政府的监督，在此基础上对财政收支关系、政府间财政关系进行调整。